衡霞 王茜

摘要 西藏農(nóng)牧民有較高的農(nóng)地流轉(zhuǎn)意愿，但農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押業(yè)務(wù)量非常小，難以滿足西藏社會(huì)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化發(fā)展的需要。不論地租理論、金融結(jié)構(gòu)理論，還是現(xiàn)行的法律法規(guī)，以及較為充分的地方實(shí)踐均表明，西藏已經(jīng)具備了農(nóng)地金融化的建構(gòu)基礎(chǔ)。然而由于農(nóng)地確權(quán)難、傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)的制度慣性、政策供給與需求的不匹配等造成了西藏農(nóng)地金融化的現(xiàn)實(shí)困境。對(duì)此，要加快完成農(nóng)村土地確權(quán)頒證、組建政策性金融平臺(tái)、制定農(nóng)地金融支持政策和建立農(nóng)地金融風(fēng)險(xiǎn)防范制度等構(gòu)成了西藏農(nóng)地金融化的基本內(nèi)容。

關(guān)鍵詞 農(nóng)村金融制度；農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)；抵押貸款

中圖分類(lèi)號(hào) S-9 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 0517-6611（2018）22-0221-06

Abstract Farmers and herdsmen have a higher willingness to farmland in Tibet， but the mortgage business of farmland management is very small， it is difficult to meet the needs of Tibetan modernization. Theory and practice show that Tibet already has the construction foundation of agricultural land financialization. But there are so many difficulties， for example， the rural land rights are hard to confirm， institutional inertia of financial institutions， policy supply and demand mismatch. So the basic contents of farmland financialization in Tibet include to expedite the completion of the rural land confirmation， to form a policybased financial platform， to draw up the financial support policies for rural areas， to establish a system for preventing financial risks in rural areas and so on.

Key words Farmland financialization；Farmland management rights；Mortgage loan

農(nóng)地三權(quán)分置，不僅要重視土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記確權(quán)工作，保障農(nóng)民土地權(quán)益不受侵害，還要關(guān)注農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程中農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的效率與質(zhì)量問(wèn)題。也就是說(shuō)一方面要深刻反思農(nóng)地三權(quán)分置“為了誰(shuí)”的價(jià)值訴求，還要積極謀劃“怎樣實(shí)現(xiàn)”的路徑選擇問(wèn)題。農(nóng)地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，最終目的是盤(pán)活農(nóng)村土地要素，推動(dòng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶收入的穩(wěn)定增長(zhǎng)。盤(pán)活農(nóng)村土地要素的關(guān)鍵在于農(nóng)地可以抵押、信托和證券化，即要農(nóng)地金融化制度作為保障。重慶、貴州等地積極探索農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的金融化路徑，相繼創(chuàng)造了地票、農(nóng)地入股等創(chuàng)新性金融產(chǎn)品，完全符合十八屆三中會(huì)提出的“發(fā)展普惠金融，鼓勵(lì)金融創(chuàng)新，豐富金融市場(chǎng)層次和產(chǎn)品”，農(nóng)地金融成為普惠金融體系的重要組成部分。

