摘 要： 政府績效評價的復(fù)雜性來源于評價中的多重博弈關(guān)系、信息以及測量技術(shù)與工具的選擇，從而使得評價結(jié)果產(chǎn)生“績效損失”。本文運用博弈論的方法，歸納提煉政府績效評價的基礎(chǔ)理論模型，并從基礎(chǔ)模型具有的單一功能出發(fā)，分析其特征與適用條件，進而研究在模型選擇過程中不同環(huán)節(jié)上存在的“績效損失”，最后基于理論模型對現(xiàn)有地方政府綜合評價模型選擇中的“績效損失”進行案例研究，并與國外評價的模型選擇進行比較研究。

關(guān)鍵詞： 博弈；政府績效；績效損失；基礎(chǔ)模型

中圖分類號： D63 文獻標識碼：A 文章編號：1009-3176（2018）06-064-（14）

一、 引 言

1.問題的提出

由于影響政府績效因素復(fù)雜，且在評價中各方參與者的博弈行為，致使產(chǎn)生“績效損失”。而政府“績效損失”的根源在于政府績效的測不準特性，這就是為什么政府績效評價成為一道公認難題。因此，政府績效評價的關(guān)鍵問題就是認識這一特性，并使 “績效損失”盡可能減小。該問題對政府績效評價的實踐和理論研究都有重要意義。本文重點分析在博弈過程中以及評價目標與工具功能匹配中產(chǎn)生的“績效損失”問題，并以此為基礎(chǔ)展開研究。整體思路是根據(jù)國內(nèi)外實踐，歸納提煉政府績效評價的基礎(chǔ)理論模型，突出其核心功能，而這一核心功能的單一特性，就確定了其適用條件。實際評價模式根據(jù)案例目標，通常由兩個以上模型綜合設(shè)計，從基礎(chǔ)層面保障政府績效評價的損失在理論上達到最小。

2.政府績效的測不準特性與“績效損失”

“績效損失”是本文提出的重要概念。理論上講，績效損失就是指實際績效和測量績效的差。在政府績效評價的過程中，績效損失不可避免，這是由政府績效的測不準特性所決定的。首先，政府績效并不是簡單追求內(nèi)部效率提升的過程，而是要以績效的價值取向來指導(dǎo)政府的各項行為，從而實現(xiàn)基于政府內(nèi)部視角下的組織效率與基于外部視角的社會效率的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。所以，政府績效的實現(xiàn)并不能簡單地歸結(jié)為正式制度約束和制度設(shè)計的問題，而是一個由社會發(fā)展程度、利益博弈關(guān)系、社會資本積累以及公民共同信念體系等復(fù)雜變量共同影響的結(jié)果。其次，政府績效本身的多元價值取向，對政府內(nèi)部而言，以實現(xiàn)效率、效能、效果為目標；對于公民而言，則要以整個社會治理狀態(tài)為準則來審視公共服務(wù)、公共治理以及社會公平性等問題。在審視政府績效的實現(xiàn)上，這兩者不能截然分開，而是相輔相成。正是政府績效在不同層面上有著不同的表現(xiàn)，因此在評價過程中如果各種變量的復(fù)雜性越大，那么測量出來的政府績效的不確定性也就越大。因此，分析績效損失產(chǎn)生的原因，在理論和實踐上都是必要的[1]。

績效損失產(chǎn)生的主要原因主要有以下三個：

（1）評價過程中存在的多重博弈關(guān)系。政府績效評價的博弈是多主體參與的復(fù)雜博弈關(guān)系，從評價的目標制定、評價實施到后期的評價結(jié)果使用等環(huán)節(jié)，牽涉到不同主體的不同策略選擇。如評價者的主觀偏好、測量過程中評價對象的偏好隱藏，以及監(jiān)管者存在不符合科學(xué)性的行為等。多重博弈關(guān)系使得政府績效評價是嵌入在不同博弈層次之中的，博弈關(guān)系的影響會產(chǎn)生目標與實際測量的偏離。另一方面，博弈過程會產(chǎn)生不同的制度安排，導(dǎo)致最終產(chǎn)出的績效也千差萬別。博弈過程必然伴隨著組織中一系列機制的創(chuàng)生過程，如激勵機制、監(jiān)督機制、協(xié)調(diào)機制等，這些機制的創(chuàng)生會具有較強穩(wěn)定性和自我實施能力，進而促進或阻礙政府績效的實現(xiàn)。

（2）評價過程中的信息問題。評價過程中的信息問題分為兩種：政府組織內(nèi)部的信息問題，即信息不確定性問題；政府組織外部的信息問題，即信息不對稱問題。信息的不確定性問題是由于組織內(nèi)部各種機制的缺乏和沖突所造成的。由于某種制度的缺乏使得部門間或成員間無法形成共同的預(yù)期從而造成行動的不確定性加大，以致于影響內(nèi)部組織效率，從而形成績效損失。組織外部的信息不對稱問題是更加顯而易見的。政府與社會之間的關(guān)系需要社會（或公民社會）對政府形成監(jiān)督，而績效評價中的滿意度正是這一公民導(dǎo)向的具體表現(xiàn)，而由于信息不對稱問題的存在，阻礙了政府績效從公民一方反映出來的可能性，進而產(chǎn)生績效損失。

（3）評價的測量技術(shù)與工具問題。該問題存在于不同的兩個層面：首先，測量工具的選擇問題，即對于某一特定的績效評價目標，所選擇的工具與方法是否具有功能性上的匹配（如從組織視角和社會視角出發(fā)的測量，需要選擇不同的測量方法來與測量的目標達成一致，此時是功能性的匹配問題）；其次，在功能性保障的前提下，是否能夠?qū)崿F(xiàn)較高的有效性（如在測量內(nèi)部組織效率上，選擇平衡計分卡或是標桿管理法能夠更好地提高測量的有效性）[2]。此外，由于不同的時間、環(huán)境函數(shù)的變化以及博弈關(guān)系的差別，使得選擇合適的評價方法、模式、手段、技術(shù)，并在此基礎(chǔ)上不斷提升測量的有效性，變得更加困難。因此，評價的技術(shù)方法手段選擇中的功能性與有效性就必然產(chǎn)生相應(yīng)的績效損失。

