常炳華

摘 要 林地資源綜合利用是當(dāng)今林業(yè)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境建設(shè)中的重要問(wèn)題之一，近年來(lái)上海市林地資源綜合利用取得了一定的成績(jī)，但也存在一定的問(wèn)題，如何正確處理當(dāng)前林地資源綜合利用中存在的問(wèn)題，怎樣科學(xué)合理地開(kāi)發(fā)利用有限的林地資源，值得人們深刻反思。在分析上海市林地資源現(xiàn)狀以及面臨的挑戰(zhàn)的基礎(chǔ)上，詳細(xì)闡述了林地綜合利用的原則和具體的形式，并有針對(duì)性地提出了建議，以期為今后上海市以及長(zhǎng)江三角洲林地的合理綜合利用提供參考依據(jù)。

關(guān)鍵詞 生態(tài)環(huán)境；林地資源；綜合利用；上海市

中圖分類號(hào)：S724 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2018.4.016

林地是國(guó)家重要的自然資源和戰(zhàn)略資源[1]，是生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分，也是生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容，其合理的利用與保護(hù)是對(duì)社會(huì)主義生態(tài)文明觀的具體落實(shí)，是推動(dòng)形成人與自然和諧發(fā)展的重要途徑。林地資源是指可以直接或者間接用于林業(yè)的土地，既是森林資源的重要組成，也是森林資源存在的依托和基礎(chǔ)[2-3]。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和人們對(duì)生態(tài)環(huán)境需求的不斷提高，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)對(duì)林地需求的矛盾日益突出，依法加強(qiáng)保護(hù)和合理綜合利用林地資源已成為一項(xiàng)十分必要而又緊迫的任務(wù)。

林地是上海市實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、轉(zhuǎn)型發(fā)展目標(biāo)任務(wù)的寶貴戰(zhàn)略資源。上海市“十三五”規(guī)劃綱要明確提出要“探索農(nóng)林復(fù)合利用，實(shí)施農(nóng)田林網(wǎng)建設(shè)”[4]。林地在美化城市形象、改善城市生態(tài)環(huán)境、豐富市民生活空間、促進(jìn)農(nóng)民增收等方面都發(fā)揮著重要的作用。因此，有效保護(hù)和管理林地，充分、合理利用林地資源，營(yíng)造一個(gè)以森林為主體的良好生態(tài)環(huán)境，迫切而又重要[5]。

1 發(fā)展現(xiàn)狀

上海市屬于臨海的沖積平原地形地貌，歷史上是一個(gè)少林地區(qū)。改革開(kāi)放以前，上海林業(yè)以農(nóng)村“四旁”植樹(shù)、農(nóng)田林網(wǎng)、村宅栽種竹園等傳統(tǒng)林業(yè)為主，森林資源增長(zhǎng)緩慢。改革開(kāi)放后，特別是進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，上海林業(yè)步入跨越式發(fā)展階段。上海市委、市政府出臺(tái)了“以林養(yǎng)林”“以房建林”“以項(xiàng)目促林”等一系列政策措施，并滾動(dòng)實(shí)施林業(yè)建設(shè)“三年計(jì)劃”等政策，林業(yè)發(fā)展實(shí)現(xiàn)了歷史性突破。

1.1 林地資源總量快速增長(zhǎng)

近年來(lái)，上海市每年新增林地面積在0.2萬(wàn)hm2左右。截至2016年底，上海市林地面積11.13萬(wàn)hm2，森林面積9.87萬(wàn)hm2，森林覆蓋率為15.56%，分別比2004年增加2.87萬(wàn)hm2和4.52百分點(diǎn)，比2015年增長(zhǎng)0.34萬(wàn)hm2和0.53百分點(diǎn)。上海市林地面積中，中心城區(qū)公共綠地中的林地0.37萬(wàn)hm2，郊區(qū)林地面積約為9.53萬(wàn)hm2；生態(tài)片林區(qū)域面積約0.6萬(wàn)hm2，造林面積約0.41萬(wàn)hm2。

