查瑞祺

作為一種新型提供公共服務(wù)的方式，政府購買公共服務(wù)能夠更好的兼顧效率和公平，在保證政府資金使用效率的同時(shí)，能夠?yàn)閺V大人民群眾提供高質(zhì)量的公共服務(wù)。由于我國當(dāng)前政府購買服務(wù)的進(jìn)程較短，因此產(chǎn)生了一些無法避免的問題，例如政府購買服務(wù)的運(yùn)行機(jī)制不完善、過程監(jiān)督制度缺失、政府購買公共服務(wù)的購買流程不規(guī)范等。本文針對上述問題提出了三點(diǎn)解決方案，分別為健全政府購買服務(wù)運(yùn)行機(jī)制、建立監(jiān)督評估機(jī)制、規(guī)范政府購買公共服務(wù)流程等，以完善政府購買服務(wù)“購買機(jī)制”的運(yùn)行與操作。

一、政府購買服務(wù)“購買機(jī)制”的概念

政府購買服務(wù)的購買機(jī)制的概念目前尚且沒有官方定義。一般來看，根據(jù)已有文獻(xiàn)，我們將其總結(jié)為涵蓋參與主體、運(yùn)行模式以及資金使用情況等相關(guān)環(huán)節(jié)的內(nèi)外因素的運(yùn)行方式，用以引導(dǎo)和制約政府購買服務(wù)的各項(xiàng)操作流程。

就參與主體來看，政府部門作為購買服務(wù)的主體，其目的是為了使廣大的群眾享受到高質(zhì)量的公共服務(wù)。就運(yùn)行模式而言，有學(xué)者認(rèn)為可以將公共服務(wù)供給劃分成五種模式：政府直接提供的公辦公營模式、政府間接提供的公辦民營模式、政府間接提供的合同購買模式、政府間接提供的民辦公助模式、社會自發(fā)提供的民辦民營模式。有的學(xué)者根據(jù)西方經(jīng)驗(yàn)將政府購買公共服務(wù)的方式歸納為合同出租、公私合作、使用者付費(fèi)和補(bǔ)貼制度等四種。就資金使用情況分析，政府購買社會組織服務(wù)項(xiàng)目的資金來源基本上有三種：專項(xiàng)資金、預(yù)算外資金和預(yù)算內(nèi)資金。

二、政府購買服務(wù)“購買機(jī)制”存在的問題

（一）政府購買服務(wù)的運(yùn)行機(jī)制不完善

首先，購買服務(wù)的范圍不夠具體。目前，在科教文化等相關(guān)公共服務(wù)領(lǐng)域，政府購買服務(wù)的項(xiàng)目數(shù)量仍然較少。究其原因，一方面是因?yàn)楦鞯胤綄τ陧?xiàng)目的要求、標(biāo)準(zhǔn)不盡相同，政府購買公共服務(wù)缺少完備的項(xiàng)目選擇機(jī)制。另一方面，我們還需增強(qiáng)購買機(jī)制中的招標(biāo)機(jī)制，具體來說需要完善公平的招投標(biāo)信息發(fā)布機(jī)制以及投標(biāo)方的資格審查制度、投標(biāo)形式、程序以及評估準(zhǔn)則。此外，購買機(jī)制中缺少應(yīng)急的資金保障機(jī)制。政府購買服務(wù)的項(xiàng)目資金沒有納入財(cái)政預(yù)算，因此政府各個(gè)部門在具體執(zhí)行項(xiàng)目時(shí)，缺少一致的意見和安排，對于資金的使用調(diào)動(dòng)存在靈活性的問題。

（二）過程監(jiān)督制度缺失

政府由于是資金的提供者，因此在購買機(jī)制過程中有兩方面主要職責(zé)，一是對于項(xiàng)目流程進(jìn)行監(jiān)督，二是對已經(jīng)移交使用的項(xiàng)目進(jìn)行績效評估。然而，在實(shí)操過程中，對于績效評估系統(tǒng)的監(jiān)督與評價(jià)尚且缺少一個(gè)專門組織進(jìn)行規(guī)范。因此，由于公共服務(wù)類項(xiàng)目自身非量化、績效難以評估等特點(diǎn)，使得在大多數(shù)情況下，項(xiàng)目缺少明確的量化指標(biāo)以及清晰的工作流程。

出于目前我國的政府購買公共服務(wù)項(xiàng)目屬于未成熟階段的新興產(chǎn)物，政府沒有涉及過，企業(yè)、社會和地方組織也沒有嘗試過，雙方都沒有經(jīng)驗(yàn)，并且不具備法律的規(guī)范性，從而使得服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的確立比較困難。再加上，少了競爭的情況下，也沒有人有制定標(biāo)準(zhǔn)的熱情和信心。在大多數(shù)項(xiàng)目中，無論是政府還是社會組織，都沒有對項(xiàng)目提出合理化的標(biāo)準(zhǔn)，即使有也是很模糊的，不具有很強(qiáng)的實(shí)操性。

