文/許惠斌

公共租賃房是政府為中低收入人群和住房困難家庭提供的，由政府政策導(dǎo)向，各類(lèi)社會(huì)主體參與投資建設(shè)的，由主管部門(mén)或委托企業(yè)統(tǒng)一管理運(yùn)營(yíng)的政策性租賃住房。此類(lèi)住房一般具有規(guī)定的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)定的租金標(biāo)準(zhǔn)。大力發(fā)展公租房，能夠有效緩解城市住房壓力，滿足中低收入群體的住房需求，為新就業(yè)人群和來(lái)滬務(wù)工人員提供基本住房，從而有效完善城市住房供應(yīng)體系。公租房的建設(shè)與管理是引導(dǎo)城市住房建設(shè)、推動(dòng)房地產(chǎn)市場(chǎng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的必然舉措，所以要不斷加強(qiáng)公租房的建設(shè)與管理，切實(shí)解決在建設(shè)和管理過(guò)程中遇到的問(wèn)題，有效推動(dòng)公租房事業(yè)發(fā)展。

一、準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)公租房建管難點(diǎn)，創(chuàng)新公租房建設(shè)與管理體系

（一）公租房建設(shè)與管理的難點(diǎn)問(wèn)題

從生命周期上看，公租房可以分為建設(shè)與運(yùn)營(yíng)兩個(gè)階段。公租房的建設(shè)階段是公租房的開(kāi)發(fā)企業(yè)自獲取資金至建設(shè)落成的全過(guò)程階段。而運(yùn)營(yíng)階段則是指公租房自落成之日起直至公租房拆毀的全過(guò)程。在建設(shè)階段，公租房主要是依靠政府劃撥和競(jìng)拍等方式獲取土地，而其在后續(xù)建設(shè)方面與商品房并無(wú)二致，所以，公租房的建設(shè)難點(diǎn)在于建設(shè)資金方面。一般而言，在沒(méi)有較為可觀資金回報(bào)的前提下，建設(shè)企業(yè)很難獲得市場(chǎng)融資。此外，目前建設(shè)企業(yè)新投資建設(shè)的公租房，其租金收入雖較市場(chǎng)租賃房的價(jià)格略高，但卻不足以創(chuàng)造足夠的回報(bào)率，這就決定了公租房無(wú)法獲得足夠的建設(shè)資金。而在運(yùn)營(yíng)階段，由于公租房的稀缺性、特殊性和公益性，公租房的公平性受到社會(huì)各方面的廣泛關(guān)注。無(wú)論是公租房準(zhǔn)入門(mén)檻的設(shè)置方面，還是在其監(jiān)管和退出機(jī)制的設(shè)計(jì)與落實(shí)方面，都吸引了大量的社會(huì)目光。所以，在其準(zhǔn)入、配租、租賃、退出、監(jiān)督的管理上，公租房的管理者都需要傾盡大量的心血。綜上所述，公租房的建設(shè)與管理主要有兩個(gè)方面的重點(diǎn)與難點(diǎn)，其一是資金的獲取，其二是分配的公平。如果不能很好地解決這兩大問(wèn)題，則公租房無(wú)法實(shí)現(xiàn)其制度的價(jià)值，更可能引發(fā)房地產(chǎn)市場(chǎng)混亂。

（二）公租房建設(shè)與管理體系設(shè)計(jì)

公租房的建設(shè)與管理是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，其涉及財(cái)政、民政、規(guī)土、房管、社保、銀行等多個(gè)部門(mén)的協(xié)同與配合，更關(guān)系到多項(xiàng)政策制度的貫徹落實(shí)。所以，在其建設(shè)與管理上，應(yīng)加強(qiáng)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，建立統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)籌建設(shè)、公開(kāi)分配、公開(kāi)管理、公開(kāi)運(yùn)作的機(jī)制，使公租房的建設(shè)與管理在陽(yáng)光下運(yùn)行。一般而言，其體系具體如下：

