鄭揚 胡潔人

摘 要： 作為一項系統(tǒng)性的社會工程，城鎮(zhèn)化的推進(jìn)不僅與基層政府的行為緊密相關(guān)，也受到農(nóng)村社會自身力量的制約。以基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為代表的國家力量和以農(nóng)村經(jīng)濟能人為代表的社會力量是影響城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程的兩大要件。基于比較個案的研究顯示，在城鎮(zhèn)化項目建設(shè)中，鄉(xiāng)村社會當(dāng)中的經(jīng)濟能人會扮演“直接投資者”“決策參與者”“鄉(xiāng)村社會的利益爭取者”等三種不同角色。而基層政府則會相應(yīng)地采取不同的行為策略，包括“財政收益驅(qū)動下的合作共謀”“利益博弈中的被動介入”和“官僚制邏輯下的主動干預(yù)”。本研究將國家與社會在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的相互影響和相互改變及其體現(xiàn)出的國家與社會關(guān)系歸結(jié)為“雙向嵌入”，并強調(diào)與以往強調(diào)社會力量行動策略的理論進(jìn)路不同，國家在達(dá)成自身目標(biāo)過程中對社會的主動滲透成為“雙向嵌入”的原始動力。通過對農(nóng)村經(jīng)濟能人角色和基層政府行為的解讀，本文從政治社會學(xué)視角分析城鎮(zhèn)化過程中國家政權(quán)與鄉(xiāng)村社會之間的利益再平衡，認(rèn)為城鎮(zhèn)化建設(shè)需要尊重社會主體的行動邏輯，國家政權(quán)與社會力量之間的關(guān)系形態(tài)直接影響著城鎮(zhèn)化的成敗。

關(guān)鍵詞： 城鎮(zhèn)化；農(nóng)村經(jīng)濟能人；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為；政治社會學(xué)

中圖分類號： F299.21 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-3176（2018）06-089-（12）

一、 問題的緣起

在過去的幾十年中，農(nóng)村建設(shè)與城鎮(zhèn)化一直是政府工作的重中之重。2013年舉行的中央城鎮(zhèn)化工作會議強調(diào)，要走中國特色的新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，要讓居民望得見山，看得見水，記得住鄉(xiāng)愁，并在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中融入現(xiàn)代元素[1]。有學(xué)者認(rèn)為，城鎮(zhèn)化是政府下一階段真正可有作為的領(lǐng)域，是未來可持續(xù)發(fā)展的引擎[2]。

作為一項高度復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，我國快速推進(jìn)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程不僅改變了鄉(xiāng)土社會的物理格局和居住形態(tài)，更將改變鄉(xiāng)村的社會網(wǎng)絡(luò)和治理結(jié)構(gòu)。雖然中國的城鎮(zhèn)化在動力機制上具有政府推動的顯著特征，但是蘊藏在社會中的能量亦不容忽視[3]。尤其是在稅費體制改革之后基層政權(quán)能力普遍弱化的背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更需要動員體制外的力量來協(xié)助實施國家的建設(shè)目標(biāo)。在這一過程中，鄉(xiāng)土社會內(nèi)部的經(jīng)濟能人對待基層國家政權(quán)的態(tài)度及其在鄉(xiāng)村變革中所扮演的角色，將對包括城鎮(zhèn)化在內(nèi)的國家項目產(chǎn)生一定的影響。農(nóng)村經(jīng)濟能人是指在村莊內(nèi)部基于一定的文化認(rèn)同和利益關(guān)系而具備一定政治社會影響力的村民。從概念上來說，他們從屬于體制之外的精英群體，這類群體和體制精英、普通村民一起構(gòu)成了鄉(xiāng)村社會權(quán)力結(jié)構(gòu)的組成基礎(chǔ)[4]。對于以能人政治和精英治理為基本樣態(tài)的鄉(xiāng)村社會來說，農(nóng)村經(jīng)濟能人與體制精英的互動不僅塑造了鄉(xiāng)村的權(quán)力結(jié)構(gòu)、政治秩序、利益分配和治理權(quán)威，也影響著鄉(xiāng)村社會的變革軌跡以及基層政權(quán)干預(yù)鄉(xiāng)村公共事務(wù)的行為方式[5]。因此，關(guān)注農(nóng)村經(jīng)濟能人在城鎮(zhèn)化過程中的作用既是理解鄉(xiāng)土社會變革軌跡的需要，也是加深對城鎮(zhèn)化問題認(rèn)識必不可少的重要方面。

但是，從目前對中國城鎮(zhèn)化問題的研究來看，農(nóng)村經(jīng)濟能人的角色一直沒有得到應(yīng)有的關(guān)注。對待中國的城鎮(zhèn)化問題，學(xué)界關(guān)注的焦點一般集中在城鎮(zhèn)化的推進(jìn)模式[6]，城市布局[7]，新型城鎮(zhèn)化的影響因素[8]，土地財政[9]，政府行為[10]以及地方政府、開發(fā)商、農(nóng)民之間因征地和利益補償問題而引發(fā)的社會沖突[11]。由此所引發(fā)的思考則在于：作為一種鄉(xiāng)土社會的劇烈的變革方式，城鎮(zhèn)化在推進(jìn)過程中，原有村落中的經(jīng)濟能人會扮演什么樣的角色？他們又是如何影響基層政府的行為模式？農(nóng)村經(jīng)濟能人與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的關(guān)系又會對國家主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化項目帶來什么樣的影響？

本文基于比較個案分析的研究方法，選擇河南省S縣C鎮(zhèn)兩個不同村落中的城鎮(zhèn)化項目為研究對象。就具體的研究策略而言，本研究所采取的是“最相似個案”的比較研究方法，即同屬于C鎮(zhèn)行政轄區(qū)的兩個村莊在經(jīng)濟發(fā)展水平、政府政策、資源稟賦等背景條件方面高度相似，但是在城鎮(zhèn)化的結(jié)果上卻呈現(xiàn)出明顯的差異。雖然基于個案研究的發(fā)現(xiàn)并不擅長構(gòu)建普遍性的結(jié)論，但是比較個案的研究卻往往有助于發(fā)現(xiàn)因果機制[12]。此外，由于S縣作為國家級貧困縣，大部分人口從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營，工商業(yè)發(fā)展落后，可以比較代表性地反映我國中西部地區(qū)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程所面臨的客觀現(xiàn)實。再加上在當(dāng)下的政治體制中，中國基層政府的運作邏輯存在著一定相似性，這也使得個案研究的結(jié)論在一定程度上能夠發(fā)現(xiàn)一些我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的共性特征。