農(nóng)地金融作為一項(xiàng)制度創(chuàng)新，不僅可以實(shí)現(xiàn)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)者把承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和土地附著物的收益權(quán)作為信用擔(dān)保的抵押物向金融機(jī)構(gòu)融資，以解決農(nóng)地經(jīng)營(yíng)者生產(chǎn)資金不足的困境；抵押所得款項(xiàng)還是債務(wù)人的生息資本，在解決債務(wù)人資金困境的同時(shí)也實(shí)現(xiàn)抵押款項(xiàng)的剩余價(jià)值。自羅劍朝等[1]提出農(nóng)地金融制度建設(shè)的關(guān)鍵是制度設(shè)計(jì)而不是具體操作和資金問(wèn)題以來(lái)，學(xué)界嘗試從法律角度[2-3]、國(guó)際比較與經(jīng)驗(yàn)借鑒角度[4]、實(shí)踐探索角度[5-6]等方面對(duì)我國(guó)農(nóng)村以農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押為核心的農(nóng)地金融制度進(jìn)行研究，發(fā)現(xiàn)我國(guó)農(nóng)村金融體系長(zhǎng)期圍繞城市化和工業(yè)化的制度設(shè)計(jì)導(dǎo)致農(nóng)業(yè)發(fā)展資金大規(guī)模流向城市，再加金融機(jī)構(gòu)大量撤銷(xiāo)農(nóng)村分支機(jī)構(gòu)和資金使用的離農(nóng)傾向，使得農(nóng)業(yè)融資渠道匱乏，“三農(nóng)”問(wèn)題始終無(wú)法解決。這種現(xiàn)象不僅在我國(guó)東中部地區(qū)廣泛存在，在西藏自治區(qū)也是長(zhǎng)期面臨的難題。高偉[7]認(rèn)為，當(dāng)人均GDP小于500美元時(shí)，農(nóng)地以農(nóng)民自營(yíng)為主；當(dāng)人均GDP超過(guò) 1 000 美元時(shí)，農(nóng)地的商業(yè)運(yùn)作和市場(chǎng)價(jià)值體現(xiàn)，農(nóng)地流轉(zhuǎn)成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和農(nóng)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求。從西藏2015年的人均GDP來(lái)看，拉薩市已經(jīng)達(dá)到11 177.99美元，昌都市在全區(qū)7個(gè)地級(jí)市中排名墊底，但也達(dá)到2 991.16美元[8]。由此可見(jiàn)，西藏自治區(qū)農(nóng)地大規(guī)模流轉(zhuǎn)已經(jīng)具備現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。然而，從2015年西藏農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況來(lái)看，農(nóng)地流轉(zhuǎn)率僅為3.2%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全國(guó)30%的農(nóng)地流轉(zhuǎn)率[9]；從金融機(jī)構(gòu)的布局來(lái)看，由于西藏地廣人稀和農(nóng)牧民的儲(chǔ)蓄觀念淡薄，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的分支機(jī)構(gòu)非常有限，而且五大行也沒(méi)有全部在縣城布置營(yíng)業(yè)網(wǎng)點(diǎn)；從農(nóng)地確權(quán)頒證情況來(lái)看，截至2017年初僅完成4.764萬(wàn)hm2耕地（耕地總面積為23.127萬(wàn)hm2）的確權(quán)[10]。顯然，長(zhǎng)期不明晰的農(nóng)地權(quán)屬關(guān)系和特殊的自然原因均是金融機(jī)構(gòu)不愿意過(guò)多介入農(nóng)地抵押的重要原因。

根據(jù)《西藏自治區(qū)農(nóng)村土地（耕地）承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作實(shí)施方案》，西藏將在2017年全面完成農(nóng)村承包地確權(quán)工作，三權(quán)分離即將成為現(xiàn)實(shí)；而且不論是實(shí)地調(diào)研還是學(xué)者的定量分析[6]，均顯示西藏農(nóng)牧民有非常強(qiáng)烈的農(nóng)地流轉(zhuǎn)意愿（盡管截至目前全區(qū)農(nóng)地流轉(zhuǎn)率僅為3.2%）。面對(duì)如火如荼的農(nóng)地確權(quán)登記和農(nóng)地流轉(zhuǎn)意愿，西藏自治區(qū)僅僅在曲水縣和米林縣成功開(kāi)展了農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款，顯然農(nóng)地金融嚴(yán)重滯后于當(dāng)?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。鑒于此，筆者基于相關(guān)理論基礎(chǔ)，探討西藏建立農(nóng)地金融制度是否必需、目前是否已經(jīng)具備農(nóng)地金融制度建立的條件、如何構(gòu)建等問(wèn)題，為推動(dòng)西藏農(nóng)地金融發(fā)展提供參考。

1 西藏農(nóng)地金融化的基礎(chǔ)條件分析

1.1 理論基礎(chǔ)

