李靖 李慧龍

摘 要： 政務輿情回應中政府與公眾間信息不對稱的存在已是學界共識，但其成因和作用機理卻少有人進行理論上的系統(tǒng)探究與現(xiàn)實中的全面考察?！拔小怼标P系框架下的傳統(tǒng)研究范式使現(xiàn)有研究局限于“傳者本位”的政府單一主體論視角，而結合信息論中關于信息傳遞環(huán)節(jié)與干擾的基本觀點，可以發(fā)現(xiàn)政務輿情回應中存在內(nèi)生性、自然性和主觀性信息不對稱的逐節(jié)遞長問題及其作用于政務輿情演化的“信息——情緒”邏輯。從信息不對稱治理的角度反觀我國政務輿情回應改革，當前的法治路徑有其局限性，在“合乎規(guī)范”的社會規(guī)制之外更需進行“合乎規(guī)律”的輿情信息治理與“合乎情理”的社會情緒疏導。

關鍵詞： 政務輿情回應；信息不對稱；信息傳遞；社會情緒

中圖分類號： D630.1 文獻標識碼：A 文章編號：1009-3176（2018）06-021-（10）

信息不對稱（Information Asymmetry）最初是微觀信息經(jīng)濟學研究中的一個基礎性概念，后逐漸應用于對政治過程、公共政策等諸多社會公共事務的分析。20世紀70年代，美國經(jīng)濟學家喬治·阿克洛夫、邁克爾· 斯賓塞和約瑟夫·斯蒂格利茨在對舊車交易市場、勞動力市場與保險市場交易行為的研究中[1][2][3]，提出了信息不對稱理論。其基本理論思想可以概括為兩點：（1）有關交易的信息在交易雙方之間的分布是不對稱的，即一方比另一方占有較多的相關信息；（2）交易雙方對于各自在信息占有方面的相對地位都是清楚的，導致在交易完成前后分別發(fā)生產(chǎn)品質(zhì)量上的逆向選擇和行為改變中的道德風險問題[4]。市場交易雙方的信息不對稱既體現(xiàn)為信息掌握數(shù)量的多少，也體現(xiàn)于信息獲取能力的高低，擁有信息較為貧乏的一方會努力從信息有利方獲取信息，而當其無法獲取充分的信息時，便會產(chǎn)生不利于交易的主體選擇。信息不對稱理論超越了傳統(tǒng)經(jīng)濟學對市場交易雙方都具有完全信息的假設，不僅論證了信息作為一種資源的重要性，更從一般的互動雙方利益與信任角度，揭示了不確定情境中主體間不完全信息博弈的心理與行為邏輯，因而具有廣泛的解釋力和應用性。

在公共管理領域，信息不對稱常常作為“委托—代理”關系中的一個重要影響因素，用以分析“政治市場”中的主體間關系問題，其主要研究內(nèi)容可分為三個脈絡：“政府—社會”關系角度的“代理人危機”（權力監(jiān)督）問題[5]，“央地政府”關系角度的政府層級間有限監(jiān)管能力與“控制權”分配問題[6][7]，以及公共政策主體間關系中的政策制定者與政策執(zhí)行者之間、政策制定和執(zhí)行者與政策目標群體之間的信息障礙問題[8][9]。在這里，市場經(jīng)濟活動中的交易雙方關系轉換為政府管理活動中的不同政府層級或部門間關系、政府組織與社會公眾間關系，二者在抽象的“信息”關系層面具有相似的不對稱特征以及基于這種關系的主體間互動邏輯。

一、理論視角：從“傳者本位”到“多元共構”

在作為公共管理事務之一的政務輿情回應中，政府與公眾間信息不對稱的存在與同樣發(fā)揮作用已是學界共識。但對其存在的形式與成因具體有哪些、作用機理與影響結果是什么、應該如何治理等問題我們尚未進行系統(tǒng)的探析，信息不對稱在政務輿情回應中的作用程度似乎被普遍低估了。

1.“委托—代理”關系框架下的研究缺憾

當前的政務輿情回應研究多將信息不對稱作為影響政務輿情發(fā)展態(tài)勢的因素之一，在“政府—社會”關系研究脈絡下分析政務輿情中政府自利性帶來的“道德風險”及其導致的政府信息壁壘時有所提及[10]。譬如認為處于信息優(yōu)勢地位的政府由于傳統(tǒng)管理制度的缺陷、隱藏的官員貪腐而導致信息公開與回應不足，處于信息劣勢的公眾“只能從自身利益最大化和成本最小化視角出發(fā)，對政府相關的決策提出質(zhì)疑和批評”[11]，政府和公眾間的信息不對稱與政府公信力的缺失一起，導致公眾對政府回應信息的非理性抵制[12]。這些研究普遍基于“委托—代理”關系框架，分析政務輿情回應中政府與公眾間信息不對稱帶來的政府“道德風險”，并反過來從消減“代理人危機”的角度推導得出：政務輿情回應的一個重要內(nèi)容就是通過完善政府信息公開機制減少信息不對稱。