二、研究設(shè)計

本文的研究設(shè)計是基于解構(gòu)的思路，解構(gòu)區(qū)別于以往綜合性評價體系的研究思路。其意味著將政府績效評價從理論上進行分解，先將其分解為單一功能的模型，再對分解后的每一種模型進行解析，從而針對每一種具有單一功能模型的特點和適用性進行研究，最終揭示其可實現(xiàn)的功能。在理論分析的過程中，主要借助博弈論的方法，將政府績效評價中存在的博弈主體作為分析的基礎(chǔ)。具體而言，首先，從博弈分析框架中分析政府績效不同主體可能的博弈策略，進而認識政府績效評價的績效生成過程，并將不同的博弈關(guān)系放入不同的博弈模型中進行分析，從而保證博弈分析框架對基礎(chǔ)模型的解釋力。其次，在博弈分析框架下，從政府績效組織模式入手，以功能性為前提，總結(jié)出理論上政府績效評價的基礎(chǔ)模型。最后，從模型選擇這一環(huán)節(jié)對績效損失生成的邏輯進行論述。

1.政府績效評價的博弈分析框架

（1）政府績效評價中博弈關(guān)系的層次

政府績效評價中博弈關(guān)系的層次是指在政府績效評價過程中形成的主博弈關(guān)系與次博弈關(guān)系。主博弈關(guān)系是構(gòu)成政府實然績效的一系列主要博弈組合；次博弈關(guān)系是影響主博弈關(guān)系的博弈組合。主博弈關(guān)系決定著政府績效評價過程中的各種策略均衡，次博弈關(guān)系則從某種程度上使得該種均衡策略偏離或是形成新的均衡。主博弈關(guān)系來源于政府績效形成過程中的主系統(tǒng)——政府；次博弈關(guān)系來自影響其可能策略的次級系統(tǒng)——社會。主次博弈關(guān)系揭示了政府績效評價過程中的博弈層次，各個主體在不同的層次上影響著博弈的均衡，并構(gòu)成了博弈模型選擇的基礎(chǔ)[3]。

第一，政府層面的博弈關(guān)系

政府層面的博弈關(guān)系是政府績效評價中的主博弈關(guān)系，博弈的參與方包括組織者、管理者、評價者（準顧客）與評價對象。政府層面的博弈關(guān)系由政府績效的生成過程和績效結(jié)果的管理過程體現(xiàn)。博弈參與人相互策略的影響不但基于博弈環(huán)境的制度性約束，還取決于參與人策略是否能夠被清晰地認知。政府層面的博弈關(guān)系有產(chǎn)生多重博弈均衡的可能，例如{卸責，無視}、{合作，獎勵}、{卸責，懲罰}、{合作，無視}等。{卸責，無視}和{合作，無視}是對于相對策略下所生成政府績效的一種描述，在此情況下，由于績效沒有辦法被準確測量，所以不論下級采取卸責或是合作的策略都無法被上級清楚地認識。在績效評價的過程中，正是要剔除該納什均衡（當然此時能夠剔除的條件是績效評估確實能夠使下級績效得到真實地反映），使下級的績效能夠被上級觀測，從而產(chǎn)生提升官僚績效的作用。從精煉的子博弈均衡而言，依然會存在較為明顯的兩個均衡：{合作，獎勵}和{卸責，懲罰}，這是績效評價兩種較為極端的均衡解。也就是說合作得到上級的獎勵，而卸責則受到懲罰。對于兩種策略而言，如果制度約束能夠?qū)崿F(xiàn)，則{卸責，懲罰}也會被剔除掉，下級由于自身的理性一定會追求合作的均衡策略。合作均衡解的實現(xiàn)是有條件的，首先績效必須能夠被上下級同時認可，其次是整個績效組織過程、結(jié)果使用等環(huán)節(jié)符合策略認知、策略恒定的條件。

第二，社會層面的博弈關(guān)系

社會層面的博弈關(guān)系是政府績效評價中的次博弈關(guān)系，博弈的參與方包括組織者和評價者（顧客與專家）。該層面的博弈關(guān)系對均衡解產(chǎn)生的過程并不一定具有決定性影響，可以說，社會層面的博弈關(guān)系更像是嵌入在主博弈關(guān)系中，其是否能影響博弈均衡解，一定要視其是否能產(chǎn)生實質(zhì)影響而決定。這種實質(zhì)性影響很難在單次博弈中形成，更多的是依靠社會層面不斷演進的社會資本和民主監(jiān)督等來實現(xiàn)。當這些變量足以能夠使得社會層面的策略威脅變得可信時，主博弈的均衡就會發(fā)生改變，否則社會層面的參與很容易被忽視。另外一種提升社會層面博弈影響的方法是通過組織模式的變革來完成。由于組織者的策略威脅足以影響主博弈關(guān)系，所以其策略是可信的。

（2）政府績效評價博弈模型的選擇

古典博弈模型適用于分析固定策略的博弈均衡，例如上級政府部門對下級政府部門的評估，以及部門領(lǐng)導(dǎo)對部門內(nèi)部公務(wù)員所進行的評估。在信息相對確定的情況下，雙方可能采取的博弈策略是相對穩(wěn)定的。這主要是由于對于該博弈而言，外部制度約束下的策略選擇是能夠預(yù)測的，所以相對靜態(tài)的博弈均衡就可以解釋相關(guān)博弈參與人的行為。演化博弈模型要將古典博弈模型中的完全理性假設(shè)進行放松，從而保證所構(gòu)建的模型中參與人只具備有限理性，即對于策略的選擇和判斷依靠過去的知識和經(jīng)驗。所以對于演化博弈模型而言，重點用于分析有公民和第三方參與的政府績效評估。公民或第三方參與的政府績效評估，由于信息不對稱的緣故，事實上無法做到對部門具體效率的評估，而是從整個社會的視角來對政府的復(fù)合行為進行評價。演化博弈模型適用于分析策略較為分散的博弈均衡。由于策略是相對分散的，影響博弈均衡的變量可能更多地來源于社會資本存量、共同信念的形成以及社會發(fā)展狀態(tài)等。所有這些都不是固定策略的古典博弈均衡能夠?qū)ζ溥M行解釋的，而是需要從社會中存在的正式制度與非正式制度的試錯、模仿、傳導(dǎo)等演化的視角來看待可能存在的均衡解。