本文以農(nóng)村經(jīng)濟能人為關(guān)注點，來探討城鎮(zhèn)化進(jìn)程中我國基層政府與鄉(xiāng)村社會當(dāng)中經(jīng)濟精英群體的互動與博弈，并在此基礎(chǔ)上為解讀我國的城鎮(zhèn)化問題提供一種政治社會學(xué)的理論視角。研究資料的獲取主要依賴當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府公布的統(tǒng)計資料，對當(dāng)?shù)剞r(nóng)民和官員以及村莊內(nèi)部村民、體制精英（村干部、村支書）和農(nóng)村經(jīng)濟能人的訪談。文章首先綜述了經(jīng)濟能人對鄉(xiāng)土社會的作用；隨后對個案展開具體的解讀，分析農(nóng)村經(jīng)濟能人和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在城鎮(zhèn)化建設(shè)中的角色和行為；最后，文章基于“雙向嵌入”的理論從政治社會學(xué)視角提出我國城鎮(zhèn)化建設(shè)中存在的問題和困境。

二、經(jīng)濟能人與基層社會治理

農(nóng)村經(jīng)濟能人是理解我國基層政權(quán)建設(shè)和鄉(xiāng)村治理的重要變量，從角色和作用上來說，經(jīng)濟能人與傳統(tǒng)社會當(dāng)中的鄉(xiāng)紳階層、宗族精英有類似之處，他們都屬于能夠?qū)鶎由鐣绕涫寝r(nóng)村社會治理發(fā)揮重要影響力的群體。厘定農(nóng)村經(jīng)濟能人的角色及其歷史流變，有助于更好地理解經(jīng)濟能人在當(dāng)下基層社會建設(shè)及城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的具體作用。

1.農(nóng)村經(jīng)濟能人：角色定位與歷史流變

從歷史的維度來說，當(dāng)下鄉(xiāng)土社會當(dāng)中的經(jīng)濟能人與傳統(tǒng)封建社會當(dāng)中的“鄉(xiāng)紳”與“宗族領(lǐng)袖”有相似之處。在“皇權(quán)不下縣”的治理結(jié)構(gòu)當(dāng)中，游走于正式政治體制之外的、鄉(xiāng)土社會當(dāng)中的精英階層對基層治理有著十分重要的作用。既有的研究指出，小農(nóng)經(jīng)濟的分散形態(tài)使得國家權(quán)力從未深度介入到農(nóng)民的日常生活，進(jìn)而為體制之外的鄉(xiāng)紳階層提供了維護(hù)鄉(xiāng)村秩序的條件[13]。在傳統(tǒng)的中國農(nóng)村，作為地方精英的鄉(xiāng)紳階層斡旋于地方官員與百姓之間，他們在地方行政方面扮演著重要卻又是非正式的、私人性質(zhì)的角色，這種角色使得中國的國家治理體系呈現(xiàn)出明顯的“雙軌政治”特征，即以皇權(quán)為中心的官僚治理體系和以紳權(quán)為中心的地方治理體系并存。在對晚清和民國時代華北農(nóng)村所進(jìn)行的研究中，杜贊奇也曾提出過“權(quán)力的文化網(wǎng)絡(luò)”和“國家政權(quán)的內(nèi)卷化”等概念，來闡述非體制內(nèi)的鄉(xiāng)紳階層對國家正式權(quán)力機構(gòu)的影響[14]。

在新中國成立之后，高度集中的政治經(jīng)濟體制迫使鄉(xiāng)村中的鄉(xiāng)紳階層淡出歷史舞臺，國家委派的干部在鄉(xiāng)村政治生活中逐步掌握了全部的權(quán)力。但是，在人民公社體制解體之后，隨著意識形態(tài)和行政控制的弱化以及市場要素的滲入，農(nóng)村當(dāng)中的社會階層開始重新分化，各類能人、強人再度崛起。尤其是伴隨著市場經(jīng)濟體制的引入，一大批具有企業(yè)家精神的人迅速獲得了豐厚的經(jīng)濟資源，從而在權(quán)力精英之外催生了一大批經(jīng)濟精英[15]，以至于“能人治村”成為農(nóng)村建設(shè)的“新型模式”[16]和“戰(zhàn)略選擇”[17]。就其特征來說，農(nóng)村經(jīng)濟能人并不在體制內(nèi)承擔(dān)任何具體的職務(wù)，但卻往往擁有相對豐厚的經(jīng)濟社會資源、較高的道德威望[18]、深厚的“政緣關(guān)系”[19]，甚至具備黑白通吃的社會勢力[20]。他們的存在使得當(dāng)下中國基層農(nóng)村社會在權(quán)力結(jié)構(gòu)上普遍呈現(xiàn)出“國家權(quán)力、體制內(nèi)精英、體制外精英、普通村民”四類主體相互博弈的復(fù)雜圖景[21]。在中國的鄉(xiāng)村治理中，由經(jīng)濟能人、體制精英和普通村民共同參與的“群體型”治理，已經(jīng)成為一種普遍存在的治理方式[22]。

