陳長坤，許麗麗，趙冬月，陳 杰

(中南大學 土木工程學院,湖南 長沙 410075)

隨著城市化進程加快，大規(guī)模突發(fā)事件對相鄰城市之間的影響逐漸加深，而當前城市群在應對跨區(qū)域突發(fā)事件時，在區(qū)域協(xié)同應急方面還存在不足。尤其是作為中國“首都圈”的京津冀城市群，其戰(zhàn)略地位顯著，安全問題尤為重要。為疏解北京非首都功能，促進京津冀一體化協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略向前推進，2017年我國在京津冀腹地設(shè)立了雄安新區(qū)，其與京津冀城市群之間的協(xié)同關(guān)系成為當下研究的熱點話題。

在區(qū)域聯(lián)系愈加緊密的當今社會，城市群跨區(qū)域公共安全協(xié)同一直是學術(shù)界重點關(guān)注的課題，國內(nèi)外學者對此開展了大量研究：如金磊等[1]總結(jié)了城市減災現(xiàn)狀及城市將向著城市群發(fā)展的趨勢，認為城市綜合防災減災體系對提高應急管理水平，促進區(qū)域協(xié)同發(fā)展有重要意義；高孟潭[2]首次從城市群的角度對地震災害特點以及相應的防震減災策略進行了系統(tǒng)性的討論，提出了城市群層面的地震災害研究重點；林琿等[3]基于城市GIS和跨組織協(xié)作理論，結(jié)合中國城市群管制實況，提出了城市群GIS概念，探討了其在環(huán)境保護、跨域災害管理等方面的特點及作用；莫靖龍等[4]以長株潭城市群為例，研究了城市群災害應急管理能力，并運用層次分析法評估了城市群綜合應急能力；曹杰等[5]首次以城市群應急為主體，提出了基于城市群的應急資源協(xié)調(diào)的定量化表達模型；李成兵等[6]基于復雜網(wǎng)絡理論，以復合的全新視角，探索了城市群交通網(wǎng)絡的脆弱性；TUFEKCI[7]在針對颶風災害提出構(gòu)建區(qū)域救援決策系統(tǒng)時，最早提出了城市群協(xié)同應急的想法；BLACKSTONE等[8]通過分析城市群災害治理效果不顯著的原因，提出了一種強化個人和志愿者能力的城市群區(qū)域災害應對新方法。以上研究成果開拓了城市群協(xié)同應對突發(fā)事件的理論視野，豐富了區(qū)域協(xié)同應急的方法和技術(shù)，但發(fā)展新區(qū)以支持城市群公共安全協(xié)同作為一個新的課題，這方面的研究還存在不足；而以雄安新區(qū)和京津冀為典型案例來梳理當前城市群公共安全協(xié)同的現(xiàn)狀，分析協(xié)同體制存在的問題，并進一步探尋新區(qū)在促進公共安全協(xié)同能力中的作用，將能夠為今后城市群公共安全協(xié)同能力和水平的提升提供經(jīng)驗借鑒。

在現(xiàn)有文獻研究的基礎(chǔ)上，筆者將對京津冀城市群公共安全協(xié)同管理的現(xiàn)狀及存在的問題進行分析，探究雄安新區(qū)對京津冀城市群公共安全協(xié)同管理現(xiàn)狀的影響，從而為雄安新區(qū)在未來發(fā)展建設(shè)中的安全體系規(guī)劃提出對策建議，以期為雄安新區(qū)和京津冀的公共安全協(xié)同發(fā)展提供理論參考。

1 京津冀城市群公共安全協(xié)同管理體系現(xiàn)狀及問題分析

隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，京津冀聯(lián)系愈加緊密，潛在風險也隨著人口、資源的轉(zhuǎn)移在城市之間不斷流動，致使公共安全成為京津冀一體化過程中的重要問題[9-11]。為此，圍繞城市群跨區(qū)域公共安全協(xié)同，京津冀三地開展了緊密的溝通合作。筆者通過整合現(xiàn)有資料[12-17]，結(jié)合“一案三制”梳理并分析了當前京津冀公共安全協(xié)同管理體系架構(gòu)，如圖1所示。