綜上所述，績效結(jié)果的實現(xiàn)與存在的博弈均衡是相關(guān)聯(lián)的，評估能否達到選擇多重均衡結(jié)果的作用，也依賴于多個條件的實現(xiàn)。從博弈分析中不難看出，不同的參與者和參與策略對最終績效的形成至關(guān)重要。在傳統(tǒng)的分析中，很少有學(xué)者將組織模式的問題單獨進行分析。事實上，從博弈視角出發(fā)，不同的組織模式意味著政府績效評價會導(dǎo)致不同的政府行為，或者說體現(xiàn)了評價的不同功能。因此，將組織方納入政府績效評價基礎(chǔ)模型的分析中，并從博弈模型出發(fā)，構(gòu)建政府績效評價單一功能的理論模型及其結(jié)構(gòu)是研究政府績效評價的一種重要方法。

2.政府績效評價的基礎(chǔ)模型結(jié)構(gòu)

對政府績效評價基礎(chǔ)模型的劃分從兩個方面進行討論，其一，是從政府績效評價的權(quán)力主體出發(fā)，即從政府績效評價中存在的“三權(quán)”①來進行劃分，以政府績效評價的組織者為分類標準；其二，是從政府績效評價的對象特點角度進行分類；以此將政府績效評價模型區(qū)分為六種基礎(chǔ)模型，圖1中橫向部分是從組織者的角度進行分類的結(jié)果，即內(nèi)部評價與外部評價。另外，將六種基礎(chǔ)模型分別兩兩統(tǒng)一在三種視角下，即社會視角、組織視角和技術(shù)視角（如圖1所示），不同的視角反映了對一類特點的描述。根據(jù)所歸屬的權(quán)力，分為評價者與組織者，再根據(jù)評價的對象內(nèi)容進一步將評價者分為顧客與專家。顧客包括了兩個基本組成部分，即居民②與準顧客[4]。居民代表了接受政府服務(wù)的一般評價主體，而準顧客則是從政府內(nèi)部而言所存在的上下級之間，以及平級之間相互提供服務(wù)和進行評價的評價主體。專家則成為獨立于顧客之外的一個相對獨立的評價主體。通過六種模型的分類基本按照其組織模式的特點進行，并兼顧了績效評價的目的及其可能達到的績效結(jié)果。每一種模型都包含了績效評價的不同博弈主體可能產(chǎn)生的不同績效結(jié)果、績效評價的目的以及存在的績效損失[5]。

3.模型選擇中“績效損失”的邏輯關(guān)系

政府績效基礎(chǔ)模型是根據(jù)其所具備的單一功能進行的理論抽象。在實際進行績效評價時，在確定了評價目標和績效價值取向的基礎(chǔ)上，就需要選擇相應(yīng)的基礎(chǔ)模型組合。在整個評價過程中，存在目標確定——功能性的匹配——結(jié)果激勵性的一致性問題。在此，存在兩個層次上的績效損失：一是在模型選擇與績效目標實現(xiàn)上的匹配性，即錯誤的方式導(dǎo)致與目標的偏離；二是進入結(jié)果使用環(huán)節(jié)時，不同的結(jié)果使用方式產(chǎn)生不同程度的激勵性。兩個層次的績效損失按照所設(shè)置的評價等級產(chǎn)生不同的組合次數(shù)（如圖2所示，將所產(chǎn)生的績效損失設(shè)定為高、中、低，則會生成32種組合）。

模型選擇性匹配與模型激勵性匹配是用于描述上述績效損失狀態(tài)的名稱，其形成的邏輯關(guān)系如圖2所示。模型選擇性匹配是指模型選擇與案例目標所具備的匹配度，其反映了政府績效評估初期模型的選擇所能達到的功能與其目標的關(guān)系，也就初步反映了政府績效評估的實際功能與目標預(yù)想之間產(chǎn)生的績效損失。模型選擇性匹配體現(xiàn)了政府績效評價的科學(xué)性問題。模型激勵性匹配是指案例在進行相應(yīng)模型選擇下，其結(jié)果使用方式是否能夠產(chǎn)生激勵性，主要是指評估是否能夠持續(xù)地提升政府整體系統(tǒng)的績效水平。模型激勵性匹配體現(xiàn)了政府績效評估的體制問題，即政府績效的整個管理過程能否將評估的作用正確地發(fā)揮出來。在具體案例中，前期選擇模型結(jié)束后就鎖定了實際功能的路徑。由此，政府績效評價模型選擇中的績效損失由以下兩個部分構(gòu)成：一是由于模型功能匹配產(chǎn)生的前項效率；二是模型激勵性匹配產(chǎn)生的不同激勵效果，不同的組合可能對整體績效損失產(chǎn)生修正或再次偏離。兩者之間具有聯(lián)動性，相互組合之后能夠?qū)傮w產(chǎn)生的績效損失產(chǎn)生加總的影響，最終形成總體的績效損失。

三、政府績效評價基礎(chǔ)模型的核心內(nèi)涵及其適用條件

六種基礎(chǔ)模型的核心內(nèi)涵是按照其具備的單一功能進行界定，并依據(jù)所論述的核心功能對其適用條件進行約束，以討論最小化其績效損失的可能。

1.民意調(diào)查型評價模型

民意調(diào)查型評價以居民為主要評價者，其核心功能在于對居民所感知到的政府行為做出理解與判斷。從演化博弈模型中可知，居民的策略通過以往決策的慣性決定，也就是說，居民只能通過感知來主觀地做出非精確的評價，而不可能通過更詳細的信息收集來完成策略選擇，所以模仿和惰性成了主導(dǎo)決策的力量。正是這一特點的存在使得民意調(diào)查型評價中所涉及的內(nèi)容應(yīng)該是居民能夠感知到的政府整體行為。另外，由于策略的形成與存在的社會資本積累有關(guān)，所以對于基于社會視角的民意型評價而言，其績效結(jié)果的運用范圍也要與該模型的特點結(jié)合起來看待。由于評價主體是居民，居民的感知成了績效的關(guān)鍵。對于居民而言，其只存在一般性認知，其評價策略的形成通常是社會所給予的，并由于不同的階層、性別、職業(yè)而不同。所以作為績效評價的對象應(yīng)該是居民所能感知或直接獲取的政府服務(wù)。如環(huán)境評估、公共設(shè)施、特定對象公共服務(wù)評估、公共問題等。另外，從社會視角出發(fā)，由政府組織的評價可能會存在績效的損失，如政府對服務(wù)對象施加壓力導(dǎo)致居民隱藏其偏好，從而影響評價結(jié)果以及在此過程中生成的社會認同。