地租理論認(rèn)為，農(nóng)地所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離是地租產(chǎn)生的必要條件，只有當(dāng)兩者分離時(shí)，農(nóng)業(yè)資本家才能從大土地所有者那里租賃土地并雇傭農(nóng)業(yè)工人進(jìn)行耕種，最后形成的平均利潤(rùn)由農(nóng)業(yè)資本家所有，而超額利潤(rùn)則由地主所有。由此可見(jiàn)，三權(quán)分置后，農(nóng)牧民成為農(nóng)地的實(shí)際持有人，流入方成為農(nóng)業(yè)資本家，在不改變流轉(zhuǎn)土地使用性質(zhì)前提下，農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性使得農(nóng)業(yè)資本家的獲利空間有限，農(nóng)牧民的絕對(duì)地租收入也相應(yīng)不穩(wěn)定。對(duì)此，根據(jù)馬克思提出的收益資本化處理途徑，即把任何一定的貨幣收入看成一個(gè)想象資本的利息[11]，也就是說(shuō)，把土地能夠帶來(lái)的收益權(quán)利進(jìn)入市場(chǎng)流通并自由交易，成為生息資本，形成土地抵押、信托、證券化等外在形式，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)地的貨幣化和資本化，即農(nóng)地的金融化。

金融結(jié)構(gòu)理論認(rèn)為，在欠發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期，金融機(jī)構(gòu)及服務(wù)的主動(dòng)供給將先于經(jīng)濟(jì)主體的需求，以金融杠桿提升金融制度效率，但是由于金融抑制和金融約束原因，政府有必要適當(dāng)干預(yù)資金的市場(chǎng)配置，允許民間金融有租金獲得機(jī)會(huì)，從而規(guī)避道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇給金融機(jī)構(gòu)帶來(lái)的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。正如戈德史密斯的研究結(jié)論一樣，金融資產(chǎn)和機(jī)構(gòu)越來(lái)越多種多樣，那么金融活動(dòng)表現(xiàn)出的經(jīng)濟(jì)影響力就會(huì)越大，經(jīng)濟(jì)也會(huì)因金融的分支而更快發(fā)展[12]。與我國(guó)其他地區(qū)已經(jīng)逐步建立健全的農(nóng)村市場(chǎng)體系相比，西藏農(nóng)村市場(chǎng)化程度嚴(yán)重滯后，再加上市場(chǎng)主體自身能力不足和薄弱的區(qū)域經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)使得農(nóng)牧民沒(méi)有金融工具和金融機(jī)構(gòu)服務(wù)的需求，政府必須要從宏觀調(diào)控的角度出發(fā)進(jìn)行引導(dǎo)，使現(xiàn)有各大金融機(jī)構(gòu)和非銀行金融機(jī)構(gòu)體系主動(dòng)服務(wù)于地廣人稀的農(nóng)牧地區(qū)，尤其要服務(wù)于以農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)為抵押的貸款需求。

農(nóng)業(yè)信貸補(bǔ)貼理論認(rèn)為，由于農(nóng)戶儲(chǔ)蓄能力和商業(yè)資本進(jìn)入農(nóng)村的動(dòng)力不足，導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)發(fā)展資金不足，從而對(duì)外部資金產(chǎn)生過(guò)度依賴(lài)，具有農(nóng)貸資格的金融機(jī)構(gòu)和具有擔(dān)保資格的非金融機(jī)構(gòu)無(wú)法成為農(nóng)牧民和金融機(jī)構(gòu)的有效中介。在西藏，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展長(zhǎng)期依賴(lài)于國(guó)家的轉(zhuǎn)移支付，通過(guò)非營(yíng)利的政策性金融機(jī)構(gòu)對(duì)各類(lèi)涉農(nóng)資金進(jìn)行合理分配，將大量低息資金注入農(nóng)村，使農(nóng)貸項(xiàng)目成為農(nóng)牧區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大內(nèi)容。盡管截至2016年末全區(qū)存款余額突破4 300億元，涉農(nóng)貸款余額達(dá)857.4億元，扶貧貼息貸款余額429.3億元[13]，但仍然滿足不了78.61%的農(nóng)牧民貸款意愿，尤其是高中學(xué)歷以上文化程度和貧困家庭以外超八成中青年人群有強(qiáng)烈的貸款意愿[5]。由此可見(jiàn)，以農(nóng)地三權(quán)分置為契機(jī)，以農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)為抵押的信貸補(bǔ)貼制度建構(gòu)對(duì)西藏農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重大意義。