然而，每一種形式的信息運輸“都不只是簡單的搬運，而是涉及發(fā)訊者、收訊者和訊息的變換和轉換”[13]，政府信息的公開能否成功“轉換”為政府與公眾信息的對稱？有哪些可能的限制條件需要解決？令人遺憾的是，上述研究并未對這一問題作出回答。現(xiàn)有研究始終未對政務輿情回應中的信息不對稱問題進行系統(tǒng)的探討，也尚未有學者以信息不對稱為專門視角進行政務輿情回應研究。究其原因，一方面，是單一的“委托—代理”分析定式限制了信息不對稱理論在政務輿情回應中的應用視野，使之未能拓展至對政務輿情中政府與媒體、媒體與公眾等多元主體間信息關系的分析；另一方面，是由于缺少一個中間變量將信息不對稱與政務輿情的演變邏輯關聯(lián)起來，解釋信息不對稱影響政務輿情回應的作用機制，這阻礙了將信息不對稱理論應用于政府外部的政務輿情回應環(huán)境和整體過程的思考。在這一缺憾下，現(xiàn)有研究的相關分析往往止步于“傳者本位”的政府信息公開不足[14]，對政務輿情回應中信息不對稱來源的多樣性及其作用的復雜性避而不談。我們熱衷于批判信息優(yōu)勢之下政府的“道德風險”，卻很少談及信息劣勢之中公眾的自身局限如何加劇了輿情信息的“逆向選擇”；我們慣于探討如何限制政府藏匿必要信息的主觀動機，卻很少從互聯(lián)網(wǎng)媒介的傳播特性出發(fā)，理性地看待政務輿情中政府信息傳播面臨的客觀困難，并為之找尋出路。

對政府與公眾間信息不對稱的簡單化認知限制了信息不對稱視角在政務輿情研究中的應用，造成現(xiàn)有研究始終未能聚焦政務輿情中的核心變量——“信息”，始終缺少一個微觀且系統(tǒng)的分析框架來解釋政府信息在政府、網(wǎng)絡媒介、公眾之間的流動過程及其衍生結果。這種脫離與缺失帶來的是政務輿情歸因的碎片化和回應策略的散亂化，對政務輿情回應的實踐難以進行整體性的把握和各系統(tǒng)要素與環(huán)節(jié)有機配合的科學指導。為此，有必要搭建一個更為完善的分析框架，綜合考慮政府自身因素與外部環(huán)境因素在政務輿情回應中的角色，為全面認識政府與公眾間的信息不對稱問題并據(jù)以進行更有效的政務輿情回應發(fā)掘新的思路。

2.基于信息論的邏輯構架

依據(jù)信息不對稱理論，已有研究多將政府與公眾間的信息不對稱按照來源的主客觀性分為兩類：一類是外生性信息不對稱，由政府工作本身所具有的技術稟賦、內(nèi)涵、性質(zhì)、特征等決定，而非個體主觀意識造成；另一類是內(nèi)生性信息不對稱，是政府利用公眾對其行為事前無法預測、事中無法觀察和監(jiān)督、事后無法驗證而造成的信息不對稱[15]。依前文所述，這是一種“委托—代理”關系框架下政府“單一主體論”的類型劃分方式，而從現(xiàn)實政務輿情回應中的多元主體視角看，上述兩種信息不對稱皆可歸為政府自身維度的內(nèi)生性信息不對稱，而外生性信息不對稱應當指向政府之外的環(huán)境因素，將網(wǎng)絡媒介和社會公眾囊括其中。也就是說，政府組織和管理因素是政府與公眾間信息不對稱的內(nèi)在動因，網(wǎng)絡媒介和公眾自身因素構成了進一步形塑政府與公眾間信息不對稱生態(tài)的外生性因素，政府、網(wǎng)絡媒介、公眾三元主體間的互動關系構成了政務輿情回應中信息不對稱存在與發(fā)生作用的三個基本維度。

