周廣通

摘 要：黨的十八屆四中全會(huì)提出要完善立法體制，加強(qiáng)黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，完善黨對(duì)立法工作中重大問(wèn)題的決策程序，健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)的立法工作的體制機(jī)制，但在具體操作中還村在一些問(wèn)題，本文試從多方面加以解決。

關(guān)鍵詞：地方立法權(quán)；地方人大；立法

根據(jù)黨的十八屆四中全會(huì)決定精神和新修正的立法法的規(guī)定要求，全國(guó)所有284個(gè)設(shè)區(qū)的市被全面賦予地方立法權(quán)。應(yīng)當(dāng)肯定，賦予設(shè)區(qū)的地市立法擴(kuò)容，有利于完善我國(guó)的立法體制和法律體系，推進(jìn)社會(huì)主義民主法制，提高地方依法治理的水平，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展；但從現(xiàn)行法理和工作實(shí)踐角度看，大部分設(shè)區(qū)市仍不具備承接地方立法的必要條件。目前設(shè)區(qū)的市承接地方立法面臨的困難和問(wèn)題值得我們加以重視和思考。

一、存在的問(wèn)題分析

第一、地方法治碎片化的出現(xiàn)

作為單一制國(guó)家，我國(guó)的法治是一個(gè)統(tǒng)一和諧的系統(tǒng)，各地方法治屬于子系統(tǒng)。而地方立法權(quán)的普遍賦予，在地方立法普遍開花的情況下，“各子系統(tǒng)往往受其功能角色的限制，容易將注意力只放在其自身所轄領(lǐng)地內(nèi)，從而破壞系統(tǒng)的整體性并割斷與其它子系統(tǒng)的聯(lián)系”，針對(duì)相同或相近事項(xiàng)，將出現(xiàn)幾百部法律法規(guī)規(guī)范，相互間矛盾沖突在所難免，更形成了法治建設(shè)中的地方化、碎片化現(xiàn)象，給國(guó)家的法治統(tǒng)一，甚至給一個(gè)省級(jí)區(qū)域的法治統(tǒng)一都帶來(lái)了巨大挑戰(zhàn)，如此下去，將損傷法治的權(quán)威，也給執(zhí)法、司法和守法帶來(lái)困難，使得良法之治目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。

第二，立法質(zhì)量的擔(dān)憂

一是立法機(jī)構(gòu)不健全。眾所周知，以往享有地方立法權(quán)的49個(gè)城市，包括直轄市、省會(huì)城市、經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地城市等等，基本是省轄市，其一般經(jīng)濟(jì)文化比較發(fā)達(dá)，人大常委會(huì)的組織機(jī)構(gòu)比較健全，普遍設(shè)有專門的立法工作機(jī)構(gòu)；而此次新擴(kuò)容的設(shè)區(qū)的284個(gè)市，情況各異，基礎(chǔ)較差，大多沒有專司立法的專門委員會(huì)或者是工作機(jī)構(gòu)，法制方面的相關(guān)業(yè)務(wù)主要由政法委員會(huì)承擔(dān)，機(jī)構(gòu)設(shè)置、資源保障等硬條件不到位。

二是缺少立法專業(yè)人員。目前除了省會(huì)城市和較大的市外，設(shè)區(qū)的地市一級(jí)人大及其常委會(huì)人才儲(chǔ)備先天不足，人員編制過(guò)少，普遍缺乏熟悉立法理論與實(shí)踐的人才；原承擔(dān)內(nèi)務(wù)司法和法律監(jiān)督的政法工作委員會(huì)人員構(gòu)成不盡合理，多數(shù)長(zhǎng)期從事行政管理工作、不是法律本科畢業(yè)，不具備相關(guān)法律專業(yè)知識(shí)，缺少立法實(shí)踐，對(duì)地方立法程序、內(nèi)容、要求不甚了解；在常委會(huì)組成人員中有法律背景出身或從事過(guò)法律事務(wù)的更是少之又少，立法能力有待提升。

