王鴻任

鄉(xiāng)鎮(zhèn)召開人代會(huì)是否需要像縣級以上的人代會(huì)那樣舉行預(yù)備會(huì)議，按照地方組織法的規(guī)定是可以不舉行的。但是，長期以來各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人代會(huì)一直在舉行預(yù)備會(huì)議。這種“可以不舉行”卻“一直都舉行”成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的“預(yù)備會(huì)現(xiàn)象”。這種現(xiàn)象，其實(shí)就是對法律應(yīng)當(dāng)作出鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)舉行預(yù)備會(huì)議規(guī)定的有力呼喚。

1986年修改的地方組織法規(guī)定：縣級以上的地方各級人民代表大會(huì)每次會(huì)議舉行預(yù)備會(huì)議，選舉本次會(huì)議的主席團(tuán)和秘書長，通過本次會(huì)議的議程和其他準(zhǔn)備事項(xiàng)的決定。而對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)是否舉行預(yù)備會(huì)議未作規(guī)定。于1995年、2004年、2015年三次修改的地方組織法，仍未將鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大納入必須舉行預(yù)備會(huì)的范圍之中。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)可以不舉行預(yù)備會(huì)議。可有的人說，地方組織法對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)沒有規(guī)定不得舉行預(yù)備會(huì)議，但對縣級以上的人代會(huì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)的“主持者”都是“主席團(tuán)”的規(guī)定是相同的。既然鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)也要選舉主席團(tuán)，就意味著法律也認(rèn)可鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)舉行預(yù)備會(huì)議。如此推理和解釋，不無道理，但是不能代替法律規(guī)定。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的“預(yù)備會(huì)現(xiàn)象”，不僅由來已久，而且相當(dāng)普遍。這種現(xiàn)象說明三個(gè)問題：一是“約定俗成”，在1986年之前地方組織法還未涉及“預(yù)備會(huì)議”規(guī)定的三十多年時(shí)間里，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)已經(jīng)較為普遍地建立了預(yù)備會(huì)議制度并延續(xù)至今；二是有規(guī)可依，如重慶、安徽等部分省市制定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作條例中就規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)每次會(huì)議舉行預(yù)備會(huì)議；三是有利無害，盡管按照地方組織法規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)可以不舉行預(yù)備會(huì)議，但因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)同樣需要“選舉本次會(huì)議的主席團(tuán)和秘書長，通過本次會(huì)議的議程和其他準(zhǔn)備事項(xiàng)的決定”，舉行預(yù)備會(huì)議更有利于工作的開展。

從制度的健全需求來看，都是在不斷實(shí)踐的過程中逐步健全完善起來的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的“預(yù)備會(huì)現(xiàn)象”就是一個(gè)實(shí)踐縮影。法律對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)明確作出同縣級以上人代會(huì)一樣舉行預(yù)備會(huì)議的規(guī)定是勢在必行的。