1.決策體系。決策是公租房建設(shè)和管理的核心，是由政府有關(guān)部門(mén)為公租房提供包括土地、資金、政策等在內(nèi)的一系列保障。房管部門(mén)是全市公租房行政決策和管理的主要機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)公租房的配套制度和建設(shè)計(jì)劃的編制與協(xié)調(diào)。

2.執(zhí)行體系。執(zhí)行是公租房建設(shè)和管理的重點(diǎn)，目前而言，上海市的公租房建設(shè)和管理由市屬?lài)?guó)企負(fù)責(zé)，其主要職責(zé)是按照房管部門(mén)的要求與安排，具體實(shí)施公租房建設(shè)、供應(yīng)和租賃管理。其與商品房銷(xiāo)售市場(chǎng)租賃房管理有著本質(zhì)區(qū)別：公租房的運(yùn)營(yíng)更多體現(xiàn)的是國(guó)企所擔(dān)負(fù)的公共服務(wù)職能，而并非作為企業(yè)的營(yíng)利職能，所以不能以國(guó)有資產(chǎn)的保值升值為目的。

3.監(jiān)督體系。監(jiān)督是公租房建設(shè)和管理的保障，監(jiān)督制度體系的建設(shè)首要在于建立健全房屋信息的共享共用機(jī)制和監(jiān)督懲處機(jī)制，要根據(jù)準(zhǔn)入要求，加大對(duì)申請(qǐng)公租房人群的收入和住房情況的監(jiān)督，防止各種虛假申報(bào)、轉(zhuǎn)租、浪費(fèi)公租房的情況發(fā)生。

二、拓展公租房建設(shè)融資渠道,創(chuàng)新公租房保障路徑

（一）積極拓展公租房融資渠道

近年來(lái)，全國(guó)各地掀起了建設(shè)保障房的浪潮。數(shù)據(jù)顯示，上海將在“十三五”期間，建設(shè)4500萬(wàn)平方米約55萬(wàn)套保障房，此外，上海還將建設(shè)4250萬(wàn)平方米約70萬(wàn)套的租賃住房，這需要龐大的資金支持。相比其他保障性住房，公租房的建設(shè)任務(wù)更重，其所需的資金也更多。此外，公租房的租金低、管理成本高也使公租房的管理困難重重，因此，積極拓展公租房的融資渠道、加快構(gòu)建多元化的公租房融資體系已是迫在眉睫。

1.財(cái)政資金。財(cái)政資金是公租房建設(shè)的主要資金來(lái)源，其中不僅包括中央和上海市財(cái)政的專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助資金，還包括年度財(cái)政預(yù)算資金以及土地凈收益中的部分資金。在上海的地方財(cái)政資金中，每年度都會(huì)有用于支持公租房建設(shè)的專(zhuān)項(xiàng)資金。此外，在上海土地出讓凈收益中也有部分資金是用于公租房建設(shè)的，所以要切實(shí)提高這一部分在土地收益金中的占比，使更多的土地收益金能夠用于公租房的建設(shè)。

2.銀行信貸資金。盡管2010年以來(lái)，國(guó)家多部委都出臺(tái)了鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)支持公租房建設(shè)的貸款政策和制度，但由于來(lái)自于銀行的公租房信貸資金盈利有限，所以銀行對(duì)公租房建設(shè)的支持力度較小。因此，未來(lái)要加大對(duì)銀行信貸資金的政策支持，例如通過(guò)政府擔(dān)保、財(cái)政貼息、租金補(bǔ)貼、稅費(fèi)減免甚至其他市屬資金業(yè)務(wù)補(bǔ)貼方式，使銀行加大對(duì)公租房建設(shè)的信貸資金支持力度，引導(dǎo)銀行信貸資金進(jìn)入公租房建設(shè)中。

3.公積金收益投入。公積金作為政府統(tǒng)籌的資金來(lái)源，可以將其日常收益用于公租房的建設(shè)過(guò)程中。目前，上海的公積金貸款管理由建設(shè)銀行和農(nóng)商銀行負(fù)責(zé)，可以將這部分資金的收益投入到公租房的建設(shè)過(guò)程中，銀行只獲取相應(yīng)的租金收益，其運(yùn)營(yíng)可交由地產(chǎn)集團(tuán)等開(kāi)發(fā)企業(yè)負(fù)責(zé)。