三是缺少立法經(jīng)驗(yàn)。設(shè)區(qū)的地市一級(jí)人大及其常委會(huì)由于過(guò)去沒有立法工作基礎(chǔ)，也從未從事過(guò)立法實(shí)踐，沒有立法經(jīng)驗(yàn)，現(xiàn)在猛然面對(duì)地方立法授權(quán)，在機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備、要素保障等各方面條件都不成熟。

第三、缺少立法評(píng)估機(jī)制

從全國(guó)設(shè)區(qū)的市的實(shí)際情況看，普遍缺乏立法評(píng)估審查機(jī)制，無(wú)論從事前的立法準(zhǔn)備、立法資格審查和立法授權(quán)，還是事中立法啟動(dòng)、立法征集、立法起草和立法審議，以及事后立法備案審查、立法檢查、質(zhì)量評(píng)價(jià)體系不完備。按理說(shuō)新的法規(guī)頒布實(shí)施一段時(shí)間后，根據(jù)執(zhí)法部門、執(zhí)法相對(duì)人和人民群眾對(duì)法規(guī)的反映情況，應(yīng)當(dāng)開展立法質(zhì)量評(píng)價(jià)活動(dòng)，及時(shí)了解法規(guī)制定出臺(tái)后的執(zhí)行落實(shí)情況，掌握法規(guī)與客觀實(shí)際是否適應(yīng)等情況。但由于沒有建立起完整的立法評(píng)估和質(zhì)量跟蹤問(wèn)效制度，立法部門對(duì)法規(guī)制定出臺(tái)后究竟取得了什么效果、產(chǎn)生了多少經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益等并不真正掌握。法規(guī)出臺(tái)后，其所調(diào)整的社會(huì)關(guān)系是否發(fā)生變化也不了解。具體到法律條款是否具有可操作性、權(quán)利義務(wù)是否明確、部門職責(zé)設(shè)定是否恰當(dāng)?shù)榷疾皇智宄?；盡管在地方立法中，賦予了省、直轄市和自治區(qū)人大常委會(huì)對(duì)設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)進(jìn)行事先性合法審查的權(quán)力，但是這種審查并不能完全排查掉違背立法法的情況。在此情況下，現(xiàn)有的事后審查評(píng)估機(jī)制難以有效、較快地解決地方性立法中對(duì)公民權(quán)利的侵害。如果審查評(píng)估不到位，難免有更多的“不合格”法律出臺(tái)，造成法律之間相互打架，并給公民戴上不必要的枷鎖，這就很難保證立法的質(zhì)量和水平。

二、完善的對(duì)策

第一、建立人大立法的相關(guān)工作機(jī)制

一是設(shè)置立法機(jī)構(gòu)。地方立法是設(shè)區(qū)市新增的一項(xiàng)重大事項(xiàng)，需要有一個(gè)專門的機(jī)構(gòu)，地方性法規(guī)的制定應(yīng)由人大常委會(huì)的一個(gè)專門委員會(huì)承擔(dān)。設(shè)區(qū)的地市一級(jí)人大常委會(huì)應(yīng)增設(shè)新的專門委員會(huì)，并提供必要的工作經(jīng)費(fèi)和物質(zhì)保障，作為人大及其常委會(huì)承辦立法具體事務(wù)和依法統(tǒng)一審議法規(guī)案的工作機(jī)構(gòu)——專司立法職責(zé)。

二是配備充實(shí)專門的人員?？紤]到設(shè)區(qū)的市承接地方立法的長(zhǎng)久性以及開展地方立法的重要性、專業(yè)性、技術(shù)性規(guī)范要求，首先應(yīng)從有關(guān)方面選配一定數(shù)量、熟悉立法理論與實(shí)踐、具備立法專業(yè)知識(shí)或經(jīng)驗(yàn)的人員；其次要加強(qiáng)法律專業(yè)人才儲(chǔ)備、引進(jìn)和培養(yǎng)，優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)，構(gòu)建專業(yè)立法隊(duì)伍，生成立法能力。