1.2 林間樹(shù)種不斷豐富

上海市傳統(tǒng)的人工造林樹(shù)種主要是杉科植物和香樟樹(shù)，近年來(lái)，隨著上海市人工造林面積的快速增加，人工造林的常規(guī)主要樹(shù)種現(xiàn)已增加到30多種。特別是4座國(guó)家森林公園以及上海辰山植物園的建設(shè)，極大地豐富了上海的林間樹(shù)種和植物種類，目前上海市的樹(shù)種類型已增至850多種。上海海灣國(guó)家森林公園內(nèi)林間樹(shù)種達(dá)341種，其中國(guó)家級(jí)保護(hù)植物種類有10多種。上海辰山植物園目前已引進(jìn)植物達(dá)9 000種，其中色葉樹(shù)種150個(gè)，收集的華東原生植物已超過(guò)

1 500種。森林面積的擴(kuò)大，為保護(hù)上海生物多樣性提供了有利的空間條件。

1.3 城鄉(xiāng)一體的森林生態(tài)系統(tǒng)初步形成

圍繞“生態(tài)城市，綠色上海”的發(fā)展目標(biāo)，按照《上海城市森林規(guī)劃》提出的水網(wǎng)化、林網(wǎng)化相結(jié)合的理念，林業(yè)建設(shè)更加注重布局的均衡性、功能的多樣性，特別是水源涵養(yǎng)林、沿海防護(hù)林、通道防護(hù)林、污染隔離林、大型片林等生態(tài)公益林建設(shè)，初步構(gòu)建了城市森林生態(tài)系統(tǒng)框架，城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境顯著改善，極大地增強(qiáng)了城鄉(xiāng)環(huán)境承載能力。

1.4 森林公園和森林旅游場(chǎng)所不斷發(fā)展

相繼建成佘山、東平、海灣、共青等4座國(guó)家森林公園，吳淞炮臺(tái)灣濕地森林公園，依托外環(huán)林帶的濱江森林公園、顧村公園、閔行體育公園、華夏公園等，以及15片塊千畝以上大型生態(tài)林，建成青青旅游世界、申隆生態(tài)園、衛(wèi)斯嘉聞道園、馬陸葡萄主題公園等一大批鄉(xiāng)村森林旅游場(chǎng)所。另外，以經(jīng)濟(jì)果林為主題的桃花節(jié)、葡萄節(jié)、蟠桃節(jié)、柑橘節(jié)等旅游節(jié)慶已家喻戶曉。

2 綜合利用現(xiàn)狀和面臨的問(wèn)題

2.1 綜合利用現(xiàn)狀

總體上看，上海林地利用還處于起步階段。從現(xiàn)有開(kāi)發(fā)利用實(shí)際看，主要有5類：1）森林主題公園，如松江佘山國(guó)家森林公園、崇明東平國(guó)家森林公園等；2）外環(huán)林帶公園，如閔行體育公園、顧村公園、高東公園、華夏公園等；3）大型生態(tài)片林改造公園，如海灣國(guó)家森林公園、申隆生態(tài)園、衛(wèi)斯嘉聞道園等；4）濕地公園，如崇明東灘濕地公園、崇明西沙濕地公園、崇明東灘生態(tài)保護(hù)區(qū)；5）觀光農(nóng)園或農(nóng)家樂(lè)，上海市78家世博觀光農(nóng)園中，約有一半是以森林資源為基礎(chǔ)的。

從林地土地屬性看，林業(yè)用地占1.5%，農(nóng)用地占66.5%，建設(shè)用地占29.1%，其他土地占的2.9%。林業(yè)用地比例很低，大部分林地土地屬性為農(nóng)田、甚至是基本農(nóng)田，林地穩(wěn)定性不強(qiáng)。農(nóng)場(chǎng)和濕地主要以崇明、奉賢和浦東新區(qū)為主，農(nóng)場(chǎng)主要由光明集團(tuán)管理，土地等資產(chǎn)屬于上海市國(guó)資委。