那么，這三個維度的影響因素有哪些具體表現(xiàn)？緣何產(chǎn)生？又具有什么樣的相互關系呢？依據(jù)信息論的基本觀點，信息之所以稱為信息，在于其“可傳遞性”，而信息的傳遞有信源（供給端）、信道（傳輸端）以及信宿（接收端）三個基本節(jié)點；信息傳遞的本質(zhì)是信源對信宿的影響，在內(nèi)容上體現(xiàn)為“可能性空間縮小過程的傳遞”①，而影響這一傳遞過程的有三方面因素：信源傳播和控制信息的能力，信道可辨狀態(tài)的大小，以及信息傳給信宿的速度和對信宿的控制能力（信宿對信息的信任與了解程度）[16]。在政務輿情回應中，政府、網(wǎng)絡媒介和公眾分別對應于政府信息傳遞的信源、信道和信宿，而信息傳遞中的可能性空間意味著輿情事件信息的不確定度，亦即政務輿情的信息熵大小。政務輿情回應的目的便在于降低政務輿情的信息熵以影響網(wǎng)絡公眾，使政務輿情朝確定性高的方向有序發(fā)展。然而，在實際的政務輿情回應中，政府與公眾間的信息傳遞受制于政府對輿情信息的控制能力、網(wǎng)絡媒介中的噪音大小以及公眾的信任與認知水平。這些主體性作用形成一條影響政務輿情信息傳遞的干擾“鏈”，分別在信源、信道、信宿三個環(huán)節(jié)，構成了政府提供信息時的控制干擾、信息在網(wǎng)絡媒介傳輸中的噪音干擾以及公眾接收信息過程中的主觀干擾，三者共同導致政務輿情回應信息的畸變與失真[17]，其結果便是政府與公眾間信息的不對稱。

基于信息論邏輯下的分析，可以得出政務輿情回應中信息不對稱生成與分布的完整面貌（見圖1）。其中，除了“委托—代理”關系框架下的政府自利性動機，控制干擾下政府有限的信息供給能力構成了內(nèi)生性信息不對稱的又一成因，而網(wǎng)絡媒介噪音干擾與公眾主觀干擾下的信息失真分別構成了政務輿情中外生性信息不對稱的自然性與主觀性維度。在政務輿情回應中，內(nèi)生性、自然性以及主觀性維度的信息不對稱共同決定著政府所提供信息的質(zhì)量及其能否全面、真實地傳送給公眾并為公眾所理解。

圖1 基于信息論的政務輿情回應中信息不對稱分析框架

總之，除了源于政府自身的內(nèi)生性信息不對稱，政務輿情回應中還存在政府信息傳出之后的自然性和主觀性的信息不對稱。這一信息不對稱“鏈”的存在使政府即便能在輿情壓力下克服“道德風險”而抱有積極回應的良好愿望，其回應的信息也未必能克服傳遞過程中的重重干擾、順利抵達并按其意圖影響公眾。在這個意義上，突破“傳者本位”的狹窄視野而進行信息不對稱的全過程分析，是回答和解決政務輿情回應效力問題的必然要求。

二、現(xiàn)實困厄：“三重干擾”下的逐節(jié)遞長

基于上述政務輿情回應中的信息不對稱理論架構，我們可以從內(nèi)生性、自然性和主觀性信息不對稱三個維度出發(fā)，系統(tǒng)地觀察政務輿情中政府與公眾間信息不對稱的現(xiàn)實成因、具體表現(xiàn)及其對政務輿情回應造成的影響。

1. 有限政府動力與能力下的信息供給不足

在政務輿情中，地方政府的有效信息回應同時面臨動力與能力兩方面的制約。對此，“委托—代理”關系框架下的釋因邏輯將其歸結為地方政府在信息供給動力上的“自利性”障礙和信息供給能力上科層制組織的“體制性遲鈍”。但是，這些觀點不能解釋為什么在一些沒有官員失職或貪腐的輿情事件中也普遍存在政府信息的回應不足，僅是宏觀組織架構層面的批判亦掩蓋了更多政府信息回應細節(jié)上的缺漏。其實，結合政務輿情回應的具體情境，涉事政府對網(wǎng)絡公眾的信任水平以及使用互聯(lián)網(wǎng)進行有效信息傳播的能力同樣限制著其信息供給的水平和質(zhì)量，并因此誘發(fā)了政務輿情回應中的內(nèi)生性信息不對稱問題。