從圖1可以看出:在公共安全協(xié)同管理體制層面，京津冀地區(qū)主要依托于國家級的應急管理體制，解決并領(lǐng)導三地協(xié)同組織結(jié)構(gòu)及權(quán)力分配關(guān)系，處理公共安全事件或進行聯(lián)合行動；在公共安全協(xié)同管理機制方面，以京津冀聯(lián)席會議為主要形式，分災種、按部門處理突發(fā)事件，并在三地相關(guān)部門之間建立了聯(lián)合預警、信息共享、指揮協(xié)調(diào)、協(xié)同演練等機制，一方面通過協(xié)同演練為京津冀應急協(xié)同法律制度及預案的制定提供理論指導，另一方面根據(jù)制定的法律和預案通過演練將體系中存在的問題進行反饋，以促進協(xié)同管理體制機制的改進。

圖1 京津冀公共安全協(xié)同管理體系分析

2014年，國務院成立京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導小組及辦公室，使得京津冀協(xié)同發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略。2014年以來京津冀完成制定并已形成的公共安全協(xié)同方面的主要政策文件及相關(guān)合作成果如表1所示。由表1可知，《京津冀協(xié)同應對事故災難工作綱要》等文件的出臺，明確了京津冀公共安全協(xié)同體制是依托于應急管理“統(tǒng)一領(lǐng)導、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負責、屬地管理為主”的原則設(shè)立的；在此體制的領(lǐng)導下，針對近年來發(fā)生的主要事故災害，京津冀政府頒布了《京津冀應急廣播聯(lián)盟戰(zhàn)略合作協(xié)議》《京津冀協(xié)同應對事故災難工作綱要》等文件，并確立了京津冀以聯(lián)席會議為主要合作模式的協(xié)同機制，共同對區(qū)域內(nèi)突發(fā)事件進行商榷；在立法方面，目前有關(guān)京津冀公共安全協(xié)同綜合減災的法律還較少，多為各地針對具體災害的相關(guān)法律條例，如《北京市大氣污染防治條例》《河北省大氣污染防治條例》等，且缺少對信息互通、資源共享平臺建設(shè)等的法律要求；在預案制定上，也缺乏一套系統(tǒng)的總體預案、專項預案、部門預案和現(xiàn)場處置方案來支撐京津冀公共安全協(xié)同體系的運轉(zhuǎn)和發(fā)展。

表1 京津冀公共安全協(xié)同管理“一案三制”

通過上述對京津冀公共安全協(xié)同管理現(xiàn)狀的分析可以看出，目前該體系仍存在一些不足，制約了城市群協(xié)同應急的發(fā)展速度。主要表現(xiàn)為以下3個方面。

(1)公共安全協(xié)同管理主體層級單一化。京津冀公共安全協(xié)同體系雖已具備較為完善的頂層設(shè)計理念，保障了公共安全決策層的功能完整，但指揮層之下的具體應用層面多為各部門、區(qū)縣之間關(guān)于某一類災害的協(xié)同聯(lián)動，主體層級單一。此外，京津冀城市群之間缺乏實質(zhì)性的協(xié)同救援機制，聯(lián)席會議、合作交流形式居多，雖就公共安全事件簽署了多項合作協(xié)議，但協(xié)同主體、方式及具體流程尚不明確。

(2)現(xiàn)有協(xié)同應對機制指向性較強，缺乏普適性、長期性?！叭趸癁姆N定向，強化指揮通用”，建設(shè)普適性、具備通用指揮程序的安全管理機制是公共安全設(shè)計中應遵循的重要原則。三地已簽訂的公共安全協(xié)同治理協(xié)議中，大多是針對具體災種，且這些災害在京津冀歷史上已發(fā)生過。這就暴露了安全管理機制建設(shè)中“輕預防、重事后”的現(xiàn)狀，一旦發(fā)生該領(lǐng)域從未出現(xiàn)的突發(fā)事件，現(xiàn)有安全管理體系便會出現(xiàn)紊亂。

(3)缺乏信息溝通共享平臺，資源優(yōu)化配置率低。資源優(yōu)化配置是公共安全管理的關(guān)鍵問題，在公共安全事件的處置中，充分了解資源狀況，可以為指揮者提供決策支持，從而采取措施控制事態(tài)發(fā)展。然而在京津冀目前安全協(xié)同管理體系的建設(shè)中，三地信息共享平臺還未實現(xiàn)信息的完全互通，且區(qū)域部門橫向之間的壁壘尚未打通，導致在事件處置時可能會出現(xiàn)資源配置因信息不通而失靈的情況。

2 雄安新區(qū)對京津冀公共安全協(xié)同現(xiàn)狀的影響分析

雄安新區(qū)地理位置及發(fā)展定位的特殊性，使其在一定程度上會改變京津冀公共安全協(xié)同現(xiàn)狀。根據(jù)對京津冀公共安全協(xié)同管理體系架構(gòu)的整理，雄安新區(qū)的設(shè)立對京津冀公共安全現(xiàn)有協(xié)同模式的影響可表現(xiàn)為以下幾個方面：