從理論上講，農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)和使用權(quán)分離了，那么土地的使用應(yīng)當(dāng)可以轉(zhuǎn)讓?zhuān)r(nóng)地經(jīng)營(yíng)主體在轉(zhuǎn)讓期內(nèi)擁有農(nóng)地“產(chǎn)權(quán)”，因而也可以有特定許可的抵押權(quán)利，從而提升土地資源的優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)土地所有權(quán)和使用權(quán)價(jià)值的最大化。赫爾南多·德·索托[14]認(rèn)為，發(fā)展中國(guó)家的財(cái)產(chǎn)因無(wú)法流動(dòng)而成為僵化的資本，嚴(yán)重抑制了其在資本市場(chǎng)上的融資能力，這也是這些國(guó)家人民因財(cái)產(chǎn)權(quán)及權(quán)能缺失引發(fā)貧窮的主要原因。但要實(shí)現(xiàn)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的財(cái)產(chǎn)化，和集聚資金、分散風(fēng)險(xiǎn)和配置土地資源的功能，就必須要有完善的農(nóng)地金融制度作支撐。

1.2 法理基礎(chǔ)

《農(nóng)村土地承包法》第49條明確規(guī)定不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人可以轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押或者其他方式處分經(jīng)營(yíng)權(quán)，但以家庭承包方式取得的經(jīng)營(yíng)權(quán)則不允許抵押。隨后出臺(tái)的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》和最高人民法院《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》均秉承了《農(nóng)村土地承包法》的立法原意，將以家庭承包方式取得的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押行為視為無(wú)效。雖然2007年頒布的《物權(quán)法》一方面繼承了《農(nóng)村土地承包法》中關(guān)于招標(biāo)、拍賣(mài)、公開(kāi)協(xié)商等方式承包荒地等農(nóng)村土地，依照農(nóng)村土地承包法等法律和國(guó)務(wù)院的有關(guān)規(guī)定，其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、入股、抵押或者以其他方式流轉(zhuǎn)”[15]；但另一方面又對(duì)上述法律法規(guī)進(jìn)行了一定的完善，即除家庭承包的耕地以外，林地、自留地、宅基地等家庭承包地可以抵押，這表明農(nóng)地金融化的范圍在“家庭承包”的概念上進(jìn)行分化。

2008年中國(guó)人民銀行和中國(guó)銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務(wù)方式創(chuàng)新的意見(jiàn)》中提出，要在中部6省和東北3省選擇糧食主產(chǎn)區(qū)或縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展有扎實(shí)基礎(chǔ)的部分縣、市，開(kāi)展農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務(wù)方式創(chuàng)新試點(diǎn)，試點(diǎn)范圍包括原則上凡不違反現(xiàn)行法律規(guī)定、財(cái)產(chǎn)權(quán)益歸屬清晰、風(fēng)險(xiǎn)能夠有效控制、可用于貸款擔(dān)保的各類(lèi)動(dòng)產(chǎn)和不動(dòng)產(chǎn)，都可以試點(diǎn)用于貸款擔(dān)保。雖然該意見(jiàn)中并沒(méi)有對(duì)不動(dòng)產(chǎn)的類(lèi)型進(jìn)行明確，但給予了抵押貸款的法律適用空間，即農(nóng)地可以成為擔(dān)保的財(cái)產(chǎn)。隨后由中國(guó)人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)等4家機(jī)構(gòu)聯(lián)系印發(fā)的《關(guān)于全面推進(jìn)農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務(wù)方式創(chuàng)新的指導(dǎo)意見(jiàn)》中，首次提出了“在不改變土地集體所有性質(zhì)、不改變土地用途和不損害農(nóng)民土地承包權(quán)益的前提下，探索開(kāi)展相應(yīng)的抵押貸款試點(diǎn)”，這就意味著農(nóng)地抵押貸款政策的放開(kāi)。