2.農(nóng)村經(jīng)濟能人與基層社會

在當(dāng)下的農(nóng)村治理與變革進(jìn)程中，農(nóng)村經(jīng)濟能人之所以能夠發(fā)揮不可忽視的作用，是與國家在農(nóng)村的財稅體制改革與基層政權(quán)的運作邏輯緊密相關(guān)。具體來說，農(nóng)業(yè)稅的取消以及“鄉(xiāng)財縣管”的財政體制，導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政上的“空殼化”和政權(quán)的“懸浮化”[23]，嚴(yán)重削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理能力[24]。而層層下壓的激勵結(jié)構(gòu)，又使得地方政府普遍開展以經(jīng)濟績效為核心的“晉升錦標(biāo)賽” [25]。對于基層政權(quán)來說，財權(quán)的弱化和事權(quán)的壓力使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府陷入“消極作為”和“難以作為”的窘境。為了完成既定的國家目標(biāo)，基層政權(quán)不得不向體制外的其他行動主體借力，比如在城區(qū)改造中成立“自治改造委員會”，采用“群眾斗群眾”的方式迫使不同意搬遷的釘子戶接受政府的安排[26]。而在一些利益密集型的農(nóng)村地區(qū)，基層政權(quán)也往往要引用體制外的社會勢力來實施“擺平術(shù)”[27]。另一方面，隨著財政轉(zhuǎn)移支付體制的建立，在中西部地區(qū)，圍繞專項資金形成的“項目治國”體制成為影響各級政府行為的重要因素[28]。在各類項目展開的過程中，沒有財權(quán)的基層政權(quán)逐步演化成了“協(xié)調(diào)型政權(quán)”[29]，其主要的工作在于協(xié)調(diào)不同部門的利益關(guān)系并化解在項目中出現(xiàn)的各種糾紛。在這種協(xié)調(diào)的過程中，由于國家政權(quán)很難真正滲透到鄉(xiāng)村社會當(dāng)中，掌握著鄉(xiāng)村治理智慧的各類鄉(xiāng)村精英的作用便得以凸顯，私人關(guān)系成為影響基層政權(quán)能力的重要因素[30]。與體制內(nèi)精英相比，農(nóng)村經(jīng)濟能人處于一個相對比較獨立的地位，他們能夠靈活地運用一些非正式規(guī)則參與到鄉(xiāng)村社會的公共事務(wù)當(dāng)中。相關(guān)研究表明，以家族勢力（family clans）為代表的非正式組織，不僅在增加地方公共投資方面發(fā)揮著十分顯著的作用，也同樣可以協(xié)助地方政府解決公共物品投資中的集體行動難題[31]；而地方上的經(jīng)濟能人，也會憑借家族、宗廟等“連帶群體”（solidarity group）及非正式關(guān)系網(wǎng)絡(luò)促使地方政府官員為轄區(qū)內(nèi)的村莊提供更多的公共服務(wù)，從而實現(xiàn)一種“無民主問責(zé)”[32]。由此可見，稅費體制改革之后基層政權(quán)治理能力的弱化和經(jīng)濟能人固有的優(yōu)勢，使其能夠有效快速地介入到基層社會的治理體系當(dāng)中。

一言以蔽之，無論是從歷史的維度還是基于現(xiàn)實的治理狀態(tài)，鄉(xiāng)村社會的經(jīng)濟能人都是影響鄉(xiāng)村治理和基層政權(quán)建設(shè)的重要變量。鑒于中國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程涉及鄉(xiāng)村社會的居住形態(tài)、文化習(xí)俗、治理方式的系統(tǒng)性變革，也涉及基層政權(quán)和各類精英群體的復(fù)雜博弈。因此有必要對城鎮(zhèn)化過程中的農(nóng)村經(jīng)濟能人的作用展開系統(tǒng)的研究，探討經(jīng)濟能人與基層政權(quán)的行為模式，以揭示農(nóng)村城鎮(zhèn)化過程中基層社會的變革邏輯和我國城鎮(zhèn)化面臨的深層次問題。

三、S縣C鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的經(jīng)濟能人：角色與作用

S縣地處豫東平原，歷史上一直是傳統(tǒng)的農(nóng)耕地區(qū)，大部分勞動人口從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，縣級財政常年依靠上級政府的轉(zhuǎn)移支付。2011年開始，河南省委確立了建設(shè)農(nóng)村社區(qū)、推動農(nóng)村城鎮(zhèn)化的政策目標(biāo)，并將各地的城鎮(zhèn)化項目建設(shè)（以農(nóng)民集中居住的社區(qū)建設(shè)為主）納入了地方政府官員的考核體系？譹？訛。2012年，S縣將城鎮(zhèn)化項目納入城鎮(zhèn)體系規(guī)劃并先后啟動了19個社區(qū)建設(shè)，C鎮(zhèn)就是該縣推動城鎮(zhèn)化項目建設(shè)的一個典型鄉(xiāng)鎮(zhèn)。本文將以C鎮(zhèn)兩個不同的村（A和B）為基本的分析對象，來系統(tǒng)闡釋在整個城鎮(zhèn)化項目推進(jìn)過程中經(jīng)濟能人的角色和作用。本文中所討論的農(nóng)村經(jīng)濟能人即有著一定經(jīng)濟實力的經(jīng)濟精英。從現(xiàn)實情況來說，也只有經(jīng)濟強人才有可能對政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化項目產(chǎn)生影響力。在A村，這種經(jīng)濟能人主要是指靠礦產(chǎn)和服裝加工廠發(fā)家的經(jīng)濟精英。在B村，外出務(wù)工且取得一定的財富積累的包工頭，成為參與鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化項目建設(shè)的主力。雖然兩個村莊的經(jīng)濟能人在身份上有所不同，但是相對于普通村民來說，他們都是在財富積累上獲取了很大成功的人物，享有較高的威望，也成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)在啟動城鎮(zhèn)化項目之初所爭取的對象。