(1)對京津冀公共安全協(xié)同體系的重構(gòu)。從地理位置及政治地位來看，雄安新區(qū)身處京津冀腹地之上，且作為國家重點發(fā)展建設(shè)的內(nèi)陸新區(qū)，其未來體系規(guī)劃與京津冀基礎(chǔ)建設(shè)現(xiàn)狀密切相關(guān)，尤其是在城市群公共安全協(xié)同發(fā)展的戰(zhàn)略背景下，雄安新區(qū)的安全建設(shè)也將會放在城市規(guī)劃的首要地位，且會與京津冀協(xié)同現(xiàn)狀緊密結(jié)合，共同應對區(qū)域內(nèi)重大危險源及常見災害事故，打造京津冀與雄安新區(qū)之間的安全協(xié)同網(wǎng)絡，構(gòu)建京津冀城市群公共安全協(xié)同新體系，形成京津冀協(xié)同應對突發(fā)事件的新局面。

(2)對京津冀交通布局及應急物資運輸?shù)膬?yōu)化。雄安新區(qū)距北京、天津各100 km左右，東西兩側(cè)均有高速公路、鐵路等運輸線路，交通便捷。為完成雄安“新增長極”的政策要求，交通建設(shè)勢必會放在新區(qū)發(fā)展建設(shè)的優(yōu)先地位。因此，未來在雄安新區(qū)和京津冀三地之間將會形成強大的陸空交通運輸網(wǎng)絡，不僅會縮短各地之間聯(lián)系的空間與時間距離，還將會提高公共安全管理水平，降低道路破壞帶來的風險，為應急救援工作的開展和順利進行，以及應急救援物資運輸效率的提高帶來極大的動力。

(3)對京津冀潛在風險的轉(zhuǎn)移及規(guī)避。京津冀地區(qū)資源集中，人口密集，導致了諸如環(huán)境污染、人口膨脹等大城市病；此外京津冀三地雖劃為同一城市圈，但經(jīng)濟發(fā)展水平存在嚴重差距?！按蟪鞘胁　币约皡^(qū)域發(fā)展差距給京津冀公共安全埋下眾多風險隱患。為降低甚至消除風險，通過疏解北京非首都功能，轉(zhuǎn)移行政事業(yè)單位、金融機構(gòu)等，由雄安新區(qū)分擔，對可改動的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)實行再創(chuàng)新，逐漸與雄安發(fā)展融為一體，緩解京津冀地區(qū)空間過度飽和的壓力，降低風險因素數(shù)量，從而完成京津冀對風險的轉(zhuǎn)移及雄安新區(qū)對風險的分擔再規(guī)避。

(4)對京津冀環(huán)境質(zhì)量的改善。雄安新區(qū)設(shè)立的最主要一個目的就是改善京津冀環(huán)境質(zhì)量，緩解“大城市病”問題。首先，雄安新區(qū)的設(shè)立將使大量非首都功能產(chǎn)業(yè)退出京津冀，大規(guī)模人口將向雄安流動，人口數(shù)量減少，從而京津冀將會騰出更多的空間，以緩解長期超負荷的環(huán)境承載力；其次，雄安新區(qū)以建設(shè)水城共融綠色城市，打造“現(xiàn)代化國際化綠色新城” 為目標，未來發(fā)展將舍棄粗放式的發(fā)展模式，采用先進的循環(huán)、經(jīng)濟、低碳的技術(shù)手段，開發(fā)新能源。因此，可以預見雄安新區(qū)的環(huán)境質(zhì)量將在一定程度上得到提升，且其環(huán)境狀況勢必會輻射到周圍區(qū)域，從而緩解京津冀空氣污染程度，改善京津冀環(huán)境質(zhì)量。

3 提升京津冀公共安全協(xié)同能力的雄安新區(qū)發(fā)展對策

結(jié)合上述雄安新區(qū)對京津冀公共安全協(xié)同現(xiàn)狀影響的分析結(jié)果，可以看出雄安新區(qū)在協(xié)同安全體系建設(shè)、應急需求物資運輸、潛在風險分擔和生態(tài)環(huán)境改善等方面對京津冀的公共安全形勢有著顯著影響，據(jù)此，針對雄安新區(qū)未來公共安全規(guī)劃建設(shè)，提出如下對策建議：