從林地經(jīng)營(yíng)管理主體看，主要有2種情況：1）按使用權(quán)劃分，國(guó)有占58.6%，集體占16%，企業(yè)和個(gè)人占19.8%，其他占5.6%；2）按養(yǎng)護(hù)主體劃分，有林業(yè)養(yǎng)護(hù)社、綠化公司、公路部門、鐵路部門、水務(wù)部門、物業(yè)公司、村集體、單位自養(yǎng)、農(nóng)民自養(yǎng)等9類。

2.2 面臨的問(wèn)題

從上海市林地現(xiàn)狀看，上?，F(xiàn)有的森林資源來(lái)之不易，是在特定政策環(huán)境下與工業(yè)用地、城鎮(zhèn)建設(shè)用地、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地的利益爭(zhēng)奪中下大力氣擠出來(lái)的。如何確保上海市現(xiàn)有森林面積不減少、森林資源不破壞，是當(dāng)前上海市林業(yè)發(fā)展的基本著力點(diǎn)。目前，上海市林地綜合利用面臨的問(wèn)題包括以下幾個(gè)方面。

1）上海的林地資源雖然實(shí)現(xiàn)了跨越式發(fā)展，但與國(guó)內(nèi)外其他大城市相比，森林面積和覆蓋率都還有很大的差距，上海的城市生態(tài)系統(tǒng)仍很脆弱。2）上海造林?jǐn)?shù)量盡管在增加，但郊區(qū)絕大多數(shù)成片林地仍處于低標(biāo)準(zhǔn)的維持狀態(tài)，基礎(chǔ)設(shè)施和配套服務(wù)設(shè)施嚴(yán)重滯后。3）林業(yè)發(fā)展與確保糧食安全、保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的矛盾日益突出，今后大規(guī)模、高速度通過(guò)植樹(shù)造林增加森林資源的方式遇到土地資源瓶頸制約，林業(yè)發(fā)展空間極其有限，林地資源的穩(wěn)定面臨很大壓力。4）與此相對(duì)應(yīng)的是，上海市居民工作競(jìng)爭(zhēng)性強(qiáng)、壓力大，可上海市森林綠化面積偏少，活動(dòng)場(chǎng)所短缺、業(yè)余生活單調(diào)、生活品質(zhì)總體不高。

3 上海市綜合利用生態(tài)林地的基本原則和初步設(shè)想

3.1 基本原則

上海林地資源的綜合利用要充分體現(xiàn)可持續(xù)性、公益性、公眾性、開(kāi)放性的要求，力爭(zhēng)使林地資源成為市民游客放松身心、陶冶情操的好去處，成為地方政府發(fā)展新型產(chǎn)業(yè)、培育經(jīng)濟(jì)新增長(zhǎng)點(diǎn)的優(yōu)勢(shì)資源?？沙掷m(xù)性利用從狹義上看是林地?cái)?shù)量和質(zhì)量的可持續(xù)性，廣義上就是生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)效益的可持續(xù)性[6-7]，因此，在林業(yè)發(fā)展的過(guò)程中，應(yīng)遵循生態(tài)建設(shè)，走可持續(xù)發(fā)展的道路[8]。

3.1.1 堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、統(tǒng)籌發(fā)展

利用是為了實(shí)現(xiàn)更好的保護(hù)。要堅(jiān)持以森林生態(tài)資源不受破壞為前提，正確處理好開(kāi)發(fā)與利用的關(guān)系；合理利用林地資源，避免過(guò)度開(kāi)發(fā)對(duì)資源及環(huán)境造成破壞，實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的良性互動(dòng)。

3.1.2 堅(jiān)持因地制宜、適度開(kāi)發(fā)