1.城鎮(zhèn)化項目的直接投資者

在S縣，通過建造大型商品房居住社區(qū)的方式來改變農(nóng)民原來分散的居住形式，是地方政府在城鎮(zhèn)化過程中最普遍的做法。大型居住社區(qū)及其配套基礎(chǔ)設(shè)施的興建無疑需要大量的投資，而作為一個國家級貧困縣，S縣各級政府機關(guān)顯然很難承擔(dān)起社區(qū)建設(shè)的大量開支。在這種情況下，為了完成上級政府下壓的考核指標(biāo)，各級鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一方面盡量壓低對弱勢農(nóng)民的征地補償以節(jié)省開支，一方面以“建設(shè)家鄉(xiāng)”的名義動員當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟能人和鄉(xiāng)村內(nèi)部的各類骨干參與到社區(qū)建設(shè)當(dāng)中，從而擴大財源。而農(nóng)村經(jīng)濟能人也順勢而為，借助政府的政策開展對城鎮(zhèn)化的投資，成為城鎮(zhèn)化建設(shè)的“直接投資者”。而在C鎮(zhèn)當(dāng)中，本文所分析的A、B兩個村莊的經(jīng)濟能人又演化出不同的投資模式。在C鎮(zhèn)A村，在政府的動員下，該村內(nèi)部的經(jīng)濟能人成為項目資金的主要來源，具體做法是：（1）在原有村落的基礎(chǔ)上，規(guī)劃新的集中居住的布局；（2）說服、動員村民放棄原有的住宅，進(jìn)行集中居?。唬?）村內(nèi)的經(jīng)濟能人承擔(dān)新建樓盤和相應(yīng)基礎(chǔ)設(shè)施的80%費用；（4）利用村民集中居住后置換出來的土地，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的支持下開辦手工業(yè)加工廠，解決農(nóng)民的就業(yè)安置，實現(xiàn)農(nóng)民經(jīng)營產(chǎn)業(yè)的“非農(nóng)化”，企業(yè)收益由投資者和原有的村民共同決定分配。如此一來，A村的整個城鎮(zhèn)化過程是在村莊內(nèi)部的閉環(huán)系統(tǒng)中實現(xiàn)。與之相對應(yīng)的，在C鎮(zhèn)B村，其城鎮(zhèn)化的方式則是：（1）政府從農(nóng)民手中以遠(yuǎn)低于國家正常的補償標(biāo)準(zhǔn)獲取耕地（在C鎮(zhèn)是每畝地1.5萬元）；（2）動員當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟能人進(jìn)行融資；（3）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將土地轉(zhuǎn)讓給開發(fā)商（2.5萬元/畝），并從開發(fā)商的土地使用金中支付農(nóng)民的土地補償金，剩余的錢則納入政府的“預(yù)算外收入”。對于B村以包工頭為主力的經(jīng)濟能人來說，其參與動因既有在家鄉(xiāng)投資賺取回報的打算，也有名聲上的考慮。但是不管動機如何，A、B兩村的經(jīng)濟能人都是以“直接投資者”的身份解決了政府在城鎮(zhèn)化項目開展之初的資金問題，成為農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要啟動力量。

2.城鎮(zhèn)規(guī)劃中的決策參與者

公共政策中的團體理論證明，公共政策的出臺是各種利益團體相互博弈的結(jié)果。但是，這種理論所描述的只是理想狀態(tài)下的政策制定模式，在現(xiàn)實的政策制定過程中，并不是所有的利益相關(guān)方都能夠進(jìn)入政策議程，這種情況在政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化項目建設(shè)過程中表現(xiàn)得格外明顯。一方面，城鎮(zhèn)化項目的推進(jìn)呈現(xiàn)出“自上而下”的特征，地方政府在很大程度上是在被動地執(zhí)行上級的命令；另一方面，對于基層政府來說，財政困境、考核壓力、僵化的行政程序等問題也使得基層官員在動機上呈現(xiàn)出明顯的趨利性，“對上負(fù)責(zé)”[33]成為基層官員的工作指南。因此，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中包括農(nóng)民在內(nèi)處于相對弱勢地位的利益群體便被排斥在決策體系之外。而農(nóng)村經(jīng)濟能人的出現(xiàn)，在一定程度上改變了這一局面。作為國家政權(quán)和鄉(xiāng)土社會之間的紐帶，農(nóng)村經(jīng)濟能人憑借自身所擁有的經(jīng)濟資源和道德信任獲得了參與政治的基礎(chǔ)性條件。在A、B兩個村當(dāng)中，經(jīng)濟能人全程參與了農(nóng)民集中居住項目的選址設(shè)計與方案規(guī)劃。尤其是在A村，根據(jù)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)性原則，經(jīng)濟能人幾乎負(fù)責(zé)了新型社區(qū)的全部建設(shè)項目。在B村，經(jīng)濟能人與鎮(zhèn)政府在社區(qū)選擇問題上反復(fù)協(xié)商，最終把位置定在了占用可耕地較少的村莊邊緣地帶。從公共政策決策的角度而言，這意味著鄉(xiāng)土社會當(dāng)中不同類型的精英主體相互博弈的權(quán)力結(jié)構(gòu)正在重塑基層政府的決策過程，也可以認(rèn)為在與以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)為代表的國家力量進(jìn)行互動的過程中，農(nóng)村經(jīng)濟能人在一定程度上可以扮演“政策企業(yè)家”[34]的角色。

3.鄉(xiāng)村社會的“利益爭取者”

城鎮(zhèn)化涉及鄉(xiāng)村社會的劇烈轉(zhuǎn)型，也涉及各類參與主體之間的利益分配。由政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化項目在“政績”和“形象”的壓力下更容易呈現(xiàn)出急于求成、急功近利的特點，以至于城鎮(zhèn)化會演變成土地的城鎮(zhèn)化、空間的城鎮(zhèn)化，而不是人的城鎮(zhèn)化[35]。政府和開發(fā)商的強勢地位，也使得城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的利益分配不公成為普遍存在的問題，而這種利益分配的不公，正是滋生社會不穩(wěn)定因素的關(guān)鍵原因，而農(nóng)村經(jīng)濟能人在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中所扮演的“利益爭取者”角色，在一定程度上改變著這種利益分配不公的格局。

與基于投資者身份的謀利動機不同，“利益爭取”是指農(nóng)村經(jīng)濟能人借助自己手中的資源，在鄉(xiāng)土社會的道德壓力和責(zé)任意識的驅(qū)動下，通過與政府的博弈來為城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的失地農(nóng)民爭取更多的權(quán)益。在C鎮(zhèn)B村，城鎮(zhèn)化項目建設(shè)之初，由于農(nóng)民實際得到的征地補償并不足以保障喪失耕地之后的生活，政府也沒有對其上樓居住之后的就業(yè)問題提供解決辦法。失地農(nóng)民便抗議政府的征地行為，農(nóng)民與政府的對峙使得B村的社區(qū)建設(shè)一度陷入僵局。

既有的研究表明，體制外精英往往會成為制衡體制精英的重要力量[36]。在C鎮(zhèn)B村的農(nóng)民抗?fàn)幹校r(nóng)村經(jīng)濟能人同樣成了農(nóng)民依賴的同盟。有必要指出，村民對經(jīng)濟能人的信賴并不是出于經(jīng)濟利益的一致性，而是出于既有熟人關(guān)系的道德信任。同樣，對于農(nóng)村經(jīng)濟能人來說，其自身所具備的對鄉(xiāng)村社會共同體的忠誠感和義務(wù)感及其已經(jīng)在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中所投入的沉淀成本，都使其愿意承擔(dān)起為鄉(xiāng)村社會爭取利益的使命。在B村，經(jīng)濟能人成為利益受損農(nóng)民的代言人，而基層政府也需要通過經(jīng)濟能人與非組織化的農(nóng)民群體進(jìn)行溝通。如此一來，農(nóng)村經(jīng)濟能人成為溝通村民和政府的橋梁。針對農(nóng)民的利益不公問題，經(jīng)濟能人代表鄉(xiāng)民與政府先后進(jìn)行了幾輪談判，最終迫使政府承諾給當(dāng)?shù)卮迕裉峁└嗟馁彿績?yōu)惠政策，并額外給每位農(nóng)民每年1000斤秋糧作為實物補償。在這種情況下，農(nóng)民與政府的矛盾得到一定程度的緩解。