(1)建立公共安全需求物資儲備庫。資源是城市安全管理的基礎(chǔ)，因此建立應急需求物資儲備庫是雄安新區(qū)在規(guī)劃時要考慮的關(guān)鍵問題之一。根據(jù)《中央救災物資儲備庫管理辦法》的要求，由當?shù)孛裾块T牽頭設(shè)立雄安物資儲備庫，并承擔日常管理工作。一方面可以為京津冀公共安全協(xié)同管理提供助力，保證能夠在最短時間將物資送往需求地；另一方面為自身公共安全管理提供資源支持。此外，雄安新區(qū)民政部門還可以篩查登記備案具備生產(chǎn)救援物資能力的廠家，并重點培育，以便在戰(zhàn)時能夠及時轉(zhuǎn)變生產(chǎn)狀態(tài)，保障救援物資的及時供應。

(2)設(shè)立公共安全協(xié)同應急指揮與協(xié)調(diào)機構(gòu)。充分發(fā)揮新區(qū)地理優(yōu)勢，可由雄安新區(qū)政府牽頭設(shè)立公共安全協(xié)同應急指揮與協(xié)調(diào)機構(gòu)，下設(shè)針對不同種類安全事故的專項應急指揮機構(gòu)，如氣象災害、抗震救災、防汛抗旱、群體性事件、公共衛(wèi)生事件等應急指揮部，并委派相關(guān)部門人員擔任指揮官，以有效應對各類突發(fā)事件。公共安全協(xié)同應急指揮與協(xié)調(diào)機構(gòu)作為雄安新區(qū)與京津冀城市群之間的連接橋梁，統(tǒng)籌四地安全管理，建立公共安全協(xié)作機制，針對區(qū)域內(nèi)突發(fā)事件制定處置策略、編制協(xié)同預案、建立信息發(fā)布平臺等，探索不同情境、不同應對主體的跨區(qū)域突發(fā)事件時，公共安全協(xié)同應急指揮與協(xié)調(diào)機構(gòu)和京津冀之間的聯(lián)合指揮程序。

(3)編制城市公共安全協(xié)同聯(lián)動應急預案。目前關(guān)于公共安全的法律法規(guī)有《突發(fā)事件應對法》《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》等文件，制定時間在2003—2007年之間，內(nèi)容中很多條款已不適用于現(xiàn)今社會的發(fā)展。雄安作為國家試點建設(shè)的內(nèi)陸新區(qū)，其未來發(fā)展將會更加具有創(chuàng)新性，因此必須依照現(xiàn)實情況制定一套適用的法律文件，明確雄安新區(qū)公共安全管理組織體制，資源、隊伍、信息等保障機制，以及京津冀公共安全協(xié)同聯(lián)動條款等信息，使雄安新區(qū)公共安全建設(shè)更加健全。參照總體情況，雄安新區(qū)應急預案的管理由公共安全協(xié)同應急指揮與協(xié)調(diào)機構(gòu)負責，并組織總體、專項、部門應急預案和現(xiàn)場處置方案的編制及修訂，此外協(xié)同應急指揮與協(xié)調(diào)機構(gòu)下設(shè)的專項辦事機構(gòu)對指揮部負責，協(xié)助開展應急培訓、演練及宣傳工作。

4 結(jié)論

筆者首先對京津冀公共安全協(xié)同現(xiàn)狀及存在問題進行分析，接著探究了雄安新區(qū)設(shè)立的影響，最后以提升京津冀公共安全協(xié)同能力為目的，為雄安新區(qū)發(fā)展建設(shè)提出對策建議，主要結(jié)論如下：①雄安新區(qū)將會充分發(fā)揮其地理位置和政治地位的優(yōu)勢，重構(gòu)京津冀公共安全協(xié)同體系，提高京津冀跨區(qū)域協(xié)同應對突發(fā)事件的能力。②雄安新區(qū)將優(yōu)化京津冀交通布局，提升物資運輸效率，完成京津冀對風險的間接轉(zhuǎn)移以及雄安新區(qū)對風險的分擔、規(guī)避，改善京津冀的公共安全協(xié)同現(xiàn)狀。③建立公共安全需求物資儲備庫、設(shè)立公共安全協(xié)同應急指揮與協(xié)調(diào)機構(gòu)、編制城市公共安全協(xié)同聯(lián)動應急預案等，促進雄安新區(qū)不斷發(fā)展，開拓京津冀公共安全協(xié)同新局面。

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