根據(jù)各區(qū)域林地資源的特點(diǎn)，以生態(tài)片林為重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域，充分利用現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施和條件，把握好建設(shè)規(guī)模和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，做到有計(jì)劃、有重點(diǎn)、分步驟地開(kāi)發(fā)利用林地資源。

3.1.3 堅(jiān)持資源整合、產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)

做好森林資源綜合利用規(guī)劃與相關(guān)區(qū)域的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、交通建設(shè)、風(fēng)景名勝和文物保護(hù)等專項(xiàng)規(guī)劃的銜接，整合區(qū)域資源，增強(qiáng)森林資源的吸引力和感染力，引進(jìn)、培育和形成郊野型現(xiàn)代服務(wù)業(yè)群落。

3.1.4 堅(jiān)持集約利用、“三效”兼顧

堅(jiān)持以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，將低碳理念貫穿于林地資源開(kāi)發(fā)利用的全過(guò)程，大力傳播生態(tài)文明，倡導(dǎo)人與自然和諧相處的生態(tài)文化。堅(jiān)持林地開(kāi)發(fā)利用與帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益的統(tǒng)一。

3.1.5 要堅(jiān)持主題錯(cuò)位、凸顯特色

根據(jù)不同地區(qū)的區(qū)位特點(diǎn)與優(yōu)勢(shì)，結(jié)合區(qū)域產(chǎn)業(yè)定位和和經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，科學(xué)定位，因地制宜地培育、運(yùn)用和發(fā)揮林地資源特色，錯(cuò)位布局，設(shè)計(jì)不同的綠色主題，并相互有序承接，形成各具優(yōu)勢(shì)的開(kāi)發(fā)格局。

3.1.6 堅(jiān)持政府主導(dǎo)、各方參與

政府要充分發(fā)揮在林地保護(hù)和利用中的主導(dǎo)作用，加大投入、強(qiáng)化監(jiān)管、優(yōu)化服務(wù)，不斷完善各項(xiàng)政策措施，運(yùn)用市場(chǎng)化機(jī)制，廣泛調(diào)動(dòng)企業(yè)、社會(huì)組織和公眾等各種社會(huì)力量參與的積極性，不斷提高林地綜合利用的質(zhì)量和效益。

3.2 初步設(shè)想

在土地經(jīng)濟(jì)中林地經(jīng)濟(jì)占位較高，林區(qū)經(jīng)濟(jì)需以林地資源合理利用為支撐，尤其在轉(zhuǎn)型發(fā)展的階段，合理開(kāi)發(fā)利用土地，是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)以及生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的重要途徑。上海市森林資源稟賦差別不大，合理利用公益林地，關(guān)鍵要依據(jù)各地區(qū)位條件和歷史文化特點(diǎn)，按照優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、錯(cuò)位發(fā)展的思路，創(chuàng)造不同特色的林地利用方式和經(jīng)營(yíng)模式。

3.2.1 利用方向

依據(jù)目前上海市森林資源現(xiàn)狀特點(diǎn)和外部環(huán)境，上海市公益林地綜合利用的主要方向包括森林公園或生態(tài)園、開(kāi)放林地，郊野型現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，都市森林旅游等。

3.2.2 具體形式

具體形式可以采用森林人家（林家樂(lè)）。根據(jù)不同森林的特色，建設(shè)景觀別致、環(huán)境優(yōu)雅、飲食獨(dú)特的林中小院、森林小屋、特色農(nóng)舍等設(shè)施，親身體驗(yàn)“住農(nóng)家樓、品農(nóng)家菜、干農(nóng)家活、享農(nóng)家樂(lè)”的田園式生活?？梢蚤_(kāi)發(fā)休閑游樂(lè)度假項(xiàng)目、戶外運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目、市場(chǎng)化養(yǎng)老基地項(xiàng)目、民間民俗、歷史文化博物館等。

