張歡

一、我國地方政府平臺(tái)債務(wù)概述

（一）基本概念

根據(jù)國務(wù)院、發(fā)改委發(fā)布的規(guī)定，地方政府融資平臺(tái)是指由地方政府及其部門通過財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，從事政府指定或委托的公益性或準(zhǔn)公益性項(xiàng)目的融資、投資、建設(shè)和運(yùn)營，擁有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。投資重點(diǎn)集中在公用事業(yè)和市政基礎(chǔ)建設(shè)等項(xiàng)目。

（二）地方政府平臺(tái)債務(wù)成因

在1993年預(yù)算法的規(guī)定下，地方政府禁止自行發(fā)債，亦不允許存在赤字。因此，在多種因素的混合推動(dòng)下，地方政府只有繞過法律禁令，通過銀行信貸、債券、信托、理財(cái)、資產(chǎn)債券化、融資租賃等多種渠道籌集資金，充實(shí)地方政府財(cái)政收入。

二、地方政府平臺(tái)債務(wù)發(fā)展歷程

根據(jù)1995年預(yù)算法規(guī)定，地方政府不允許自行發(fā)債， 因此近年來各省市縣區(qū)普遍設(shè)立了各類融資平臺(tái)，進(jìn)行巨額資金借貸，籌措資金緩解財(cái)政困境。

地方政府投融資平臺(tái)債務(wù)發(fā)展大致分為四個(gè)階段：

（一）萌芽階段（1978—1994）

改革開放，廣州率先試點(diǎn)，推行了“貸款修路、收費(fèi)還錢”的政策，集資貸款進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。1986年為了解決上?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)中存在的資金問題，經(jīng)批準(zhǔn)成立了上海久事公司，用于“自借自還，資金融通”，是我國第一個(gè)地方政府投融資平臺(tái)的雛形。1988年交通部頒發(fā)的《貸款修建高等級公路和大型公路橋梁、隧道收取車輛通行費(fèi)規(guī)定》在規(guī)定此類貸款的同時(shí)，也促進(jìn)此類模式在全國范圍內(nèi)推開。

（二）起步發(fā)展（1995—2007）

1994年分稅制改革使得地方政府出現(xiàn)財(cái)力短缺的困境，為了解決資金不足問題，地方政府紛紛成立了各類平臺(tái)。在初始階段，融資金額及范圍相對較小。1997年為了應(yīng)對亞洲金融危機(jī)，我國政府決定投入大量資金以刺激經(jīng)濟(jì)，規(guī)定中央給予一定的財(cái)政補(bǔ)貼，剩余則由地方政府配套資金，使得地方政府財(cái)政收入壓力更為沉重。且當(dāng)時(shí)法律禁止地方政府自行發(fā)債，財(cái)政資金來源受限，使得地方政府投融資平臺(tái)得以快速發(fā)展。

（三）規(guī)模擴(kuò)張，井噴發(fā)展（2008—2009）

為了降低2008年金融危機(jī)和自然災(zāi)害對我國經(jīng)濟(jì)的不良影響，我國政府推出了“四萬億”經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，目的是“保增長、擴(kuò)內(nèi)需、惠民生”。其中中央政府負(fù)擔(dān)1.18萬億元，且代地方政府發(fā)行2000億元債券，剩余部分則由地方政府自行配套。為了化解地方配套資金不足問題，地方政府加速發(fā)行地方債，使得地方融資平臺(tái)迅猛發(fā)展，地方債務(wù)總額劇增。為了緩解地方財(cái)政壓力，央行和銀監(jiān)會(huì)于2009年發(fā)布文件“支持地方政府組建投融資平臺(tái)”。在此背景下，地方投融資平臺(tái)開始快速擴(kuò)張，發(fā)債規(guī)模大幅度上升，平臺(tái)數(shù)量飆升。