2016年10月出臺(tái)的《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》提出，“經(jīng)營(yíng)主體再流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)或依法依規(guī)設(shè)定抵押，須經(jīng)承包農(nóng)戶或其委托代理人書(shū)面同意，并向農(nóng)民集體書(shū)面?zhèn)浒??！С中滦徒?jīng)營(yíng)主體提升地力、改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、依法依規(guī)開(kāi)展土地

經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資”[16]。由此可見(jiàn)，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)主體不再受制于家庭承包戶的法律約束，在土地使用期限內(nèi)可以實(shí)現(xiàn)土地入股、托管等金融化路徑，農(nóng)牧民依法享有集體承包土地的括使用、流轉(zhuǎn)、抵押和退出的各項(xiàng)權(quán)能。然而，上述權(quán)能長(zhǎng)期缺乏金融化路徑，未能實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)化。雖然“三權(quán)分置”避免了市場(chǎng)交易成本過(guò)高而抑制交易，并將農(nóng)村土地的部分權(quán)利賦予那些最為珍視它們的人[7]，符合了契約安排的最佳狀態(tài)，但仍然需要健全的農(nóng)地金融制度做保障。

2017年中央一號(hào)文件提出，支持金融機(jī)構(gòu)增加縣域網(wǎng)點(diǎn)，加大服務(wù)“三農(nóng)”力度，深入推進(jìn)承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)，鼓勵(lì)“三農(nóng)”專(zhuān)項(xiàng)金融債，并積極推動(dòng)農(nóng)村金融立法。這是繼2015年8月國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于開(kāi)展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》后，農(nóng)村承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)再次獲得國(guó)家的財(cái)產(chǎn)權(quán)認(rèn)可，既然農(nóng)地具有財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性，那么它就可以同其他財(cái)產(chǎn)一樣獲得均等的抵押機(jī)會(huì)。盡管中央一號(hào)文件和“指導(dǎo)意見(jiàn)”是戰(zhàn)略層面的，但已經(jīng)為農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款提供了法規(guī)依據(jù)，為農(nóng)地金融化指明了方向。

農(nóng)村土地抵押權(quán)是農(nóng)地三權(quán)分置后農(nóng)民權(quán)能的重要組成部分，以農(nóng)地為抵押品的資金融通活動(dòng)構(gòu)成農(nóng)地金融的法律依據(jù)?！稉?dān)保法》《物權(quán)法》和最新的農(nóng)地政策均承認(rèn)四荒地經(jīng)營(yíng)使用權(quán)的抵押功能，但所構(gòu)成的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易體量太小，影響了農(nóng)地財(cái)產(chǎn)權(quán)收益的最大化預(yù)期。雖然有人擔(dān)心農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押將可能使“土地成為別人的”，從而使農(nóng)民喪失土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，但是若農(nóng)地使用權(quán)簽訂長(zhǎng)期合同并付清全部租金，則可以通過(guò)土地的未來(lái)收益進(jìn)行抵押，或轉(zhuǎn)讓農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的方式來(lái)清償債務(wù)，則不會(huì)侵害農(nóng)民的土地權(quán)益。由此可見(jiàn)，建立健全農(nóng)地金融制度對(duì)于保障農(nóng)民合法權(quán)益和促進(jìn)農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，進(jìn)而增加農(nóng)民收入是有法律依據(jù)的。