首先，在動力方面，涉事政府對網(wǎng)絡公眾的信任水平是一個不可忽視的制約因素。信任“建立在對他人意圖和行為的樂觀預期之上，是一種樂意接受被動狀況的心理狀態(tài)”[18]，而聚光燈下的輿情事件往往具有極快的傳播速度、極高的社會關注度和極大的不可控性，涉事政府需要比常規(guī)行政程序更為高效地解決問題，短期內(nèi)進行調(diào)查并予以答復，同時還面臨在上級政府面前產(chǎn)生不勝任或有過失印象的風險，因而帶給地方官員的是非常態(tài)的壓力而非樂觀的預期，使之傾向于不回應、少回應或選擇性地回應個別信息[19]。此外，一些政府工作的較高程序化水平和廣泛的社會批評使涉事政府對公眾的介入抱持低信任度的抗拒心理[20][21]，在態(tài)度上亦導致政務輿情中政府充分公開相關信息的不積極，在結果上誘發(fā)輿情回應中“民意先發(fā)、政府被動回應”的“杜鵑模式”[22]。

其次，輿情信息傳播能力不足是內(nèi)生性信息不對稱誘因的主要面向。與專業(yè)的網(wǎng)絡媒體相比，政府對政務輿情信息的實際操作能力受到諸多制約：一是資源有限。政務輿情回應只是眾多社會管理事務之一，政府往往缺乏足夠的時間、精力與成本來精準應對隨機的個案。二是技術有限。互聯(lián)網(wǎng)的開放性決定了沒有一項技術手段能夠讓政府實時掌控所有公眾在網(wǎng)絡空間中的完全信息，亦不能完美預測每一輿情事件的每一發(fā)展階段并實現(xiàn)精細化回應。三是權威有限?！熬W(wǎng)絡及其信息的高頻流動”打破了政府作為“社會治理中心壟斷信息和主持信息發(fā)布的狀況”，使“人類在工業(yè)社會中所建立起來的社會治理的中心——邊緣結構面臨‘去中心化的要求……呈現(xiàn)給我們的是話語權的分散”[23]。在這樣一個“處處是中心，無處是邊緣”的信息權力場中[24]，吸引力法則作用下的新興社交媒體（social media）日益成為公眾首要的信息來源和公共討論空間，而身處信任危機的政府則落于權威爭奪的下風，英國脫歐、美國大選、全球民粹主義浪潮的興起無不暴露出政府在網(wǎng)絡輿論引導中缺乏實際的競爭力。

2. 有限媒介真相下的信息傳輸耗散

互聯(lián)網(wǎng)多元的信息發(fā)布主體和多樣的信息呈現(xiàn)形式既是其無限包容性的魅力所在，也是其信息噪音遠多于任何傳統(tǒng)媒介的隱憂所在。噪音干擾下的信息耗散使本就有限的政府信息供給發(fā)生“二次消減”，構成政務輿情信息的自然性不對稱。

在信息發(fā)布主體上，社交媒體的Web2.0技術和“用戶創(chuàng)造內(nèi)容”（User Generated Content）交流方式實現(xiàn)了“人人皆可為自媒體”的底層賦權[25]，但權力的獲得并不等價于能力的具備，社交媒體的信息傳遞質(zhì)量存在先天不足。首先，社交媒體的主體構成較為龐雜，其信息生產(chǎn)多沒有系統(tǒng)的專業(yè)知識、嚴謹?shù)恼{(diào)查手段作支撐，亦缺乏嚴格的審稿流程和長遠的品牌意識作保障，對政府信息轉換與傳遞的“有速度而無質(zhì)量”是其普遍問題。其次，由于人類共有的“壞消息綜合癥”[26]，“滿足人們的‘負面傾向的心理需求成為新聞機構確定和評價新聞價值的重要標準”[27]，而涉及較多人利益的公共政策偏差與官員不端等社會敏感話題的政務輿情事件，毫無疑問地成為最具網(wǎng)絡新聞價值的領域之一。在“壞消息就是好新聞”的導向下，對政府問題“為揭丑而揭丑”的“選擇性描述”甚至假新聞（fake news）生產(chǎn)成為互聯(lián)網(wǎng)“注意力經(jīng)濟”的重要組成部分[28]。不精確或完全虛假的情緒煽動性信息充斥于政務輿情之中，對政府真實信息的傳遞造成極大的噪音干擾，亦使公眾需要付出更多成本才能獲知真相[29]。