三是建立立法專家咨詢庫(kù)。面對(duì)地方立法復(fù)雜艱巨的任務(wù)要求，僅僅依靠人大自身能力顯然不夠。設(shè)區(qū)的地市應(yīng)積極借鑒全國(guó)和省級(jí)人大的成功做法，積極籌建立法咨詢專家?guī)?，多方選聘聚集一批政治素質(zhì)好，熟悉法律業(yè)務(wù)、語(yǔ)言文字、環(huán)保、城建、城管等方面的技術(shù)專家、獨(dú)立學(xué)者，組成一個(gè)作為獨(dú)立于政府部門的立法顧問(wèn)團(tuán)隊(duì)，依靠這個(gè)團(tuán)隊(duì)提高立法技術(shù)，進(jìn)行立法分析論證，為立法工作提供咨詢服務(wù)同時(shí)應(yīng)根據(jù)人大專門委員會(huì)、工作委員會(huì)的需要，選取有關(guān)法學(xué)、財(cái)經(jīng)、教科文衛(wèi)、城建環(huán)保、司法、農(nóng)業(yè)、民族宗教等各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)層次的專家學(xué)者，組成專門的人才隊(duì)伍，為立法工作開展提供了人才支撐。

第二，逐步提高新增立法權(quán)的市的立法能力

一是提前著手，做好準(zhǔn)備。各設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)，應(yīng)該提前規(guī)劃，事先搞好調(diào)查研究，與黨委、政府等部門加強(qiáng)協(xié)調(diào)，向省級(jí)人大上報(bào)工作方案，盡早獲得立法授權(quán)，并積極做好立法前的各項(xiàng)準(zhǔn)備工作。

二是加強(qiáng)培訓(xùn)，提高素質(zhì)。有針對(duì)性地對(duì)人大常委會(huì)組成人員、人大代表以及人大機(jī)關(guān)工作人員進(jìn)行法律知識(shí)培訓(xùn)，逐步提高法律素質(zhì)，尤其是要加強(qiáng)立法人員的學(xué)習(xí)、培訓(xùn)與輔導(dǎo)，使其盡快熟悉地方立法的程序內(nèi)容和技術(shù)要領(lǐng)、規(guī)范要求，進(jìn)而提高審議能力和立法技術(shù)水平。

第三，完善人大主導(dǎo)立法的制度體系

一是適時(shí)制定地方立法條例。在立足本地實(shí)際、借鑒外地經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，圍繞啟動(dòng)和開展地方立法工作，制定切實(shí)可行的立法程序、立法技術(shù)規(guī)范等相關(guān)工作制度，對(duì)立法的原則和指導(dǎo)思想、立法權(quán)限和范圍、立法計(jì)劃的編制和法規(guī)草案的起草、市人民代表大會(huì)立法程序、市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)立法程序、法規(guī)的報(bào)經(jīng)批準(zhǔn)公布、法規(guī)的解釋修改和廢止、法規(guī)的適用與監(jiān)督等做出明確規(guī)定，促進(jìn)立法工作的制度化、規(guī)范化、科學(xué)化。

二是建立立法規(guī)劃計(jì)劃的督導(dǎo)制度。立法規(guī)劃、計(jì)劃制定后，人大及其常委會(huì)應(yīng)將年度立法項(xiàng)目逐項(xiàng)分解，明確起草重點(diǎn)和要求，督促相關(guān)部門按要求實(shí)施。

三是完善立法項(xiàng)目征集和論證制度。健全立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)、社會(huì)各方有序參與立法的途徑和方式，進(jìn)行立法項(xiàng)目征集，廣泛分析論證，開展立法協(xié)商，充分發(fā)揮人大代表、政協(xié)委員、民主黨派、工商聯(lián)、無(wú)黨派人士、人民團(tuán)體、社會(huì)組織在立法協(xié)商中的作用。

四是健全立法機(jī)關(guān)和社會(huì)公眾溝通機(jī)制。健全立法起草、論證、協(xié)調(diào)、審議機(jī)制，完善地市向下級(jí)人大征詢立法意見機(jī)制，建立基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度，探索建立有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、專家學(xué)者等對(duì)立法中涉及的重大利益調(diào)整論證咨詢機(jī)制，健全法律法規(guī)規(guī)章草案公開征求意見和公眾意見采納情況反饋機(jī)制，對(duì)涉及面廣、情況復(fù)雜的立法項(xiàng)目可委托第三方起草法律法規(guī)草案，防止地方保護(hù)和部門利益法制化。