1.3 實(shí)踐基礎(chǔ) 耿傳輝[12]認(rèn)為，“現(xiàn)行農(nóng)村金融體系的問(wèn)題出在這一體系的上下兩頭：在這一體系的最上層缺乏一個(gè)適合農(nóng)業(yè)特殊需要的宏觀信用制度安排，在這一體系的最下層缺乏一個(gè)與農(nóng)民具有親和力的信用組織，這樣，由于兩頭懸空，現(xiàn)行農(nóng)村金融體系在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中就處于一種無(wú)所適從的狀態(tài)?！?盡管如此，為了創(chuàng)新農(nóng)村金融制度，許多地區(qū)進(jìn)行了積極的實(shí)踐探索，借此推動(dòng)農(nóng)地利用效率，實(shí)現(xiàn)基層政府的多元農(nóng)業(yè)目標(biāo)，也為西藏農(nóng)地金融化提供了經(jīng)驗(yàn)借鑒。

早在1988年，貴州省湄潭縣就已經(jīng)開(kāi)展土地抵押融資實(shí)踐，通過(guò)各級(jí)政府資金的大力支持而組建了專(zhuān)門(mén)從事土地融資的金融機(jī)構(gòu)，其運(yùn)行資金主要來(lái)源于政府投資、貸款和同行業(yè)拆借，看似資金來(lái)源較多，卻很少真正落實(shí)，導(dǎo)致其運(yùn)轉(zhuǎn)成本高、穩(wěn)定性差，土地金融公司幾乎承擔(dān)了全部金融風(fēng)險(xiǎn)；其抵押貸款范圍限定為非耕地資源，雖然規(guī)避了農(nóng)地流轉(zhuǎn)所帶來(lái)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，但其業(yè)務(wù)受到中央和地方政府的雙重干預(yù)，導(dǎo)致土地金融公司的業(yè)務(wù)重心發(fā)生偏差，所發(fā)貸款難以收回，被迫于1997年撤銷(xiāo)。盡管如此，湄潭縣的農(nóng)地金融改革試驗(yàn)至少為后來(lái)者提供了部分經(jīng)驗(yàn)啟示，如農(nóng)地抵押融資公司必須具有政策性、開(kāi)展農(nóng)地金融的機(jī)構(gòu)可以是銀行金融機(jī)構(gòu)也可以是非銀行金融機(jī)構(gòu)體系、農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押風(fēng)險(xiǎn)需要事先防范等。

另一個(gè)最著名的農(nóng)地金融實(shí)踐案例就是重慶市的地票制度。2008年重慶市經(jīng)中央同意，啟動(dòng)了地票交易試點(diǎn)，農(nóng)地抵押權(quán)的流程規(guī)定內(nèi)村集體組織內(nèi)處置農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，如果不能處置再由農(nóng)村資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理公司對(duì)抵押農(nóng)地進(jìn)行流轉(zhuǎn)；農(nóng)地抵押權(quán)人限定為銀行和擔(dān)保公司及其他非銀行金融機(jī)構(gòu)。這在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)不明晰的情況下，地票作為有價(jià)證券，可以作為融資質(zhì)押物，為農(nóng)民貸款的資產(chǎn)抵押評(píng)估提供參考；同時(shí)地票還將土地使用權(quán)視為一種用益物權(quán)，使閑置的“不動(dòng)產(chǎn)”變成一種“虛擬動(dòng)產(chǎn)”，農(nóng)村土地要素自由流動(dòng)為農(nóng)民自愿有償退出農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)開(kāi)辟了一個(gè)制度通道，既增加了農(nóng)民的收入，保障了農(nóng)民的權(quán)益，還落實(shí)了土地的用途管制。但是地票適用的范圍基于局限于農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，而且是遠(yuǎn)距離的大范圍置換，對(duì)農(nóng)村耕地的借鑒性較差。新的一個(gè)實(shí)踐案例來(lái)源于吉林土地收益保證貸款模式。2014年初，吉林省率先開(kāi)展“土地收益保證貸款”的融資試點(diǎn)，即農(nóng)民將土地承包經(jīng)營(yíng)收益抵押給地方政府主導(dǎo)的公益性融資平臺(tái)——縣級(jí)物權(quán)融資公司，再由公司為農(nóng)民貸款提供擔(dān)保。如果貸款人還不上錢(qián)，則由公司墊付，但土地將由公司流轉(zhuǎn)，轉(zhuǎn)包收益的2/3用于土地貸款的還款，1/3留作生活費(fèi)用；當(dāng)農(nóng)民正常還款后，物權(quán)融資公司與農(nóng)民達(dá)成的土地收益保證貸款合同自動(dòng)解除。該模式的最大特點(diǎn)在于農(nóng)地抵押融資的強(qiáng)制管理，避免債務(wù)人喪失土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，破解了農(nóng)地融資困境，但吉林省的物權(quán)融資公司并非是正規(guī)的融資擔(dān)保公司，而僅僅是為農(nóng)地融資提供服務(wù)的擔(dān)保機(jī)構(gòu)。