在信息呈現(xiàn)方式上，社交媒體信息的碎片化格式與海量式涌現(xiàn)亦制約著政務信息的傳播質(zhì)量。首先，社交媒體的信息多是即時性和片段化的短文本、小視頻或圖片形式，在內(nèi)容上是對政務輿情事件局部情況的直播式展現(xiàn)和發(fā)布者的主觀性解讀。然而，形象化展現(xiàn)但全面性與客觀性的不足常常使公眾對政務輿情信息產(chǎn)生片面化、極端化的理解，出現(xiàn)“有圖未必有真相”的問題。其次，在“人人都有麥克風”的“眾聲喧嘩”時代，社交媒體給我們一種信息無處不在且顯而易見的印象[30]，但可得知信息多并不意味著必要信息充分。在信息總量的指數(shù)級增長中，有用信息往往被淹沒在“信息汪洋”中而難以被有效識別。同時，公眾分配于特定政務輿情事件的注意力是有限的，過短的事件傳播周期（60%多在3天之內(nèi)，90%在7天之內(nèi)）②、新議題的“熱點覆蓋”決定了網(wǎng)絡媒介所能傳遞給公眾的必要政府信息量亦相當有限。

3. 有限公眾認知下的信息解讀偏差

“信息除了有量的方面，更重要的，還有它質(zhì)的方面”，質(zhì)的方面與信息的“主觀性”相關，對于“不同的接受者，同樣的事件，可以有著完全不同的意義，對于不同的人，同樣的話，有不同的內(nèi)容”[31]。在政務輿情回應中，公眾對政府信息的接收、理解與認同程度受其基于認知的主觀傾向影響，而個體認知水平總是有限的，并因之造成政府信息實質(zhì)“到達率”的第三次消減，導致主觀性信息不對稱的產(chǎn)生，具體表現(xiàn)為：

在基礎心理層面，公眾本能的個體思維定式與群體心理機制造成對輿情信息的認知偏執(zhí)。首先，碎片化的網(wǎng)絡信息為公眾無意識的“確認偏誤”（Confirmation Bias）思維提供了作用空間，公眾往往通過選擇性的信息回憶和證據(jù)搜集，對自身固有認知進行合理化解釋。其次，公眾在政務輿情事件中的圍觀和群聚在客觀上構成一種偶合集群（Casual Crowd），非制度化的組織方式、低限度的感情投入、隨進隨出的臨時性關注是其基本特征[32]。在這些特征作用下，政務輿情中的公眾意見氣候常常在“沉默的螺旋”中被少數(shù)對政府進行情緒化抨擊的噴子（trolls）左右并導向極化，出現(xiàn)勒龐所述的群體非理性：“個人的才智被削弱了……無意識的品質(zhì)占了上風”，公眾往往表現(xiàn)得沖動、易變和急躁，在事實判斷上易受暗示、輕信、簡單和夸張，在主張上偏執(zhí)而絕對[33]。個體思維定式和易受集體沖動影響的心理慣性導致政務輿情中公眾批判精神的缺失，常常使公眾在“回音室效應”（Echo Chamber Effect）下的自我認同和集體情緒的狂歡中與客觀事實漸行漸遠。

在社會經(jīng)驗層面，對政府工作不了解與不信任間的“負強化”干擾著公眾對政務輿情信息的認知傾向。一方面，政務輿情多涉及公共事務問題的具體操作，在內(nèi)容上與社會法律、制度、倫理、專業(yè)知識等多個維度相關，在問題處理上可能存在法定程序與周期、多部門間協(xié)調(diào)、多方利益主體間妥協(xié)、社會公平與效率兼顧、整體與部分統(tǒng)籌等諸多中間環(huán)節(jié)和復雜性狀態(tài)。公眾往往對此缺乏了解與洞察，政府在回應中亦鮮有對此進行面向大眾的普及與介紹。知識結構、辨識能力等經(jīng)驗的不足使公眾難以充分抓取事件的必要信息并進行批判性思考，取而代之的是絕對真理或絕對謬論式的簡單化認知[34]。另一方面，了解的缺乏帶來“理解偏差—誤解多發(fā)—信任不足”的問題鏈，而對政府信任的不足又反過來對公眾處理政府信息的思維發(fā)生“框架效應”[35]，構成了“為什么一個網(wǎng)絡輿論事件還只是剛剛出現(xiàn)，人們就會不分青紅皂白地要么點贊支持，要么口誅筆伐的心理根源”[36]。對政府的“低信任度”實質(zhì)上作為休謨所述的觀念“在思維和推理中的微弱的意向”[37]，塑造了公眾對政府信息帶著“有色眼鏡”的“選擇性注意”方式[38]，導致主觀性信息不對稱的產(chǎn)生。