4.保險(xiǎn)基金資金。眾所周知，保險(xiǎn)基金資金一般都具有長(zhǎng)期性，尤其是在上海保監(jiān)局出臺(tái)相應(yīng)的制度規(guī)定后，三年期以內(nèi)的保險(xiǎn)基金等陸續(xù)被取消。而公租房項(xiàng)目與保險(xiǎn)基金相似，都具有投資長(zhǎng)期性。所以，可以積極鼓勵(lì)國(guó)有保險(xiǎn)基金公司參與到公租房的建設(shè)過(guò)程中。在參與的途徑方面，可采取兩種方式:其一為保險(xiǎn)基金機(jī)構(gòu)直接融資，利率按當(dāng)時(shí)國(guó)有商業(yè)銀行長(zhǎng)期貸款利率標(biāo)準(zhǔn)下浮一定比例執(zhí)行，逐年調(diào)整；其二為由參與建設(shè)的信托機(jī)構(gòu)向保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行間接融資，定向發(fā)行可流通證券，從而獲取資金。

5.房地產(chǎn)投資信托基金。房地產(chǎn)投資信托基金，即目前經(jīng)常所提及的REITs，是目前國(guó)務(wù)院所提出的一種新的融資渠道，旨在以發(fā)行收益憑證的方式進(jìn)行類(lèi)似于眾籌的活動(dòng)，而所獲得的資金由專(zhuān)業(yè)投資機(jī)構(gòu)進(jìn)行房地產(chǎn)投資管理，并將所獲得的收益分配給投資者。上海可以加大對(duì)REITs的嘗試力度，鼓勵(lì)更多的社會(huì)機(jī)構(gòu)和個(gè)人參與到公租房的信托基金投資中，從而獲得相對(duì)穩(wěn)定的收益。這種方式將有力地引導(dǎo)民間資本參與到公租房的建設(shè)中，也有助于降低金融的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

(1)經(jīng)過(guò)多年研究，我國(guó)罐用鋁材生產(chǎn)技術(shù)不斷提高，通過(guò)調(diào)整鋁材中合金元素成分、對(duì)鑄錠進(jìn)行熔體處理和均勻化處理、控制軋制和退火工藝中織構(gòu)的比例以及控制第二相粒子的形狀和分布，可生產(chǎn)出高質(zhì)量、低制耳率的板材.

6.由地方政府發(fā)行地方債券。發(fā)行地方債券是地方人民政府的一項(xiàng)固有權(quán)利。上海作為國(guó)際大都市，金融資本雄厚，民間資本充足。上海市政府可以嘗試發(fā)行用于公租房建設(shè)的專(zhuān)項(xiàng)債券，這種債券相對(duì)而言成本較低，安全性較高，可以不斷滾動(dòng)發(fā)行，是一種支持和保障公租房建設(shè)的重要路徑。由上海市政府發(fā)行支持公租房建設(shè)的地方債券，可以有效集中在上海域內(nèi)的各種民間資本，為公租房建設(shè)提供穩(wěn)定的資金支持，且上海市政府穩(wěn)定的債券償還能力能夠有效降低民間資本的顧慮，使其更積極地涌入公租房建設(shè)領(lǐng)域。

7.特許權(quán)融資模式。所謂特許權(quán)融資模式，是以地方政府為引導(dǎo)，以開(kāi)發(fā)企業(yè)或建設(shè)企業(yè)為參與者，通過(guò)市場(chǎng)行為，進(jìn)行資金的配置和優(yōu)化。在公租房的建設(shè)過(guò)程中，可以積極引用這種模式以解決在公租房建設(shè)前期的資金問(wèn)題。這種方式類(lèi)似于過(guò)去公路建設(shè)的融資方式，即由企業(yè)進(jìn)行墊資建設(shè)，而后其所有權(quán)暫時(shí)由企業(yè)掌管，以便收取利潤(rùn)，而收取利潤(rùn)的期限由企業(yè)和政府簽訂合同確定，在合同期滿后，由政府收回所有權(quán)。在前期的建設(shè)過(guò)程中，由政府和企業(yè)共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。這種特許權(quán)融資模式對(duì)于當(dāng)前的上海公租房建設(shè)有著一定的參考價(jià)值，可以作為一種建設(shè)資金的補(bǔ)充渠道。