4 綜合利用對(duì)策與建議

4.1 以試點(diǎn)項(xiàng)目為抓手，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與片林綜合利用

松江泖港、嘉定家寶、金山呂巷等片林初步具備開(kāi)發(fā)條件，可作為首批試點(diǎn)。社會(huì)資本參與片林地開(kāi)發(fā)，要在符合國(guó)家有關(guān)政策法規(guī)和森林面積不減少、森林資源不破壞的前提下進(jìn)行，并按照“公共性、公益性、開(kāi)放性”的要求，兼顧好片林的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。建議對(duì)于已回購(gòu)片林的管護(hù)和利用，原養(yǎng)護(hù)管理企業(yè)可優(yōu)先參與，探索政企分開(kāi)、事企分開(kāi)，所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的片林利用新機(jī)制。鼓勵(lì)支持社會(huì)資本建設(shè)“森林人家”，盡快使之成為城市亮麗的生態(tài)旅游名片。

4.2 適當(dāng)保留原住農(nóng)民和農(nóng)村風(fēng)貌

借鑒其他地方經(jīng)驗(yàn)，適應(yīng)市民親近鄉(xiāng)野需求，綜合利用片林不一定要把原有的住戶全部趕走，可以根據(jù)實(shí)際情況，因地制宜，適當(dāng)保留和改造原有居民建筑，靈活多樣地開(kāi)發(fā)家庭式小型游客接待點(diǎn)，比如林家樂(lè)、農(nóng)家小屋等，這不僅有助于農(nóng)民就業(yè)增收，也會(huì)緩解片林回購(gòu)后動(dòng)遷安置成本過(guò)高的難題。適度開(kāi)發(fā)林下采摘、耕種、垂釣等等體驗(yàn)性項(xiàng)目，滿足市民游客親近自然、體驗(yàn)野趣的心理需要。

4.3 結(jié)合林相改造布局不同生態(tài)景觀

目前，郊區(qū)15片生態(tài)林相對(duì)樹(shù)種單一，布局簡(jiǎn)單，生態(tài)景觀的豐富多彩性沒(méi)有得到充分體現(xiàn)。同時(shí)，經(jīng)過(guò)多年精心培育和自然生長(zhǎng)，生態(tài)片林處于幼齡林向青年林過(guò)渡時(shí)期，原本的小樹(shù)苗現(xiàn)大都已成為林冠線豐滿的森林，郁郁蔥蔥，成塊連片，高度郁閉。可與野化程度較高相隨而來(lái)的是森林生態(tài)安全問(wèn)題。建議加大林相改造的推進(jìn)力度，并同步對(duì)生態(tài)片林按照東西南北四個(gè)方向，結(jié)合區(qū)域特點(diǎn)和產(chǎn)業(yè)定位，規(guī)劃設(shè)計(jì)不同的綠色主題，然后根據(jù)不同的設(shè)計(jì)主題，合理布局，打造形成各具特點(diǎn)的生態(tài)景觀環(huán)境。

4.4 要進(jìn)一步強(qiáng)化征占用林地的管理工作

目前在上海市還是存在著征占用林地管理不規(guī)范、制度不健全、措施不得力，以及政府行政干預(yù)征占用林地等問(wèn)題，影響了征占用林地管理工作的開(kāi)展。為了有效地保護(hù)和合理利用林地，加強(qiáng)林地管理，發(fā)展林業(yè)生產(chǎn)，提高森林覆蓋率，維護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境，北京、重慶、天津和南京、杭州等城市都制定了《林地管理?xiàng)l例》，上海應(yīng)加快對(duì)現(xiàn)狀林地管理工作的地方立法，同時(shí)土地、城建、規(guī)劃等有關(guān)行政主管部門應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，協(xié)同林業(yè)行政主管部門做好林地的保護(hù)和管理工作。

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（責(zé)任編輯：敬廷桃）