2.治理型評價模型

治理型評價是由獨立或委托的第三方負責組織政府評價過程的、基于社會視角的評價，其核心功能是實現(xiàn)居民與政府之間的協(xié)調(diào)溝通，增大互動性和參與性③。由于居民參與型評價所涉及變量的相對不確定，居民很難改變自身的認知，而需要通過長時間的學(xué)習和試錯才存在改變策略的可能，所以基于社會視角的治理型評價需要長時間的實行才能夠使居民完全關(guān)注并參與進來。第三方從社會視角出發(fā)進行的評價存在一定的優(yōu)勢，對于居民認同感的形成、公平度的感知以及居民共有信念的形成都較為占優(yōu)。從績效評價目的出發(fā)，治理型評價更可能收集到居民的真實偏好，并能夠成為政府與公民之間溝通的橋梁，從而促進社會資本增長和公民共有信念的形成。治理型評價是以最一般的居民來看待績效問題，也就是必然在評價中強調(diào)的是公平、公正、參與等基本價值，也可以說是社會認可和希望達成的社會效率。所以，治理型評價并不完全以效率和效能的追求為主要目標，而是側(cè)重參與性、公平性以及社會長期價值積累等。治理型評價是以第三方的客觀身份來收集公民偏好的過程，強調(diào)公民參與，注重社會基本價值的實現(xiàn)。其更適用于改善公民與政府的關(guān)系以及真實反映公民的偏好。

民意調(diào)查型評價和治理型評價側(cè)重同樣基于社會視角，滿意度是其評價時重要的衡量變量。滿意度測量在實踐中存在很多問題，學(xué)者們已經(jīng)有了較多的結(jié)論，如公民容易根據(jù)對某一部門的滿意度來代替對政府的滿意度，公民容易對更接近的服務(wù)呈現(xiàn)出高滿意度而對抽象的政府行為怨聲載道，以及公民可能對政府的程序性公平更加看重等。以上現(xiàn)象都可歸結(jié)為由于居民對政府的評價存在信息不對稱，因此主觀感知、群體壓力、意識形態(tài)等難以量化的影響因素就容易凸顯出來。評價中需要謹慎地界定民意調(diào)查型評價和治理型評價的適用范圍。從績效損失的角度看，基于社會視角的評價有利于改善信息不對稱問題，通過居民的感知和參與都能夠反映出社會對政府職能的需求，從戰(zhàn)略層面定位政府職能，約束政府行為。

3.考核型評價模型

考核型評價用來描述由政府組織的、政府內(nèi)部上級對下級以及平級部門之間所進行的各種績效評價。其核心功能是通過內(nèi)部自評和相對的信息優(yōu)勢提高內(nèi)部組織績效。對于政府內(nèi)部所進行的績效評價而言，政府各參與主體的策略都是由績效評價結(jié)果與責任的對應(yīng)程度來決定的。也就是說，政府績效評價的結(jié)果能在多大程度上反映責任與崗位、獎懲的對應(yīng)關(guān)系，績效損失就能降低到什么程度。這主要是由于在政府績效評價的過程中，只要保證了這一點就可以約束官僚內(nèi)部的策略選擇以達到提升官僚效率的目的。責任與獎懲存在較為確定的對應(yīng)關(guān)系對增進效率是必不可少的。效率的提升是內(nèi)部的組織效率，與外部社會效率的提升并不存在必然聯(lián)系，即內(nèi)部組織效率的提升是社會效率提升的必要非充分條件?？己诵驮u價的優(yōu)勢在于，由于是政府內(nèi)部組織的，所以對于崗位和職責的分析信息是更加充分的，能夠限制官僚對策略的選擇，從而保證官僚內(nèi)部效率和效能的提升。考核型評價針對官僚內(nèi)部效率的提升，適用于政府內(nèi)部所進行的崗位分析、責任明晰、獎懲評優(yōu)、效率激勵等。

4.參與型評價模型

參與型評價是指由第三方組織的對政府內(nèi)部組織效率進行的績效評價。其核心功能是一種基于管理的評價，是咨詢、顧問、培訓(xùn)式的評價，以此達到政府績效提升的作用。對于政府內(nèi)部的績效，第三方會同時面臨信息不對稱和信息不確定性問題。信息不對稱是對整個政府信息獲取而言，信息不確定是對于政府內(nèi)部人員行動一致性而言。從古典博弈模型出發(fā)，第三方對政府內(nèi)部進行績效評價存在困難，可能造成績效結(jié)果的扭曲，所以參與型評價模型必須根據(jù)其核心功能選擇評價問題，從而將績效損失控制在最小范圍。參與型評價的合作主體主要是各高校和專業(yè)評估組織，從這一點出發(fā)，參與型評價事實上是通過外部智庫力量為政府解決管理中的問題提供支持，對政府的管理過程進行重塑，或促進學(xué)習型政府的形成。另一方面，第三方的存在往往在價值的選擇上具有中立性，在促進政府部門間合作溝通協(xié)調(diào)的效率、績效觀念的拓展、公民參與的意識等方面具有更為積極的作用，從而督促整個政府內(nèi)部組織的合作溝通，以及對社會長遠效率的認同，從價值層面改善政府行為和行政理念。