可以看出，在城鎮(zhèn)化項目進(jìn)程中，基層社會當(dāng)中的經(jīng)濟能人無疑扮演著多重角色。他們不僅如杜贊奇筆下的鄉(xiāng)紳階層一樣演變成作為投資者的“贏利型經(jīng)紀(jì)”和作為“鄉(xiāng)村利益爭取者”的“保護(hù)型經(jīng)紀(jì)”，也直接參與政府的決策過程，并在國家權(quán)力和鄉(xiāng)村社會的中間地帶當(dāng)中發(fā)揮承接國家目標(biāo)、引導(dǎo)鄉(xiāng)村變革的重要作用。

四、基層政權(quán)對農(nóng)村經(jīng)濟能人的回應(yīng)：C鎮(zhèn)政府的策略選擇及行為邏輯

在中國當(dāng)下的政治經(jīng)濟體制當(dāng)中，雖然基層政府的行為模式并不是由單一因素所決定，但是農(nóng)村經(jīng)濟能人在城鎮(zhèn)化項目中的參與以及其所發(fā)揮的作用，也在一定程度上影響了基層政府的行為。具體來說，作為對農(nóng)村經(jīng)濟能人參與城鎮(zhèn)化進(jìn)程的一種回應(yīng)，C鎮(zhèn)政府至少采取了包括“合謀”“被動介入”以及“主動行政干預(yù)”三種基本行為策略，而每一種行為模式背后也有著不同的驅(qū)動邏輯。

1.基于財政收益的合作共謀

從概念上來說，合謀一般是指政府和企業(yè)的聯(lián)系、互惠，具體而言是地方政府領(lǐng)導(dǎo)和政治、經(jīng)濟精英的聯(lián)系、互惠[37]。合謀不僅僅存在于地方政府和企業(yè)當(dāng)中，也同樣存在于城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)村經(jīng)濟能人之間。在A村，經(jīng)濟能人改造村落的目的固然有造福家鄉(xiāng)人民、實現(xiàn)村莊發(fā)展的樸素愿望，但是大規(guī)模投資背后關(guān)鍵的驅(qū)動力則是來源于該村的煤礦資源。村民集中居住之后，原有村落土地下面的煤礦資源便可以得到開采，開發(fā)煤礦是該村的經(jīng)濟能人投資該村城鎮(zhèn)化項目的隱藏性動機。與此同時，針對該村農(nóng)民集中居住后置換出來的土地，政府可以采取復(fù)墾的方式將其轉(zhuǎn)化成基本農(nóng)田，進(jìn)而借助國家保護(hù)耕地的政策獲得縣級政府每畝3萬元的財政補貼。也就是說，無論是農(nóng)村經(jīng)濟能人還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，都被土地資源的巨大收益所吸引。在B村，在征用了農(nóng)民的耕地之后，為了保障建成的商品房能夠順利出售，政府便出臺政策，禁止農(nóng)民在自己宅基地上興建新的住宅，以一種政治高壓的方式逼迫農(nóng)民上樓，從而提高開發(fā)商的市場預(yù)期，并以此確保開發(fā)商的資金回流。

可以看出，A、B兩個村莊城鎮(zhèn)化項目推進(jìn)方式的不同造成了政府與經(jīng)濟能人合謀方式的不同。前者是以瓜分置換出來的土地資源和礦產(chǎn)資源為主要方式，其基本思路是“以地生財”；后者則主要以剝奪農(nóng)民土地、逼迫農(nóng)民承擔(dān)商品房成本為手段，體現(xiàn)的是“資本抽取”的邏輯。雖然方法不同，但兩種方式的共同點在于均反映了地方政府逐利動機。這也再次證明了，“財政收益最大化”是支配地方政府行為的主導(dǎo)邏輯[38]。

2.基于利益博弈的被動介入

在城鎮(zhèn)化的過程當(dāng)中，農(nóng)村經(jīng)濟能人與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)在合謀的同時，也存在著復(fù)雜的利益博弈。雖然政府是城鎮(zhèn)化項目的發(fā)起者和主要推動者，但是這種博弈也往往使得基層政府處于“被俘獲”的處境，以至于其對城鎮(zhèn)化進(jìn)程中具體項目的介入呈現(xiàn)出明顯的“被動性”色彩。

在C鎮(zhèn)A村，在完成了村民集中居住的主體性工程之后，農(nóng)村經(jīng)濟能人不僅從政府那里順利拿到了煤礦的開采權(quán)，更要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府完成社區(qū)內(nèi)部的文化廣場等其他基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。為了達(dá)成這一目標(biāo)，A村主導(dǎo)城鎮(zhèn)化項目建設(shè)的經(jīng)濟能人便借助村民的訴求對C鎮(zhèn)政府施加壓力。而對于C鎮(zhèn)政府來說，鑒于A村的建設(shè)成就和城鎮(zhèn)化模式已經(jīng)成為該鎮(zhèn)政府對外宣傳和應(yīng)對上級檢查的“樣板工程”。因此，無論是基于維持該鎮(zhèn)形象的需要，還是基于享受土地利益的需要，鎮(zhèn)政府都無法跟A村的經(jīng)濟能人“撕破臉”，對于A村所提出的要求也沒有拒絕的余地。

從A村的實踐中可知，在城鎮(zhèn)化項目的開展過程中，包括經(jīng)濟能人在內(nèi)的利益主體都在“理性人”的邏輯中追求自己的利益最大化。周雪光在分析基層政府行為時曾經(jīng)指出，在政府的行為邏輯中普遍存在著一種所謂的“釣魚工程”，也即上級政府拿出很少的一部分資金作為“誘餌”，鼓勵下級政府或單位用各種方式集資來完成某項工程[39]。從文中的案例分析可以看出，這種“釣魚邏輯”同樣存在于農(nóng)村經(jīng)濟能人與基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)之間，即在基層政權(quán)依賴農(nóng)村經(jīng)濟能人追求自身特定目標(biāo)的同時，也會遭遇被這類能人俘獲并被動地卷入其利益追求當(dāng)中。