8.優(yōu)化土地出讓金的收取方式。當(dāng)前，土地出讓金的收取是在土地拍賣(mài)成交后，由房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)一次性全額繳納的。這種方式對(duì)公租房的建設(shè)殊為不利。未來(lái)在上海公租房土地出讓金的收取上，可以采取分批收取甚至劃撥的方式進(jìn)行，將土地出讓金的繳納金額降低至企業(yè)能夠接受的范圍，使企業(yè)的資金最大限度地投入到公租房的建設(shè)過(guò)程中，例如重慶市由政府先行劃撥商業(yè)物業(yè)用地，待建成后再收取土地出讓金，北京市采取的做法是土地出讓金年租制，即可以分七十年進(jìn)行繳納。這些做法都可以為上海公租房建設(shè)所借鑒。如此不僅能緩解建設(shè)企業(yè)或開(kāi)發(fā)企業(yè)的資金壓力，還能鼓勵(lì)企業(yè)加大對(duì)公租房的建設(shè)力度，投入更多的建設(shè)資金。

9.多措并舉籌集房源。公租房并非只有建設(shè)一條道，籌集現(xiàn)有房源或在新建商品房時(shí)配建公租房等也是籌集房源、緩解城市住房壓力的有效途徑。要在制度上積極鼓勵(lì)各類(lèi)社會(huì)主體參與到公租房的建設(shè)過(guò)程中，給予相應(yīng)的政策優(yōu)惠和財(cái)政支持。例如，在新建商品房和城市更新的過(guò)程中，可以明確要求建設(shè)一定比例的公租房，規(guī)定公租房的面積、套數(shù)、套型、標(biāo)準(zhǔn)等在總面積等指標(biāo)中的占比。在保稅區(qū)、開(kāi)發(fā)區(qū)、創(chuàng)意園區(qū)等來(lái)滬人員集中的區(qū)域，可以由區(qū)政府領(lǐng)銜，區(qū)財(cái)政局、區(qū)規(guī)土局、區(qū)房管局統(tǒng)一參與，引導(dǎo)建設(shè)公租房，以滿足這一區(qū)域來(lái)滬工作人員的住房需求。此外，市、區(qū)政府應(yīng)允許國(guó)有單位和集體單位利用自有土地建設(shè)公租房。在滿足本單位住房需求的前提下，剩余房源由所屬市、區(qū)政府統(tǒng)籌安排。

（二）認(rèn)真落實(shí)貨幣化補(bǔ)貼政策

當(dāng)前，世界各國(guó)有許多關(guān)于住房保障的優(yōu)秀案例、成功做法，然而由于各國(guó)的實(shí)際情況不盡相同，其做法也自然各不相同。通過(guò)對(duì)各國(guó)案例和做法的總結(jié)分析不難發(fā)現(xiàn)，貨幣補(bǔ)貼是各國(guó)目前所推行的主要方式。一般而言，只有在住房嚴(yán)重短缺的情況下，政府才會(huì)通過(guò)直接建房的形式增加住房供給，而在一般情況下，大多采取貨幣化補(bǔ)貼的方式緩解城市居民的住房壓力。德國(guó)是最早采用貨幣化補(bǔ)貼的西方國(guó)家，其規(guī)定全家收入不能支持租賃住房的家庭可以享受貨幣化補(bǔ)貼，補(bǔ)貼的資金由聯(lián)邦政府和州政府共同承擔(dān)。

1.貨幣化補(bǔ)貼的形式不僅能有效提高資金的利用效率，還能極大程度地?cái)U(kuò)大公租房的覆蓋范圍。我國(guó)自實(shí)行住房商品化以來(lái)，建立了大量的福利住房、售后公房、商品房，住房嚴(yán)重短缺的局面已經(jīng)被根本性扭轉(zhuǎn)，這為推行貨幣化補(bǔ)貼創(chuàng)造了極為有利的條件。