總體而觀，信息的充分流通是主體間有效溝通的基本前提，而源自政府信息供給、傳遞與解讀鏈條中逐節(jié)遞長的政府與公眾間信息不對稱，無疑成為制約政務輿情回應實效的一個“根本困境”并激化著政務輿情的演進。從性質(zhì)上看，我國當下政務輿情中的網(wǎng)絡集群行為表現(xiàn)出明顯的信息抗議與情緒宣泄特征，政府與公眾間的信息不對稱既是其誘因，也是其發(fā)酵與演化的現(xiàn)實情境。西米諾夫（P. V. Siminov）的“情緒動機-信息理論”指出，“情緒（E）等于需要（N）與必要信息（In）減去可得知信息（Ia）的乘積，即：E = -N（In-Ia）”[39]，當個體需要的信息等于可得知信息時，有機體的需要得到預期滿足，情緒便是沉寂的；如果可得知信息超出了個體預期的需要，便會產(chǎn)生積極的情緒；反之，則會產(chǎn)生消極情緒[40]。同樣，政務輿情回應中內(nèi)生性、自然性與主觀性信息不對稱的存在及其發(fā)生作用，在根本上限定的是政府將信息充分傳遞給公眾并使其相信的能力，使當前我國的政務輿情回應既不能滿足公眾對政府的信息期待而引發(fā)公眾不滿情緒，又不能針對已產(chǎn)生的消極社會情緒進行有效調(diào)控。以情緒為“中介”，政務輿情回應中的信息不對稱通過喚醒社會消極情緒而真實且激烈地影響著政務輿情的發(fā)展態(tài)勢。

三、治理路徑：反思與啟示

作為一個復雜的動態(tài)系統(tǒng)，政務輿情的演化涉及政府與公眾互動中不確定性關系的多個面向，而基于信息不對稱視角的觀察為我們提供了恰當?shù)姆治鼍S度，也為檢視和思考政府應對措施的合理性提供了邏輯起點。政務輿情回應研究的一個核心內(nèi)容就是探討政府如何通過科學的回應，最大化地治理政府與公眾間的信息不對稱及其衍生問題。那么，理想的政務輿情回應路徑是什么呢？

當前我國的政務輿情回應實踐正在推行法治路徑下的改革與探索，《關于在政務公開工作中進一步做好政務輿情回應的通知》《網(wǎng)絡安全法》《互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務管理規(guī)定》等一系列規(guī)范性文件的出臺，國家和地方互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室、中央網(wǎng)絡安全和信息化領導小組辦公室等專職互聯(lián)網(wǎng)信息監(jiān)管機構的設立，以及執(zhí)法層面對政務輿情中違法違規(guī)信息傳播行為整治力度的加強等都是其體現(xiàn)。通過完善制度和強化監(jiān)管，促進政務輿情回應工作的有法可依、有法必依是其內(nèi)在治理邏輯。這些措施有助于規(guī)范政府的信息公開制度，優(yōu)化政府信息供給，尤其對加強網(wǎng)絡媒體生態(tài)管理以減少政府信息傳遞中的噪音干擾具有重要意義，因而對解決政務輿情回應中的信息不對稱及其衍生問題不可或缺。但法治路徑下的政務輿情回應變革在本質(zhì)上仍是傳統(tǒng)以政府為主體的“管控”思維下的產(chǎn)物，而“管控”有其局限性：首先，規(guī)范性文件的施行可以為政務輿情回應工作提供標準和依據(jù)，但不會內(nèi)在地提高政府的信息供給動力和足以與社交媒體競爭的信息傳播能力，因而無法自然地解決政務輿情回應中的內(nèi)生性信息不對稱問題。其次，“管控”有其邊界，互聯(lián)網(wǎng)的開放性和體量注定了有大量存在于模糊地帶的信息難以有效識別、定性和監(jiān)管，因而難以有效地消除政務輿情信息的自然性不對稱問題。最后，剛性的“管控”手段不僅無法內(nèi)在地提高政府信息在公眾認知層面的權威性，反而存在潛在的反面作用，即擴大的信息管控可能加劇公眾的信息不滿足，招致公眾負面情緒的日常壓抑和以政務輿情事件為契機的集中爆發(fā)，因而對政務輿情的主觀性信息不對稱問題亦顯無力。