3.基于官僚制邏輯的主動干預(yù)

農(nóng)村經(jīng)濟能人在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的角色并沒有改變政府主導(dǎo)城鎮(zhèn)化建設(shè)的格局。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來說，官僚制體制下的績效考核壓力和晉升壓力使地方官員有著強烈的沖動去干預(yù)城鎮(zhèn)化項目的具體實施。

在C鎮(zhèn)B村，由于考慮到當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)村對商品房的居住需求并不足以消化大規(guī)模興建的居住社區(qū)，包括農(nóng)村經(jīng)濟能人在內(nèi)的項目開發(fā)者便設(shè)計出了商用“門面房”和民用住宅并存的開發(fā)方案。但是在項目開展到一半的時候，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府卻突然要求開發(fā)商停止興建“門面房”并將更多的開發(fā)空間用于民用住房的建設(shè)，以提升這一項目的形象意義，使其符合上級政府的要求?？紤]到市場需求以及兩種房型的收益，基層政府的行政干預(yù)行為引發(fā)了投資人的不滿。在雙方的爭執(zhí)中，鎮(zhèn)政府官員停止了查處農(nóng)民自建住宅的行政行為。鎮(zhèn)政府這種“失信”直接引發(fā)了投資人的強烈反彈。在與政府的談判破裂之后，開發(fā)商的撤資導(dǎo)致已經(jīng)興建一半的社區(qū)變成了爛尾樓，而農(nóng)村經(jīng)濟能人收回投資并賺取額外收益的愿望也變得遙遙無期。如此一來，農(nóng)村經(jīng)濟能人與政府的關(guān)系迅速從“合作”轉(zhuǎn)變成“對抗”。同時，對B村農(nóng)民來說，城鎮(zhèn)化項目啟動之初自家被征用的耕地被爛尾樓所占據(jù)，政府所給予的購房優(yōu)惠承諾和實物補償也變成了一紙空文。在這種情況下，農(nóng)民對政府的抵觸甚至是仇恨情緒便一觸即發(fā)。經(jīng)濟能人與失地農(nóng)民迅速結(jié)成同盟，使得政府陷入了極大的被動局面？譺？訛。

由此可見，政府機關(guān)與城鎮(zhèn)化項目的關(guān)聯(lián)并不僅僅存在于土地財政和預(yù)算外收入等城鎮(zhèn)化項目啟動之初，更貫穿到城鎮(zhèn)化項目的整個進(jìn)展過程。對于地方官員來說，城鎮(zhèn)化項目在工程形象上的意義，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于項目本身的經(jīng)濟效益和社會價值。其開展城鎮(zhèn)化的主要動因是壓力型體制的“政績需要”，“壓力型體制”[40]的運作邏輯使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的目標(biāo)設(shè)置和激勵強度與其現(xiàn)實條件和實際能力不相匹配，從而形塑了一種以各類具體的、權(quán)宜的和隨意的權(quán)力技術(shù)為原則的策略主義邏輯。這種邏輯一般只追求眼前的具體目標(biāo)，不顧及長遠(yuǎn)發(fā)展的戰(zhàn)略，更缺乏穩(wěn)定的、抽象的規(guī)則意識[41]，由這種策略主義所支配的政府干預(yù)行為，也成為引發(fā)社會矛盾的關(guān)鍵因素。

五、城鎮(zhèn)化：走向“雙向嵌入”的政治社會學(xué)解讀

通過對S縣C鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)村經(jīng)濟能人角色和基層政府行為的解讀，本文展現(xiàn)了二者是如何進(jìn)行合謀、對抗以及相互影響的過程?？梢钥闯觯擎?zhèn)化不僅僅是一個關(guān)乎土地財政、政府征地、農(nóng)村建設(shè)的政治經(jīng)濟學(xué)話題，更是一個關(guān)乎國家與社會關(guān)系的政治社會學(xué)話題。在“國家-社會關(guān)系”的理論框架下，本文認(rèn)為，農(nóng)村經(jīng)濟能人在城鎮(zhèn)化項目中的作用及國家對體制外精英群體的回應(yīng)策略使得基層國家政權(quán)和鄉(xiāng)村社會之間呈現(xiàn)出“雙向嵌入”的特征。從理論淵源上來說，“雙向嵌入”由“嵌入性”這一概念演化而來。在過去幾十年當(dāng)中，自埃文斯用“嵌入性自主”[42]這一術(shù)語解釋發(fā)展型國家的經(jīng)濟增長之后，學(xué)界先后提出了“嵌入性行動主義”（Embedded Activism）[43]、“制度性嵌入”（Institutional Embeddedness）[44]等概念來解釋中國國家政權(quán)與社會組織之間的關(guān)系變化。張緊跟則直接用“雙向嵌入”的概念來解釋中國NGO組織的行動策略[45]，紀(jì)鶯鶯則將“雙向嵌入”解讀為一種國家與社會相互鎖定的關(guān)系，也即社會組織在資源、合法性、制度支持方面嵌入國家，而國家意志則嵌入在社會組織的運作當(dāng)中[46]。與上述理論進(jìn)路不同，在本文的案例中，國家與社會之間“雙向嵌入”的原始動力并不是來源于社會力量在運作策略上的改變，而是國家權(quán)力對鄉(xiāng)村社會的進(jìn)一步滲透。具體來說，城鎮(zhèn)化項目進(jìn)程中的“雙向嵌入”集中體現(xiàn)在，國家在達(dá)成自己特定目標(biāo)的過程中將自己的權(quán)力觸角深入到社會民眾當(dāng)中汲取必要的資源和能量，而社會也通過自身所擁有的條件參與到國家目標(biāo)當(dāng)中并在此基礎(chǔ)上影響國家的具體政策行為。城鎮(zhèn)化項目中的“雙向嵌入”不僅僅是政府與社會力量的互動，更是國家和社會之間的相互博弈和相互改變。具體來說，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中國家與社會之間“雙向嵌入”至少包含了以下三個方面的政策意涵。