推行公租房貨幣化補(bǔ)貼具有很多優(yōu)點(diǎn)。首先，貨幣化補(bǔ)貼對(duì)于政府而言，在短期內(nèi)成本較低。此外，若投入同樣數(shù)量的資金解決中低收入家庭的住房問(wèn)題，貨幣化補(bǔ)貼較實(shí)物補(bǔ)貼等覆蓋面更大，可以使更多的家庭享受住房福利。貨幣化補(bǔ)貼還可以滿足不同收入水平的住房需求，通過(guò)對(duì)不同經(jīng)濟(jì)水平的家庭進(jìn)行不同金額的貨幣化補(bǔ)貼，可以使相關(guān)家庭自主選擇適合的房屋，靈活選擇租房位置，從而最大程度地契合自身家庭的要求。

所以，在公租房的日常管理中，要充分考慮到政府在實(shí)際決策工作的難度，同時(shí)要切實(shí)滿足中低收入家庭的不同住房需求，從而發(fā)揮貨幣化補(bǔ)貼的優(yōu)勢(shì)，使其在實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源公平分配的情況下，保證公租房發(fā)揮其應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值。

三、公正公平分配公租房，不斷加強(qiáng)公租房的監(jiān)管

公租房作為一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品，其面臨的最大問(wèn)題即由于監(jiān)管制度的缺失而不能切實(shí)保證公租房分配的公正與公平，無(wú)法有效發(fā)揮公租房的保障作用，所以要切實(shí)加強(qiáng)公租房的監(jiān)管。

（一）完善配租制度，實(shí)現(xiàn)程序公平

公租房的配租首先應(yīng)以收入水平作為主要指標(biāo)。目前，上海的公租房配租以常住戶口和居住證作為前提條件，只有取得常住戶口或有兩年以上居住證才可以申請(qǐng)公租房。這是由于目前公租房“僧多粥少”的現(xiàn)狀。在未來(lái)公租房建設(shè)力度不斷加強(qiáng)的背景下，這一限制必將被打破。此外，人才是城市發(fā)展和進(jìn)步的動(dòng)力源泉，要想留住人才，住房問(wèn)題是需要切實(shí)解決的問(wèn)題。所以，著眼未來(lái)，公租房的配租不應(yīng)局限于戶口和居住證，而應(yīng)更加關(guān)注人才和家庭的實(shí)際情況，將新進(jìn)滬工作人員和剛畢業(yè)但未取得常住戶口的大學(xué)生也納入其中，他們是上海城市未來(lái)的建設(shè)者，要使他們能夠享受同等權(quán)利，而不應(yīng)因戶口和居住證將他們拒之門(mén)外。

其次，公租房的建設(shè)和配租制度要更加注重公平、公正和公開(kāi)。無(wú)論是在規(guī)劃建設(shè)，還是在投入使用，都應(yīng)該向社會(huì)公開(kāi)，以確保公租房的建設(shè)和配租能真正符合規(guī)劃需要，符合租戶需要。尤其是在配租的過(guò)程中，政府主管部門(mén)要加強(qiáng)監(jiān)管，設(shè)計(jì)完善相應(yīng)的流程規(guī)范，積極落實(shí)相關(guān)監(jiān)督舉措，徹底杜絕各種虛假申報(bào)等情況的發(fā)生，使公租房能真正惠及需要的人群。

其三，建立健全多方監(jiān)督公示制度。將公租房狀況和申請(qǐng)人狀況在公安、社保、民政、銀行、社區(qū)等多部門(mén)進(jìn)行公示，聯(lián)網(wǎng)審核，以確保申請(qǐng)人的狀況真實(shí)有效。