因此，法治規(guī)范建設只是消減政務輿情信息不對稱及其影響的必要條件，而非充分條件?！白鳛楣残姓杏篮銊討B(tài)的變革主要是一種政治現(xiàn)象和管理現(xiàn)象”[41]，而法治路徑下的網(wǎng)絡社會規(guī)制并未克服政府自身的傳統(tǒng)組織形態(tài)和管理模式的束縛，不足以提高政府向社會回應必要信息的能力與影響力。在政務輿情回應的法治路徑之外，還需開辟出一條新的路徑彌補“管控”手段的不足，從根本上治理政務輿情回應中的復雜信息不對稱問題。習近平總書記在十九大報告中提出要“堅持正確輿論導向，高度重視傳播手段建設和創(chuàng)新，提高新聞輿論傳播力、引導力、影響力、公信力。加強互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容建設，建立網(wǎng)絡綜合治理體系，營造清朗的網(wǎng)絡空間”，并強調(diào)要“加強社會心理服務體系建設，培育自尊自信、理性平和、積極向上的社會心態(tài)”③，這兩方面的要求亦是解決政務輿情回應中信息不對稱問題的迫切需求。面對政務輿情回應的法治路徑在該方面的欠缺，政府有必要一方面遵循互聯(lián)網(wǎng)信息傳播規(guī)律，推進政務輿情信息管理手段的創(chuàng)新；另一方面，從社會心理建設的角度，進行政務輿情回應中的社會認知與情緒干預。通過在當前“合乎規(guī)范”的法治路徑基礎上補充“合乎規(guī)律”且“合乎情理”的方式與目標設定，探索政務輿情回應的“信息——情緒”路徑。

1.“合乎規(guī)律”的輿情信息治理

政務輿情信息治理的目標是通過提高政府的互聯(lián)網(wǎng)信息傳播水平，解決政府信息供給與傳遞環(huán)節(jié)的內(nèi)生性與自然性信息不對稱問題，其關鍵在于處理好政府與其他網(wǎng)絡媒介主體間的競爭與合作關系。

首先，要科學地結合互聯(lián)網(wǎng)信息傳播特性，改進政府信息供給模式，提升政府話語在政務輿情信息市場中的競爭力。在“去中心化”的政務輿情信息生態(tài)中，政府是與其他社會化媒體地位平等的信息發(fā)布者，且存在對公眾有限時間與精力、信任與權威的競爭關系。從政府在政務輿情信息供給中的相對劣勢出發(fā)，其回應性變革需要進一步深入組織和管理層面的系統(tǒng)性調(diào)整。在組織結構上要著重提升政務輿情回應的靈活性，如打破不同政府部門間的數(shù)據(jù)壁壘，“實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享的制度化與規(guī)范化”[42]；建立以網(wǎng)信辦為軸心的政務輿情綜合協(xié)調(diào)治理體系，以國家與地方網(wǎng)信辦的扁平型管理克服政府狹窄控制幅度下，“高架型”組織結構對政務輿情信息供給效率的束縛。在管理方法上要基于科學的程序設計提升政務輿情回應的互動性，如將政府回應流程從當前先調(diào)查后回應的“事件—調(diào)查—回應”模式調(diào)整為回應與調(diào)查同步的“事件—回應+調(diào)查”模式，增加始發(fā)（受理）回應環(huán)節(jié)以真正做到第一時間回應，以及在事件調(diào)查過程中以設置“進度條”的方式公開事件處理階段與進展等，通過全程性回應模塊的增設滿足政務輿情信息傳播的即時性和互動性要求。

其次，要構建政務輿情信息的協(xié)同治理體系。在充分傳遞政府信息和管理海量網(wǎng)絡信息的過程中，政府自身的力量始終是有限的，而借助市場機制和引入社會主體參與可以有效彌補這一問題?；ヂ?lián)網(wǎng)企業(yè)是網(wǎng)絡信息傳播技術創(chuàng)新的主體，也是多種形式的新媒體平臺的實際運作者與資源掌控者，在政務輿情的演進中扮有重要角色。政府需要進一步明確與互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的施責與授權關系，一方面，鼓勵其完善內(nèi)部制度建設，強化其在阻遏網(wǎng)絡謠言、自覺維護網(wǎng)絡社會秩序中的平臺責任；另一方面，通過合理賦權，調(diào)動互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的資源與管理優(yōu)勢，使其在施行網(wǎng)絡實名制、建立網(wǎng)絡信用體系、共建政民互動平臺等管理實踐中發(fā)揮主體作用。此外，還可以通過創(chuàng)新輿情監(jiān)測服務外包模式、鼓勵非營利組織發(fā)展等方式調(diào)動多元社會專業(yè)主體的參與。美國的PolitiFact、Factcheck.org、Snopes以及我國南京大學新聞傳播學院的《NJU核真錄》等“事實核查”項目的開發(fā)與操作，就是社會力量協(xié)助政務輿情信息不對稱問題治理的有益嘗試?！白尣煌幕锇閰⑴c政府服務生產(chǎn)會給公共官員增加更多的職責，而不是減少職責”[43]，了解并管理這些復雜的政府組織與其他組織間的合作與依存關系是政務輿情回應工作面臨的新課題。