（三）政府購買公共服務(wù)的購買流程不規(guī)范

政府在進(jìn)行購買服務(wù)的工作時(shí)，按照正常的流程是應(yīng)當(dāng)要以公平的標(biāo)準(zhǔn)來選擇社會機(jī)構(gòu)。但是在現(xiàn)實(shí)過程中，政府卻往往對很多工作“大包大攬”，在合同制定過程中也存在著內(nèi)容不公平、文本粗糙等問題，這使得很多的社會組織者在合作中處于弱勢地位。除此之外，在實(shí)操過程中，政府在考慮到溝通順暢以及信息互通等問題時(shí)，在合作方選擇時(shí)更加愿意選擇相對了解和熟悉的社會機(jī)構(gòu)，這就導(dǎo)致了在社會機(jī)構(gòu)之間競爭不公平的現(xiàn)象出現(xiàn)。

三、進(jìn)一步完善購買機(jī)制的若干對策

（一）健全政府購買服務(wù)運(yùn)行機(jī)制

從上文中我們知道目前我國的政府購買服務(wù)還存在著運(yùn)行機(jī)制不善的問題，具體表現(xiàn)為購買服務(wù)的范圍不夠具體，招標(biāo)機(jī)制還需要加強(qiáng)。針對這個(gè)問題，本文提出了健全政府購買服務(wù)運(yùn)行機(jī)制解決辦法以改變上述境況，具體做法如下：一是要制定政府購買服務(wù)內(nèi)容的目錄清單。政府在進(jìn)行服務(wù)購買時(shí)，需要明確項(xiàng)目的內(nèi)容以及項(xiàng)目的性質(zhì)。政府應(yīng)當(dāng)充分考慮當(dāng)?shù)刎?cái)政的還款能力以及當(dāng)?shù)鼐用駥τ陧?xiàng)目的收益程度和需要，充分綜合各方意見，制定項(xiàng)目購買的目錄清單。該目錄要明確購買服務(wù)的種類、性質(zhì)和內(nèi)容；二是建立多元化公共服務(wù)購買模式。當(dāng)下我們要充分發(fā)揮市場性機(jī)制，建立現(xiàn)代化的購買機(jī)制。傳統(tǒng)購買機(jī)制形式單一，內(nèi)容模糊，很難滿足當(dāng)下經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展和人民群眾日益增長的社會文化需求。在競爭性購買模式中，要積極發(fā)展公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判等多元化的購買服務(wù)方式，按照公開、公平、公正的原則及時(shí)追蹤了解項(xiàng)目進(jìn)度與安排，并適時(shí)做出調(diào)整，以提高整個(gè)項(xiàng)目的競爭力與活力。

（二）建立監(jiān)督評估機(jī)制

任何一項(xiàng)工作都少不了全程的監(jiān)督與控制，這是保證工作得以公平運(yùn)作的基礎(chǔ)。根據(jù)上文內(nèi)容，我們了解到購買機(jī)制的監(jiān)督問題會引發(fā)尋租和腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，而項(xiàng)目內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)的缺少也會導(dǎo)致項(xiàng)目運(yùn)作的不規(guī)范。因此，我們針對以上問題提出兩點(diǎn)改進(jìn)方法。一是外部監(jiān)督。我認(rèn)為可以發(fā)展獨(dú)立的第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)，由于政府購買服務(wù)全程涉及主體較多例如政府、社會機(jī)構(gòu)、企事業(yè)單位等，因此第三方機(jī)構(gòu)有著公平獨(dú)立的特點(diǎn)，可以起到監(jiān)督的作用。除此之外，還可以充分借助社會公眾、媒體和專家的監(jiān)督形成多元化的外部監(jiān)督體系。二是內(nèi)部監(jiān)督。內(nèi)部監(jiān)督主要解決兩個(gè)方面的問題，其一是財(cái)政資金的使用，其二是購買程序的標(biāo)準(zhǔn)。在財(cái)政資金問題上，要形成專業(yè)的財(cái)政與財(cái)務(wù)管理辦法，制定科學(xué)有效的財(cái)政預(yù)算，以確保資金的充分和合理利用。在標(biāo)準(zhǔn)問題上，要嚴(yán)格評估機(jī)制。對于購買服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量和資金使用情況都要有明確的標(biāo)準(zhǔn)并進(jìn)行考核評價(jià)，以保證群眾可以享受到高質(zhì)量好效率的公共服務(wù)。

（三）規(guī)范政府購買公共服務(wù)流程

政府購買服務(wù)的流程中，由于缺少必要的監(jiān)督和制度約束，因此很容易出現(xiàn)不規(guī)范的行為具體表現(xiàn)有政府干預(yù)過多，對于項(xiàng)目內(nèi)容“大包大攬”；合同文本不夠規(guī)范，內(nèi)容可能存在不公平條約。據(jù)此，我提出了兩點(diǎn)改進(jìn)意見，以規(guī)范政府購買公共服務(wù)的流程。一是要加強(qiáng)合同履行管理。一方面合同雙方必須要嚴(yán)格保密合同內(nèi)容，并按照規(guī)定的程序進(jìn)行購買，不得擅自轉(zhuǎn)包他人。購買主體需要充分考慮項(xiàng)目的實(shí)際效果，建立動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，嚴(yán)格項(xiàng)目效果與考核任務(wù)。另一方面，政府方以及社會提供服務(wù)方需要依據(jù)合同和相關(guān)法律規(guī)定確定購買方式和程序。按照公平、公正、公開原則，依次開展招標(biāo)、競爭、談判、詢價(jià)等多種形式來選擇合作對象。（作者單位為元時(shí)代智庫）