考核型評價和參與型評價都是基于組織視角，兩種模型都以提升政府內(nèi)部組織效率為目的。兩種模型的典型差異在于評價過程中所面對的信息問題是不同的：考核型評價面對的是組織內(nèi)部的不確定性問題，通過績效評價的引導(dǎo)能夠建立相應(yīng)的機制來引導(dǎo)人們的行為；參與型評價則同時面臨信息不確定和信息不對稱的情況，需通過管理方法的植入來解決組織協(xié)同、職能協(xié)調(diào)和流程優(yōu)化等問題，由此可以看出兩種模型在適用范圍上是存在較大差別的。

5.決策型評價模型

決策型評價是指政府組織的、由外部專家所組成的、對政府績效的評價。其核心功能是對專業(yè)領(lǐng)域問題的決策進行指導(dǎo)。專家評價的適用范圍應(yīng)有一定限制。從古典博弈模型而言，由于專家評價由政府組織，且主要為自身服務(wù)，所以很難從長期對官僚的策略進行改善，也很難在官僚的內(nèi)部形成約束的套嵌機制。有針對性的以及范圍較小的決策型評價可以保證績效損失達到最小。由于是政府組織，專家在評價過程中對政府內(nèi)部的實施情況有更全面的認識，能夠克服信息問題，但同時也可能因此容易站在政府的角度看待整體效率的評價。由于政府組織的專家評價更多的是為政府優(yōu)化策略和改善決策，因而也就存在從社會效率出發(fā)的績效損失。正是由于這一特點，根據(jù)專家所擁有的專業(yè)知識，決策型評價應(yīng)該從政府部門的公共政策實施、公共項目運行情況以及公共資金使用效率等對政府績效進行專項評價。

6.監(jiān)督型評價模型

由第三方組織的、評價主體是政府之外的專家構(gòu)成的評價模型稱為監(jiān)督型評價，其核心功能是從社會視角來評價政府專業(yè)領(lǐng)域行為的績效。監(jiān)督型評價與決策型評價相比，兩者的評價內(nèi)容是相同的，主要對公共政策實施、公共項目運行、公共資金使用等進行評價。而兩者的評價目的是不同的，決策型評價的目的是服務(wù)政府決策，而監(jiān)督型評價主要是通過專業(yè)分析起到社會監(jiān)督和社會反饋的作用。監(jiān)督型評價的適用條件與其評價目的相符合，所以，監(jiān)督型評價的適用范圍就是針對需要監(jiān)督的公共項目和公共資金進行評估，以及對某種公共政策是否起到其預(yù)想作用的社會反饋進行測量。

決策型評價和監(jiān)督型評價都是基于技術(shù)視角，強調(diào)對專業(yè)知識的需要和對專業(yè)領(lǐng)域的識別判別能力。所以，該類評價只適用對具體項目、政策等進行評價，如核電開發(fā)、海洋開發(fā)或公共衛(wèi)生政策等。政府在日常決策過程中對此類評價有較為廣泛的運用，如政府項目的專家評定、專家測評等，在這些過程中需要特定專家為政府的決策提供依據(jù)并在此過程中進行知識積累。兩種模型都是以專業(yè)知識為出發(fā)點的，所以對于技術(shù)效率的追求要高于其他模型，而不同的目標和組織形式則會形成不同結(jié)果和社會反饋。

以上所總結(jié)的六種模型，是基于兩種分類標準所進行的理論總結(jié)。不同模型的選擇與適用強調(diào)了兩個問題：一是政府績效評價中的模型選擇問題，即不同的組織體系對政府績效存在不同的影響，也衍生出不同的模型及不同的績效損失；二是對六種績效評價模型的總結(jié)，即怎樣通過實踐中的案例進行驗證。

四、案例研究

1.內(nèi)案例研究的思路與方法

（1）案例選取的方法

案例的資料選取主要來源于地方政府創(chuàng)新網(wǎng)、地方政府的門戶網(wǎng)站、2005年以來相關(guān)績效會議集錄、CNKI學(xué)術(shù)網(wǎng)公布的論文研究成果。案例選取的依據(jù)是是否具備綜合性特點，即符合理論模型中兩種以上組合的地方政府績效評價案例才能入選。存在兩種以上理論模型案例的涵義是，案例所達到的實質(zhì)效果必須能夠精煉出兩種以上的理論模型運用。選擇綜合性績效評價案例的目的在于：首先，綜合型的績效評價是未來績效評價發(fā)展的趨向，從效率、公平、責任、民主等多個維度詮釋政府行為，考量政府的效能建設(shè)是績效評價的重要功能；其次，政府績效評價中多模型的組合方式，組合的強度不僅能夠反映每一種模型實際采用的強度，更能夠綜合地考察模型運用中存在的績效損失問題，從而優(yōu)化模型在實踐中的使用。根據(jù)以上案例選取的方法選取如下典型案例進行分析：A.甘肅第三方績效評價④；B.廣東省政績考核⑤；C.南通市政府績效評估⑥；D.杭州市政府綜合績效評價⑦； E.青島市政府績效評估⑧；F.浦東新區(qū)政府績效評估⑨；G.思明市政府績效評估⑩；H.珠海市萬人評政府；I.廣州市整體績效評估；J.北京市政府績效管理；K.湖州市干部評價；L.青島市干部評價；M.深圳市政府績效評價。