1.社會主體的行動邏輯是城鎮(zhèn)化的重要影響變量

在既有的對城鎮(zhèn)化問題的研究范式中，權(quán)力和資本一直被認(rèn)為是影響中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的兩大核心變量。盡管政府推動的城鎮(zhèn)化積累了不少的問題，未來的中國城鎮(zhèn)化依然需要政府的規(guī)劃、指導(dǎo)與干預(yù)[47]。而作為一種“發(fā)展型政府”，招商引資、尋求資本的支持是過去幾十年經(jīng)濟建設(shè)當(dāng)中中國各級政府的重要任務(wù)。通過引入農(nóng)村經(jīng)濟能人這一因素，本文認(rèn)為，在權(quán)力和資本的運作邏輯之外，中國城鎮(zhèn)化項目的開展還需要尊重鄉(xiāng)土社會當(dāng)中既有的非體制力量的行動邏輯，也即處在城鎮(zhèn)化進(jìn)程的鄉(xiāng)村地區(qū)自身所蘊含的社會力量同樣應(yīng)被納入政策決策的考慮范疇。這些農(nóng)村經(jīng)濟能人在市場經(jīng)濟中所獲得的資源、與鄉(xiāng)村中農(nóng)民群體所固有的社會聯(lián)結(jié)、不受官僚制邏輯制約的相對自由的行動空間和行動策略，都使其具備了能夠影響基層政權(quán)運作的重要能量。本文的案例研究表明，在城鎮(zhèn)化項目的實施過程中，農(nóng)村經(jīng)濟能人不僅可以協(xié)助解決基層政府頭疼的資金問題，也會在基層社會矛盾調(diào)解、農(nóng)民動員等方面發(fā)揮國家權(quán)力發(fā)揮不到的作用。因此，未來的城鎮(zhèn)化建設(shè)，需要將國家變革農(nóng)村政策目標(biāo)置放在鄉(xiāng)土社會變革的宏觀背景當(dāng)中，并尊重鄉(xiāng)土社會既有的非體制力量。

2.國家政權(quán)與鄉(xiāng)村社會的利益再平衡是城鎮(zhèn)化的重要方面

在過去幾十年當(dāng)中，就城鎮(zhèn)化的具體實施來說，大多數(shù)地方政府在實質(zhì)上是把城鎮(zhèn)化視為一種政策工具，通過這一高投入、高投資的基建工程來達(dá)到GDP增長和政績提升的雙重目標(biāo)。因此中國的城鎮(zhèn)化是在地方政府經(jīng)營城市的理念下，通過單一的土地開發(fā)方式推進(jìn)城鎮(zhèn)發(fā)展，行政科層運作取代了市場和公民參與機制，以至于積累了分配不公、社會抗?fàn)幍纫幌盗袉栴}。而農(nóng)村經(jīng)濟能人的出現(xiàn)，則在一定程度上改變著這種由政府強勢主導(dǎo)的格局，并有可能在城鎮(zhèn)化過程中為鄉(xiāng)村社會爭取更多的利益。對于財政能力相對弱化的基層政權(quán)來說，農(nóng)村經(jīng)濟能人在融資方面的作用一定程度上提升了國家的汲取能力，使得國家權(quán)力能夠從社會當(dāng)中抽取更多的資源，進(jìn)而為國家目標(biāo)的落實提供保障。但是，國家汲取能力的增強并不意味著國家一定會成為城鎮(zhèn)化項目的贏家。本文A村的案例研究證明，農(nóng)村經(jīng)濟能人在參與國家目標(biāo)的過程中，也會通過“綁架”國家、向國家索要資源的方式來達(dá)成自身的目標(biāo)，進(jìn)而迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行利益再分配（如要求國家為村民投資娛樂休閑設(shè)施）。由此可以認(rèn)為，農(nóng)村經(jīng)濟能人在城鎮(zhèn)化中的角色和作用是增強了處于弱勢地位的農(nóng)村社會的博弈力量，并以一種自下而上的方式倒逼著基層政權(quán)改變自己的行動邏輯。盡管促使國家政權(quán)和鄉(xiāng)土社會的利益再分配并非農(nóng)村經(jīng)濟能人的主觀愿望，但是其與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的博弈結(jié)果卻在客觀上一定程度地改變著國家與社會之間恒強與偏弱的局面。因此，在未來的城鎮(zhèn)化建設(shè)當(dāng)中，有必要認(rèn)識到城鎮(zhèn)化并不是單方向的城市突進(jìn)，而是國家政權(quán)與鄉(xiāng)村社會之間的利益再分配，而如何協(xié)調(diào)基層政權(quán)與一線鄉(xiāng)土社會之間的利益關(guān)系，成為城鎮(zhèn)化不得不考慮的問題。

3.國家權(quán)力與社會力量之間的關(guān)系形態(tài)影響城鎮(zhèn)化的成敗

社會主體行動邏輯對城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要性以及城鎮(zhèn)化建設(shè)所蘊藏的國家與社會之間利益再平衡的必要性，決定了城鎮(zhèn)化的成敗將直接受制于國家權(quán)力和社會力量之間的關(guān)系形態(tài)?；凇半p向嵌入”的視角可以看出，在本文的A村中，雖然國家權(quán)力基于財政收益和農(nóng)村經(jīng)濟能人基于礦產(chǎn)投資的“合謀”并不符合現(xiàn)代政治中公平正義的價值要求，但是這種農(nóng)村經(jīng)濟能人與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府共同開展的城鎮(zhèn)化項目卻在客觀上實現(xiàn)了當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級并改變了農(nóng)民的居住形態(tài)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)和農(nóng)村經(jīng)濟能人在利益上的高度契合，也使得該村的城鎮(zhèn)化模式成為一種可圈可點的典型模式。相比較于A村，B村的城鎮(zhèn)化項目更能反映出國家權(quán)力和社會力量的關(guān)系變化對城鎮(zhèn)化進(jìn)程的影響。在B村，當(dāng)政府和農(nóng)村經(jīng)濟能人處于合作狀態(tài)時，經(jīng)濟能人扮演了融資過程中的直接投資者、農(nóng)民抗?fàn)帟r的矛盾調(diào)解者等對政府有利的角色，城鎮(zhèn)化得以順利展開。而當(dāng)城鎮(zhèn)化項目在實際的實施過程中違背了政府追求形象工程的愿望時，政府便放棄了對項目開發(fā)者的利益承諾，從而導(dǎo)致了農(nóng)村經(jīng)濟能人與政府的對抗，曾一度轟轟烈烈的城鎮(zhèn)化項目也隨之陷入停滯，不僅浪費了大量的社會資源，也使得基層政府的公信力遭到嚴(yán)重?fù)p害。