最后，積極建立動(dòng)態(tài)的公租房審核機(jī)制。通過(guò)動(dòng)態(tài)監(jiān)管，實(shí)時(shí)監(jiān)管，及時(shí)了解配租對(duì)象的經(jīng)濟(jì)狀況，及時(shí)調(diào)整配租人員名單和貨幣化補(bǔ)貼金額。

（二）健全監(jiān)管制度，完善個(gè)人征信與退出機(jī)制

首先，通過(guò)未來(lái)財(cái)稅體制改革，建立健全家庭財(cái)產(chǎn)收入申報(bào)制度，及時(shí)了解公租房申請(qǐng)家庭的實(shí)際財(cái)務(wù)狀況和收入水平，及時(shí)為公租房申請(qǐng)家庭提供配租和貨幣化補(bǔ)貼，對(duì)于不再滿足公租房申請(qǐng)條件的家庭要實(shí)行及時(shí)清退和暫停補(bǔ)貼的舉措。

其次，建立健全完善的公租房統(tǒng)計(jì)制度和個(gè)人檔案制度。通過(guò)公租房管理平臺(tái)實(shí)行租戶的全方位管理，便于政府主管部門(mén)實(shí)際了解公租房的供求狀況和公租房申請(qǐng)家庭狀況，從而對(duì)解決中低收入群體住房問(wèn)題進(jìn)行科學(xué)決策，更加有效地推動(dòng)公租房的建設(shè)與發(fā)展。

其三，完善公租房的監(jiān)管退出機(jī)制。對(duì)于一些經(jīng)濟(jì)狀況改善而不再符合公租房申請(qǐng)條件的家庭或者是收入水平提高后貨幣化補(bǔ)貼應(yīng)有所降低的家庭，政府主管部門(mén)要加強(qiáng)后期審核機(jī)制，對(duì)于應(yīng)調(diào)整貨幣化補(bǔ)貼的家庭，及時(shí)調(diào)整其貨幣補(bǔ)貼金額，對(duì)于已經(jīng)不再符合公租房申請(qǐng)標(biāo)準(zhǔn)的家庭，應(yīng)及時(shí)予以清退，應(yīng)將拒不清退者記錄在市經(jīng)信委、市文明辦等的個(gè)人信用檔案中，并依法強(qiáng)制清退。

最后，要加強(qiáng)違規(guī)租賃的懲處機(jī)制。對(duì)于違規(guī)使用公租房的承租人或承租家庭應(yīng)進(jìn)行嚴(yán)厲懲處，在取消其租賃資格的同時(shí)，可以在一定期限內(nèi)取消其申請(qǐng)資格，并處以一定罰金。

（三）優(yōu)化定價(jià)制度，加強(qiáng)人性化服務(wù)

公租房作為解決中低收入家庭住房問(wèn)題的社會(huì)福利政策，要充分考慮申請(qǐng)家庭的實(shí)際情況，精準(zhǔn)施策。正如習(xí)近平總書(shū)記所提出的“精準(zhǔn)扶貧”理念，作為一項(xiàng)社會(huì)福利政策，公租房的定價(jià)機(jī)制不能與市場(chǎng)租賃機(jī)制相同，要在切實(shí)保障公租房運(yùn)營(yíng)成本和利潤(rùn)的前提下，實(shí)現(xiàn)其保障作用。所以，在公租房的定價(jià)制度上，要因戶施策、因房施策，在充分考慮家庭收入、住房條件等實(shí)際情況后，一戶一年一價(jià)，動(dòng)態(tài)調(diào)整租金。只有這樣，才能真正使公租房政策發(fā)揮最大的、可持續(xù)的效用。

公共租賃房的建設(shè)與管理不僅是一項(xiàng)保障民生的社會(huì)工程，更是一項(xiàng)持續(xù)推進(jìn)的系統(tǒng)工程。公租房的建設(shè)與管理不僅需要政府有關(guān)部門(mén)的協(xié)同配合，也需要社會(huì)各界機(jī)構(gòu)、企事業(yè)單位的廣泛參與，只有在全社會(huì)的共同努力下，才能使這項(xiàng)民生工程真正惠及需要它的人群，才能真正實(shí)現(xiàn)“居者有其屋”的美好愿景。