（2）案例中數(shù)據(jù)歸集的方法

地方政府績效評價模型選擇趨勢數(shù)據(jù)歸集的方法

案例中數(shù)據(jù)的歸集主要是從實際的案例中抽象出理論模型的過程。案例的數(shù)據(jù)歸集存在兩個目的：首先，歸集得出政府績效評價模型選擇的趨勢，其中，模型選擇個數(shù)先按照“一、一加總”，得出模型選擇個數(shù)直接加總的值；其次，根據(jù)案例中模型選擇的實際影響程度，即賦予模型選擇相應(yīng)的權(quán)重，進行加權(quán)加總，得出權(quán)重調(diào)整后的模型選擇數(shù)量。模型選擇數(shù)據(jù)的得出是從案例的目標出發(fā)，運用內(nèi)容分析法來確定案例所使用的理論模型，并直接對所有案例使用的個數(shù)實行“一、一加總”；權(quán)重調(diào)整后的模型選擇數(shù)量的得出分為兩個步驟，首先根據(jù)實際案例中指標體系中的權(quán)重分配來確定基礎(chǔ)的模型選擇權(quán)重，其次根據(jù)具體案例的實際結(jié)果使用方式對模型中實際使用的每一種方法進行權(quán)重調(diào)節(jié)，形成權(quán)重調(diào)整后的模型選擇數(shù)量（權(quán)重調(diào)整最終的確定方法運用德爾菲法）。權(quán)重調(diào)節(jié)的方法在其案例本身相關(guān)評價所賦予的權(quán)重基礎(chǔ)上形成，設(shè)置三個調(diào)整指標，即參與度（從公民的實際參與程度調(diào)節(jié)滿意度類模型的權(quán)重，如社會資本的提升、公民意識的培育等）、變化度（對案例使用模型的持續(xù)性調(diào)節(jié)內(nèi)部評價與外部評價模型的權(quán)重，如引入新模型的速率、組織者與評價者多元化的速率等）和目標相關(guān)度（對案例實際可達目標與原目標對比來形成功能性模型的權(quán)重，如目標完成程度、模型功能性等）。以上數(shù)據(jù)的歸集形成圖3。

？譺？訛政府績效評價模型功能性匹配與激勵性匹配歸集的方法

模型功能性匹配與激勵性匹配來自整個績效評價過程中兩次匹配度的測量。模型功能性匹配與激勵性匹配只研究其相對匹配性問題，也就是用高中低來表達匹配的相對程度。如圖2所示，高匹配度意味著案例目標的達成與所選擇的理論模型能夠?qū)崿F(xiàn)的有限目標具有較高契合性，中、低匹配依次意味著契合性的降低。高、中、低只是一種案例之間相互比較的程度，并沒有具體的數(shù)量關(guān)系，兩種契合度的量度主要運用德爾菲法對案例中的兩種匹配度進行高、中、低的評價，從而將案例處于的相對位置描述于圖4。

（3）數(shù)據(jù)統(tǒng)計的分析與結(jié)論

？譹？訛政府績效評價模型選擇的分析

地方政府績效評價的比例圖（如圖3所示）反映了政府績效案例在直接加總和進行權(quán)重調(diào)整后的模型選擇變化趨勢。從個數(shù)直接加總的柱狀圖中不難看出，考核型評價與民意調(diào)查型評價在績效評價的模型選擇中占據(jù)主導(dǎo)，其余評價方式使用的頻率是基本相近的（只有決策型較少，這與決策型主要用于專項績效評價有關(guān)）。這說明在地方政府績效評價的模型選擇中，更多以考核型評價為主，關(guān)注政府的需求，而輔助于社會效率，以此形成模型選擇的主流趨勢[6]。但是，從權(quán)重調(diào)整后的模型選擇來看，民意調(diào)查型評價的方式較之于官僚效率型大大降低了，并與參與型評價基本持平。這反映出了在地方政府績效的實踐中，雖然案例中使用民意調(diào)查型模型的頻率很高，但其在績效評價過程中起到的實際功能卻是相對低的。其中的原因，我們認為主要是集中于民意調(diào)查型評價所能起到的功能性作用時常被實踐者誤判。另外，民意調(diào)查型評價常常因為結(jié)果使用與評價本身的對接失效而削弱了其在績效評價中的作用。需要重點引起重視的另一個問題是，參與型評價在權(quán)重調(diào)整之后的相對位置明顯上升了。參與型評價強調(diào)基于管理的評價，并運用較為中立的價值判斷來審視政府整體管理過程，進而審視政府內(nèi)部的效率，通過管理的提升來促進政府績效的提升。這種模型使用呈現(xiàn)出實質(zhì)的上升，主要是由于官僚效率提升不同的信息問題導(dǎo)致的，更多的績效評價案例注意到這樣的運用應(yīng)該理解為對中立價值介入的認同、對管理過程重塑的重視以及公民共同價值需求的一種回應(yīng)。治理型評價調(diào)整權(quán)重后出現(xiàn)了下降趨勢，主要是由于對治理型評價本身功能性的理解存在偏差，其視角在社會效率，更多的應(yīng)將其功能集中在公民偏好的收集和政府公民關(guān)系問題改善這一視角，偏重社會效率是治理評價的主要功能。其余的模型適用基本處于輔助與從屬的地位。值得一提的是，專家作用的強調(diào)更多地需要從組織方式上進行保障。總之，多模型組合是績效評價發(fā)展的大趨勢，然而在這個過程，績效目標的實現(xiàn)是以模型的功能性匹配為前提的。

政府績效評價模型選擇中的績效損失評價

政府績效評價模型功能性效率與激勵性效率的案例散點圖（如圖4所示），模型的功能性匹配已從上述途徑中得出，模型的激勵性匹配通過內(nèi)容研究的方法對案例后期的結(jié)果使用方式、影響結(jié)果進行分析得出。將13個案例的相對位置標于圖中，所反映出來的是不同組合下政府績效評價案例可能產(chǎn)生的績效損失以及績效損失表現(xiàn)出來的不同階段和不同程度。具體將案例中不同分布的點分為9個方框，分別代表了9種不同的績效評價績效損失的類型，將其簡要描述于圖5。圖5表明了績效損失出現(xiàn)的階段以及原因，最后的整體績效即曲線的斜率是對出現(xiàn)總體績效損失趨勢的大致描述。