2.“合乎情理”的社會情緒疏導

政務輿情回應中社會情緒疏導的主要目標是解決政府信息解讀環(huán)節(jié)的主觀性信息不對稱及由信息不對稱引發(fā)的次生輿情災害問題。這一目標的實現(xiàn)需要從產(chǎn)生負面社會情緒的公眾認知基礎出發(fā)，通過對政務輿情中社會情緒的預判、識別、理解與處理[44]，最大化地減少公眾非理性的認知偏差和構筑公眾對政府的信任。如果說“合乎規(guī)律”的輿情信息管理是政府“硬實力”的體現(xiàn)，那么“合乎情理”的情緒疏導就是從“軟實力”方面對政府能力的進階性要求。

首先，要在政務輿情回應中樹立社會情緒疏導的意識。隨著現(xiàn)代社會進入“情緒時代”，“對集體層面的社會情緒的關注和有效管理已經(jīng)成為社會管理的一個嶄新維度和重要內(nèi)容”[45]，在社會管理領域之一的政務輿情回應中更是如此。公眾有限認知下的主觀性信息不對稱誘發(fā)個體消極情緒的產(chǎn)生與表達，而集體層面的情緒聚合與強化又進一步擴大了公眾認知的非理性，導致整體政務輿情的情緒化演進。因此，政務輿情回應工作不應止步于客觀事實的簡單公開，更有必要對所產(chǎn)生的社會情緒進行專門的疏導，避免因社會情緒的非理性演化導致政務輿情局勢的不可控和次生災害的擴大化。同時，網(wǎng)絡社會情緒的變化能夠為政務輿情提供預警信號，并可作為反饋用以對政府回應效果的評估和改進。政府應當直面并重視社會情緒的客觀存在與作用，將識別與理順社會情緒作為政務輿情回應的關鍵內(nèi)容。

其次，要掌握社會情緒疏導的科學方法。在政務輿情回應中，主觀性信息不對稱是公眾消極情緒產(chǎn)生的直接誘因，而導致主觀性信息不對稱的是有限的公眾認知，因此對公眾情緒的疏導需要著眼于公眾的認知特征，針對影響公眾認知的基礎心理機制和局部社會經(jīng)驗進行政務輿情回應內(nèi)容與形式的設計。譬如在內(nèi)容上，對事件因果、政府行為的描述要盡量詳盡化，通過提供足夠細節(jié)化、科普性的信息，幫助公眾形成正向的理解；同時，話語方式的選擇要體現(xiàn)平等溝通的身份定位，了解并結合網(wǎng)絡社會文化，通過訴諸情（吸引力）與理（說服力）增加政府信息的影響力。在形式上，要在純文本內(nèi)容之外更多地采用視頻、圖片等易于在網(wǎng)絡媒介中傳播并作用于公眾形象思維的信息類型，提高政府信息的擴散力和社會信任度?？傊罢J同歸于相互理解、共享知識、彼此信任、兩相符合的主觀際相互依存”[46]，對政務輿情回應信息內(nèi)容與方式的設計需要預判社會情緒反應，通過最大化地避免公眾認知上的“確認偏誤”和增進公眾的了解與信任，實現(xiàn)政府信息傳遞給公眾時“達于耳入于心”的效果。同時，對于已經(jīng)產(chǎn)生的社會情緒，要通過識別具體情緒類型及其背后的公眾認知偏差進行針對性的再回應，在基于公眾認知變化的互動性和動態(tài)性回應過程中提升政府信息的“到達率”，實現(xiàn)“促進溝通、彰顯理性”的政務輿情回應目標。

注釋：

①“可能性空間”是控制論中的基本概念，指事物發(fā)展變化中面臨的各種可能性或不確定性集合。

②《人民網(wǎng)新媒體智庫發(fā)布的<2016年全國政務輿情回應指數(shù)評估報告>》，人民網(wǎng)2016年12月23日，http：//yuqing.people.com.cn/n1/2016/1223/c408627-28972701.html.

③習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》，中華人民共和國中央人民政府2017年10月27日，http：//www.gov.cn/zhuanti/2017-10/27/content_5234876.htm.

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