西藏自治區(qū)曲水縣才納鄉(xiāng)白堆村作為試點(diǎn)村莊，率先于2015年完成土地確權(quán)，農(nóng)民隨即利用土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款，該村首批27戶農(nóng)民領(lǐng)到了128.5萬(wàn)元貸款，用于購(gòu)買(mǎi)生產(chǎn)、生活所需或經(jīng)營(yíng)小生意，成為西藏農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的第一批受益者[17]；2016年10月林芝市也在米林縣南伊鄉(xiāng)南伊村發(fā)放了首筆農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款。西藏農(nóng)牧民通過(guò)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款，將原本“沉睡”的農(nóng)村土地變成“活錢(qián)”，拓寬了農(nóng)牧民的融資渠道，激活了農(nóng)村土地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，還進(jìn)一步提升了農(nóng)牧民的社會(huì)信用。西藏農(nóng)村的農(nóng)地金融化探索，實(shí)現(xiàn)農(nóng)牧民群眾的土地從不動(dòng)產(chǎn)資源到資金的貨幣化和土地資本化，促進(jìn)了農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)在更大范圍內(nèi)的優(yōu)化配置和農(nóng)牧區(qū)的繁榮穩(wěn)定，尤其是在扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中發(fā)揮了重要作用。

顯然，多元化農(nóng)地金融模式探索的核心均是以土地為媒介進(jìn)行的金融制度安排，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)及地上附著物的收益權(quán)成為信用擔(dān)保的抵押物，短期的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款是主要的業(yè)務(wù)形式，農(nóng)地信托和農(nóng)地抵押債券均在農(nóng)地抵押的基礎(chǔ)上展開(kāi)。各地的實(shí)踐探索為西藏農(nóng)地金融制度的建立健全奠定了基礎(chǔ)，并且符合法律規(guī)范和理論基礎(chǔ)。然而，西藏的金融機(jī)構(gòu)與其他地區(qū)一樣具有離農(nóng)化傾向，致使部分農(nóng)牧區(qū)出現(xiàn)了金融服務(wù)空白；政策性金融明顯缺位，致使各地的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押依賴(lài)于單一的商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)龍頭化企業(yè)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大戶的貸款在審批環(huán)節(jié)就被擱置。雖然集管理權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)于一身的市縣政府往往會(huì)成為農(nóng)地使用權(quán)市場(chǎng)的博弈主體，西藏卻并未出現(xiàn)其他地區(qū)那種“與民爭(zhēng)利”的現(xiàn)象，但是西藏農(nóng)牧業(yè)的弱質(zhì)性遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于內(nèi)地農(nóng)業(yè)，一方面西藏農(nóng)牧業(yè)在地域廣闊的雪域高原用傳統(tǒng)方式經(jīng)營(yíng)，自然風(fēng)險(xiǎn)成為市場(chǎng)化程度較低農(nóng)地金融化的最大障礙；另一方面受傳統(tǒng)觀念影響，絕大多數(shù)西藏農(nóng)牧民把土地看成是自己的私有財(cái)產(chǎn)，對(duì)于金融化的土地缺乏安全感，因此農(nóng)村土地貨幣化、資本化與證券化的意識(shí)非常淡薄，盡管在西藏幾乎不存在農(nóng)牧民信用問(wèn)題，但是基于成本與風(fēng)險(xiǎn)考慮，金融機(jī)構(gòu)還是止步于西藏農(nóng)地金融業(yè)務(wù)。