六、總結(jié)與討論

在過去的幾十年當(dāng)中，城鎮(zhèn)化一直是一項影響深遠(yuǎn)的公共政策，它影響著中國的城鄉(xiāng)關(guān)系和底層農(nóng)民的命運，極大地塑造著各級政府的行為模式，也是影響未來中國經(jīng)濟社會發(fā)展的重要因素。而以本文案例所在地為代表的相對落后的中西部農(nóng)村地區(qū)，無疑將成為城鎮(zhèn)化工作的重點區(qū)域。從這個角度來說，本文的意義就在于通過對農(nóng)村經(jīng)濟能人的角色和基層政府行為的解讀，為理解我國城鎮(zhèn)化提供一種政治社會學(xué)的理論視角，以揭示城鎮(zhèn)化過程中存在的復(fù)雜利益博弈以及國家政權(quán)與社會力量之間相互嵌入的關(guān)系圖景，從而為國家城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的實施、國家基層政權(quán)建設(shè)和鄉(xiāng)村社會治理體系的重塑提供理論參考。

通過對同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)相同背景下兩個村莊的比較個案研究，本文旨在用“雙向嵌入”的概念來解釋兩個村莊在城鎮(zhèn)化項目實施后果上的差異。所得出的主要結(jié)論在于：國家力量與社會主體在城鎮(zhèn)化項目的愿景、目標(biāo)及利益分配上的契合程度直接導(dǎo)致了該項目實際實施績效的差異。對于A村而言，雖然存在著非體制精英俘獲國家權(quán)力的現(xiàn)象，但是國家與農(nóng)村經(jīng)濟能人之間一直保持了比較密切的合作，經(jīng)濟能人與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在該村城鎮(zhèn)化建設(shè)的總體方案上并無分歧。相比較來說，在B村中，農(nóng)村經(jīng)濟能人、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與農(nóng)民之間的利益沖突則一直存在，B村的經(jīng)濟能人與鎮(zhèn)政府在住宅區(qū)房屋建設(shè)等具體問題上分歧很大，二者之間也沒有足夠的信任，以至于合作最終破裂。同時，與過往以NGO或社會組織為研究對象的論述不同，城鎮(zhèn)化項目當(dāng)中國家與社會之間的“雙向嵌入”明顯起源于國家達(dá)成自身目標(biāo)的需要而不是社會力量的策略性運作?；鶎诱趯嵤┨囟繕?biāo)過程中對社會的依賴和需要，成為“雙向嵌入”得以生成的制度性空間。

本文認(rèn)為，基層政權(quán)社會治理能力的流失或弱化，使農(nóng)村經(jīng)濟能人獲得了參與國家項目建設(shè)的空間，而該類精英群體所掌握的經(jīng)濟社會資源也為其參與政府決策提供了條件。在整個城鎮(zhèn)化項目建設(shè)進(jìn)程中，農(nóng)村經(jīng)濟能人在身份和角色上呈現(xiàn)出復(fù)雜性和變動性的雙重特征。他們既是基于市場主體的理性投資者、公共政策中的決策者，也會成為鄉(xiāng)村利益的維護(hù)者，更會在利益受損時成為政府的對抗者。而基層政權(quán)的行為模式，則是導(dǎo)致農(nóng)村經(jīng)濟能人角色變動的關(guān)鍵因素。這也證明了國家與社會相互改變并相互構(gòu)成，包括國家在內(nèi)的各類社會組織混合體共生共存[48]。

雖然這些農(nóng)村經(jīng)濟能人在城鎮(zhèn)化項目實施過程中有不可忽視的重要作用，但是本文的研究也同樣發(fā)現(xiàn)，他們對鄉(xiāng)村政治生活的干預(yù)有著一定的“私人治理”的傾向[49]，即農(nóng)村經(jīng)濟能人會借助國家項目和國家輸入的資源為自己謀利。盡管他們會在特定條件下為鄉(xiāng)村社會爭取利益，但是其動機依舊與自己的經(jīng)濟收益緊密相關(guān)。通過A村的實踐可以看出，農(nóng)村經(jīng)濟能人與體制精英的合謀也可能會形成一種很難制約甚至是不受制約的“分利秩序”與分利格局[50]。

基于此，本研究在分析了農(nóng)村經(jīng)濟能人在城鎮(zhèn)化項目進(jìn)程中的作用、基層政府的回應(yīng)性策略并提煉出對中國城鎮(zhèn)化問題的政治社會學(xué)解讀之后，強調(diào)另一個結(jié)論：無論是文中所分析的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還是農(nóng)村經(jīng)濟能人，其在實施或參與城鎮(zhèn)化項目的過程中，都存在著城鎮(zhèn)化本身之外的利益追求。農(nóng)村經(jīng)濟能人角色的復(fù)雜性和政府回應(yīng)方式的多樣性并不能掩蓋其“理性人”的行為邏輯。對于基層政府來說，尋求預(yù)算外收入的最大化、通過政績工程獲得晉升是其開展城鎮(zhèn)化項目的主要動因，而“投資-回報”的邏輯同樣是支配非體制精英具體行為的主導(dǎo)因素。在這個過程中，城鎮(zhèn)化本身應(yīng)有的意義和價值被忽視，通過城鎮(zhèn)化提升農(nóng)民生活品質(zhì)、縮小城鄉(xiāng)差距、提升社會福利、促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展的政策目標(biāo)被替換。因此，如何才能將中央政府、地方政府、農(nóng)村經(jīng)濟能人、體制內(nèi)精英、農(nóng)民、開發(fā)商等多元利益主體統(tǒng)合到同樣的行動邏輯之下并形成城鎮(zhèn)化建設(shè)的合力，無疑是中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程所面臨的另一個重要問題。

注釋：

① 資料來自于S縣縣政府資料。

②在爛尾樓形成之后，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民曾一度上訪，但是其問題并沒有得到有效解決。問及怎么解決爛尾樓及農(nóng)民的問題時，鎮(zhèn)政府一位官員的說法是：“誰知道怎么辦？沒有財政撥款，沒有人繼續(xù)投資，鎮(zhèn)政府怎么可能有辦法解決這些問題。”資料來源：2016年3月在C鎮(zhèn)的深度訪談。

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