圖5中橫軸代表模型隨時間運行呈現(xiàn)的不同匹配性的不同階段，即根據(jù)模型選擇性匹配和模型激勵性匹配將模型組合分為兩個階段?？v軸代表績效損失的大小，由下向上績效損失逐漸增大。曲線的傾斜理解為績效損失隨時間的上升或下降，斜率是績效損失變化的程度。A點是績效評價的起始點，由于第一階段模型選擇性匹配的不同，對應(yīng)了不同的績效損失，處于上方的為匹配度低（高績效損失），中間的為匹配度中（中績效損失），下方的為匹配度高（低績效損失）。從A點分別出現(xiàn)三種不同的匹配度，為了描述趨勢的連貫性，此處用較為平滑的曲線鏈接A點到B、C、D點的過程，也表明隨著評價的進行，模型選擇的匹配性慢慢表現(xiàn)出來。B、C、D點向后都存在三種組合，9種組合分別代表了不同績效損失產(chǎn)生的原因和程度。組合1是高模型匹配性下的高激勵，在D點以后，曲線表現(xiàn)為績效損失的加速下降，最終達到一個穩(wěn)定的值。組合2是高模型匹配性下的中激勵，曲線表現(xiàn)績效損失較小程度的上升，但基本維持在中央水平。組合2的中激勵對高模型匹配產(chǎn)生了一定的消解作用使得績效損失的下降不明顯，但變化的斜率也是較小的。組合3是高模型匹配性下的低激勵，曲線表現(xiàn)為績效損失的減速上升，最后維持在一個較穩(wěn)定的水平。組合3的低激勵使得高匹配的作用完全沒能夠發(fā)揮出來，在現(xiàn)實中可能是結(jié)果使用環(huán)節(jié)出現(xiàn)的不當使用。組合4與組合5相似，都是中模型匹配下的高激勵，在C點以后，曲線表現(xiàn)為績效損失的小幅上升，由于組合5的高激勵缺乏模型科學(xué)性的支撐，所以導(dǎo)致小幅增加績效損失。組合6中匹配下的中激勵，績效損失維持在穩(wěn)定的水平上，基本不變。組合7是低匹配下的高激勵，在B點以后，曲線表現(xiàn)為績效損失的減速上升，最終保持一個穩(wěn)定狀態(tài)。高激勵產(chǎn)生的基礎(chǔ)存在問題，反而加速了低效率的產(chǎn)生，在現(xiàn)實中可能表現(xiàn)為評估并不能反映實際，但卻大量運用于資源的重新分配，從而使得總體績效損失大幅上升。組合8是低匹配下的中激勵，與組合7相同，只是偏離的幅度有所降低。組合9是低匹配下的低激勵，該種組合雖然不具有科學(xué)性，由于最終沒有產(chǎn)生激勵作用，所以績效損失相對保持與前項不變。D點以后是另一組可能的績效損失曲線（用虛線表示），目的是探討可能出現(xiàn)的中匹配、中激勵與高匹配、低激勵存在的另一種可能的關(guān)系，中匹配、中激勵的整體績效損失可能會小于高匹配、低激勵是由于所認定的第一階段的績效損失不同。第一階段的模型匹配是績效測量科學(xué)性的體現(xiàn)，所以組合3的績效損失大于組合6。虛線所表示的情況是在科學(xué)性有相對保證的情況下，相對高的激勵性能夠保證較小的績效損失，但這種情況不會出現(xiàn)在低匹配中，因為低匹配無法保證科學(xué)性的最低要求，所以低匹配所有組合的績效損失都不可能低于中匹配的組合。

2.關(guān)于國外地方政府績效評價模型選擇的初步討論

國外地方政府績效評價與我國地方政府績效評價存在較大差異，其中影響的因素包括制度環(huán)境、政府職能的邊界、中央與地方的關(guān)系、行政體制等等[7]。其中明顯的差別是，在國外的績效評價實踐中，政治過程是一個制訂績效目標的過程，當該過程完成之后就形成了績效合約，績效合約由相應(yīng)的城市經(jīng)理人來完成?？冃繕说臏y定過程就是公民集體選擇以及偏好建立的過程，最終績效的評價則可能由不同主體進行評價和監(jiān)督[8]。

（1）美國地方政府績效評價中的模型選擇

從美國地方政府的評價主體就能夠總結(jié)出美國地方政府績效評價的模型選擇：由基金會出資的專業(yè)評價機構(gòu)。在美國，大量的獨立于政府之外開展政府績效評價活動的機構(gòu)都是由各類基金會為其資助活動經(jīng)費，因此他們在財務(wù)上與政府機構(gòu)并無關(guān)聯(lián)，不接受政府部門的指揮或領(lǐng)導(dǎo)。這類機構(gòu)以財務(wù)會計基金會資助建立的“政府會計準則委員會（The Government Accounting Standards Board，簡稱GASB）”為代表。以地方政府為成員的聯(lián)盟團體。美國各地方政府之間的交流與學(xué)習活動十分頻繁，對一些大家共同面對的問題和挑戰(zhàn)常常通過各種途徑進行討論。一些參與度較高的討論活動經(jīng)常會衍生出參與成員之間的后續(xù)聯(lián)系與合作，進而擴展成為重點關(guān)注某一問題的聯(lián)盟性團體。這類機構(gòu)以“國際市/縣管理協(xié)會（The International City/County Management Association，簡稱ICMA）”為代表。高等院校的研究機構(gòu)。高等院校是美國科學(xué)研究機構(gòu)的代表之一。圍繞公共管理或公共政策等專業(yè)，許多高校開展與地方政府績效評價有關(guān)的項目研究，從學(xué)理上對實踐活動予以總結(jié)和指導(dǎo)。這類機構(gòu)以錫拉丘茲大學(xué)的“坎貝爾公共事務(wù)研究所（Campbell Public Affairs Institute）”為代表。地方政府內(nèi)部機構(gòu)。審計工作在美國地方政府機構(gòu)運轉(zhuǎn)過程中十分重要，相關(guān)審計內(nèi)容幾乎覆蓋了地方政府活動的方方面面。有關(guān)政府績效及預(yù)算的審計就是眾多內(nèi)容中的一類，因此，從工作性質(zhì)上講，審計活動本身也是一種對政府績效的側(cè)面評判。審計活動通常都由隸屬于同級政府的審計部門負責，其中以俄勒岡州波特蘭市的“審計辦公室（Office of the City Auditor）”為代表。

開展具體評價活動時，第一和第二類機構(gòu)會通過與地方政府相關(guān)部門（例如第四類機構(gòu)）合作的方式開展評價，但并不從屬于該政府部門，因此仍具有獨立性。而第三類機構(gòu)則基本采取由該機構(gòu)獨立完成的方式開展評價。根據(jù)以組織者作為績效評價類型劃分標準的觀點，美國地方政府績效評價基本都屬于外部評價，其中，由前兩類機構(gòu)實施的評價類似于委托第三方評價，第三類機構(gòu)實施的評價類似于獨立第三方評價。從模型選擇的角度而言，美國更多的是以治理型評價、參與型評價和監(jiān)督型評價為主[9]。