（四）規(guī)范調(diào)整，曲折轉(zhuǎn)型（2010年至今）

2010年，國務(wù)院發(fā)布通知，著重抑制平臺(tái)公司的發(fā)展規(guī)模，拉開了規(guī)范管理的序幕。2011年，開始在上海市、浙江省、廣東省、深圳市四個(gè)地區(qū)進(jìn)行自行發(fā)債試點(diǎn)工作，可以在中央政府審批的發(fā)債額度內(nèi)發(fā)行地方市政債，標(biāo)志著地方政府開始掌控自行發(fā)債的自主權(quán)。2012年，銀監(jiān)會(huì)強(qiáng)調(diào)要不斷加強(qiáng)地方投融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管。2015年，新預(yù)算法正式生效。修改后的預(yù)算法中首先將地方債務(wù)從隱性負(fù)債轉(zhuǎn)至為陽光債務(wù)，納入預(yù)算系統(tǒng)之內(nèi)。同時(shí)，也對地方政府發(fā)債進(jìn)行了諸多限制，用以嚴(yán)格防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的進(jìn)一步擴(kuò)張。在借債方面，約束地方政府舉債權(quán)，促使地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型，以試點(diǎn)地區(qū)開始推動(dòng)地方債自發(fā)自還；在還債方面，要求納入全口徑監(jiān)督體制，同時(shí)在預(yù)算編制時(shí)要求做到明確清晰；在使用借款方面，限制債務(wù)的經(jīng)營性用途，法律明確規(guī)定不得用于非公益性項(xiàng)目。2016年出臺(tái)的一系列文件，強(qiáng)調(diào)了地方政府債務(wù)各自負(fù)責(zé)，中央不負(fù)有救助責(zé)任。近年來發(fā)布的逐步強(qiáng)化管理的政策使得地方投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型迫在眉睫，需要尋求新出路。

三、探尋解決新方法

在剝離政府的融資功能以后，地方政府平臺(tái)債務(wù)轉(zhuǎn)型應(yīng)逐步實(shí)現(xiàn)政企分離。但，目前轉(zhuǎn)型過程中最重要的問題是解決當(dāng)前的巨額債務(wù)存量，防控存在的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。在這一嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)情況下，地方平臺(tái)公司必須加快市場化轉(zhuǎn)型，以確保宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展。

（一）治本之策，平衡地方財(cái)權(quán)事權(quán)，建立可持續(xù)的財(cái)稅體系

首先完善地方財(cái)稅制度，全面考慮現(xiàn)實(shí)與各級政府間需求，實(shí)現(xiàn)資源的有效配置，要明確政府支出責(zé)任，明確“借債—使用—償還”三者統(tǒng)一的責(zé)任制度，權(quán)責(zé)分明。其次要適度加強(qiáng)中央政府的事權(quán)范圍，加強(qiáng)地方政府的財(cái)權(quán)，應(yīng)由中央財(cái)政承擔(dān)的事項(xiàng)要集中于中央，應(yīng)由地方財(cái)權(quán)執(zhí)行的事權(quán)要放權(quán)于地方，中央和地方政府各司其職。

（二）建立責(zé)任追究制度，健全全面問責(zé)制度

針對存在的政府官員為了追求GDP而盲目借債，“上屆借下屆還”等不良現(xiàn)象等問題，應(yīng)建立嚴(yán)格的責(zé)任追究制度，使得地方債務(wù)更加規(guī)范化。政府要加強(qiáng)對各類政府投資資金的統(tǒng)籌和監(jiān)管，同時(shí)還要逐步建立健全責(zé)任追究制度，對政府用資項(xiàng)目中可能出現(xiàn)的錯(cuò)誤決策、違規(guī)操作、監(jiān)管不力等現(xiàn)象，追究相關(guān)負(fù)責(zé)單位及個(gè)人責(zé)任。

（三）進(jìn)行地方政府投融資體制改革，推動(dòng)市場化轉(zhuǎn)型

1.規(guī)范投融資資金的監(jiān)控機(jī)制。一方面，各平臺(tái)公司之間不得相互擔(dān)保，避免多頭授信，加大信貸風(fēng)險(xiǎn)；另一方面，積極開展銀行聯(lián)合授信，在建立風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制的基礎(chǔ)上，謹(jǐn)慎提供資金支持。并且，為了規(guī)避金融風(fēng)險(xiǎn)，商業(yè)銀行應(yīng)建立風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制，監(jiān)控各平臺(tái)公司的綜合負(fù)債狀況和償債能力。

2.擴(kuò)充其他融資途徑。適度引入民間資本，推動(dòng)投融資平臺(tái)市場化轉(zhuǎn)型；推廣使用政府與社會(huì)資本合作（PPP）模式，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等項(xiàng)目的投資運(yùn)營。

3.推進(jìn)地方債試點(diǎn)運(yùn)行，增量發(fā)行市政債。（作者單位為安徽大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院）