（2）英國地方政府績效評價的模型選擇

英國地方政府績效評價伴隨著英國中央與地方關(guān)系的變化而發(fā)展，1999年的《地方政府法案》賦予中央政府確定和發(fā)布所有“最佳價值當局”（英國政府績效管理體系所涉及的所有地方政府和公共機構(gòu)的稱謂）都必須達到的績效目標和標準，其中簽訂公共服務(wù)協(xié)議就是確定地方政府績效目標的主要形式。公共服務(wù)協(xié)議是當前英國中央政府和地方政府之間通過協(xié)商達成的績效管理目標的法律文件，協(xié)議的目標涉及地方政府和公共機構(gòu)職能的若干方面，如財政、住房、交通、教育等。2002年形成的“全面績效評估”體系（CPA）是其廣泛使用的評價體系。該體系的特點是：？譹？訛保障了績效評估管理主體的獨立性、權(quán)威性和多元性。英國政府績效管理的主體往往是獨立的，不具有政黨身份，不受政治集團的影響。如審計署直接向議會負責，各行業(yè)規(guī)則組織也是獨立的法定機構(gòu)。英國對地方政府績效管理主體進行多元化確立，依據(jù)法律成立了諸多地方政府績效管理主體，如各行業(yè)規(guī)制組織。？譺？訛創(chuàng)設(shè)績效評估體系的原則具有開放性、透明性。指標體系及其具體實施方案都主動征求公眾、專家學(xué)者、社區(qū)機構(gòu)、社會團體、志愿組織、商業(yè)組織和地方政府的意見和建議。？譻？訛政府績效的推動力主要來源于政府。英國地方政府績效評價主要的推動力還是來源于政府，并從政府能力、成本和產(chǎn)出來設(shè)計最后價值績效指標，以此引導(dǎo)地方政府提升能力、降低成本和提高服務(wù)水平。2007年英國政府又進一步完善CPA，從民眾生活、區(qū)域整體、未來發(fā)展、公民參與等角度改進CPA評價體系，試用綜合區(qū)域評估體系（CAA）。從英國地方政府績效評價的發(fā)展中不難看出，其績效評價的推動力主要來源于中央政府和地方政府，也就是說其組織評價的主體集中于政府這一層，獨立機構(gòu)更多的是輔助機制而不是主要的評價主體，公民在事前的績效目標制定和事后的績效監(jiān)督都發(fā)揮著相應(yīng)作用。從模型選擇的角度而言，民意調(diào)查型評價、考核型評價、決策型評價是英國地方政府的主流模型。

（3）日本地方政府績效評價的模型選擇

日本現(xiàn)行績效評價制度的體系主要包括在中央政府層面上的評價和地方層面上的評價。中央政府的評價包括：政策評價（事前和事后），如費用效果分析；效率評價（事后），如業(yè)績測定；綜合評價（事后），如項目評價；規(guī)制影響評價（事前），如成本收益分析；獨立行政法人評價和國立大學(xué)法人評價，如業(yè)績評價。地方政府的評價包括：行政評價（事后），如業(yè)績評價；政策評價（事前和事后），如投入產(chǎn)出分析；獨立行政法人評價，如業(yè)績評價。日本評價制度的特征是：具有綜合性，即評價的范圍、時間、手段、方法；現(xiàn)有模式與新設(shè)模式同時運行；由多層次的機構(gòu)來實現(xiàn)績效評價目標，包括內(nèi)閣府、總務(wù)省、各省府、財務(wù)省、會計檢察院；績效目標集中于內(nèi)部管理行為的改善以及對公民責任的實現(xiàn)；基本為行政內(nèi)部評價。地方政府不同的評價體系對應(yīng)著日本地方政府不同的績效評價對象、目標、功能、評價者等。行政評價的對象是行政事務(wù)，評價目的是改善行政效率并對公眾負責，績效目標由政府部門制定，其功能是考核和咨詢，評價者是行政內(nèi)部人員與專家。政策評價的對象是公共政策，評價目的是改善效率并對公眾負責，績效目標的設(shè)定是法律規(guī)定或政策管理者，其功能是評價、咨詢和研究，評價者由內(nèi)部人員與專家構(gòu)成。獨立行政法人評價的對象是獨立法人的相關(guān)業(yè)務(wù)，目的是對獨立法人相關(guān)業(yè)務(wù)的完成度進行評價，評價目標由管理該獨立法人的主管大臣來設(shè)定，其功能是評價和監(jiān)察，評價者由內(nèi)部人員和專家組成。從日本現(xiàn)行績效評價制度而言，內(nèi)部人員和專家是評價的主體，大學(xué)等研究機構(gòu)也對政府進行相對獨立的評價。從其模型選擇而言，側(cè)重考核型評價、監(jiān)督型評價和決策型評價。

18 研究政府績效后期的激勵效果可以選用對相關(guān)績效評價報道內(nèi)容進行內(nèi)容分析，由于后期激勵的問題不但涉及社會反映還涉及政府內(nèi)部的實際作用，本文并沒有采用該種方式。此處內(nèi)容研究的對象是起初案例搜索的相關(guān)學(xué)術(shù)論文，在各案例模型選擇分析的基礎(chǔ)上進行。內(nèi)容研究分析類目為：評價目標、評價組織者、評價主體、評價結(jié)果的使用者、評價結(jié)果使用的途徑、評價結(jié)果實施的監(jiān)督者、監(jiān)督評價結(jié)果實施的途徑、評價的持續(xù)性。由此可見，此處的激勵性并不完全，本文只從可能的制度機制對產(chǎn)生的激勵性進行研究和相對高低的評判。

19 對于美國政府績效評價中模型選擇的研究參考馬佳錚，包國憲：《美國地方政府績效評價實踐進展評述》，《理論與改革》 2010年第4期。

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