2 西藏農(nóng)地金融化的現(xiàn)實(shí)困境

從上文的分析來(lái)看，西藏農(nóng)地金融化已經(jīng)具備基礎(chǔ)條件，通過(guò)農(nóng)地金融化來(lái)推動(dòng)農(nóng)地市場(chǎng)化配置將有助于實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)牧民脫貧增收。然而，由于西藏農(nóng)村土地三權(quán)分置現(xiàn)實(shí)困境和金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)期使得西藏農(nóng)地金融化進(jìn)程尤為緩慢。

2.1 農(nóng)村集體土地確權(quán)難成為農(nóng)地金融化的關(guān)鍵障礙 2017年國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)，要求農(nóng)村土地三權(quán)分置時(shí)一定要堅(jiān)持集體所有，嚴(yán)格保護(hù)承包權(quán)，加快放活經(jīng)營(yíng)權(quán)，但前提是要明確三大權(quán)利邊界，確權(quán)成為三權(quán)分置政策執(zhí)行的必備條件。然而在西藏，確權(quán)難將有可能成為三權(quán)分置政策失靈風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的導(dǎo)火線和農(nóng)地金融化的關(guān)鍵性障礙。首先，人員編制不足。從西藏自治區(qū)國(guó)土資源廳來(lái)看，20年前成立時(shí)核定了700多人的編制，盡管每年有一定的增加，但是到目前為止也沒(méi)有突破1 000人的規(guī)模，卻要服務(wù)于120萬(wàn)km2的土地，有些村莊只有幾人戶，卻距離鄉(xiāng)鎮(zhèn)有數(shù)百公里之遠(yuǎn)，工作難度巨大。其次，工作人員專(zhuān)業(yè)技能欠缺。現(xiàn)有編制中的工作人員大多為中專(zhuān)文憑，而且還不是專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才。盡管長(zhǎng)期的援藏活動(dòng)為西藏帶來(lái)許多先進(jìn)理念和人才，以及每年選調(diào)了部分土地管理的大中專(zhuān)畢業(yè)生，但援藏人才因?yàn)闅夂颉⒄Z(yǔ)言和工作的臨時(shí)性等問(wèn)題，只能做一些基礎(chǔ)性的辦公室工作，而選調(diào)生則往往被充實(shí)到基層，確權(quán)所急需的專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才尤為欠缺。第三，農(nóng)牧民的觀念問(wèn)題。自“三個(gè)長(zhǎng)期不變”政策出臺(tái)以來(lái)，農(nóng)牧民將長(zhǎng)期不變視為土地“私有”的根本性政策，而確權(quán)則會(huì)縮短其土地?fù)碛心晗?，?dǎo)致部分農(nóng)牧民不愿意確權(quán)。第四，歷史遺留問(wèn)題。以堆龍德慶縣為例，由于拉薩的城市化進(jìn)程快速推進(jìn)，周邊村莊人口由最初的的幾戶到現(xiàn)在的數(shù)百戶，有些外來(lái)戶根本沒(méi)有落戶資格卻在此建房、生產(chǎn)生活，宅基地所有權(quán)、集體土地所有權(quán)、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等與藏民對(duì)土地的傳統(tǒng)認(rèn)識(shí)交織一起，涉及諸多的人和部門(mén)，再加上民主改革時(shí)期對(duì)部分農(nóng)村土地頒發(fā)了國(guó)有土地權(quán)屬證明，使得部分地方的農(nóng)地確權(quán)工作艱難推進(jìn)。如果沒(méi)有清晰地界定出農(nóng)村土地的權(quán)利與權(quán)能邊界，就無(wú)法使廣袤的農(nóng)村土地要素自由流動(dòng)起來(lái)；但如果強(qiáng)行在歷史遺留問(wèn)題上進(jìn)行農(nóng)地確權(quán)，又有可能引發(fā)社會(huì)穩(wěn)定問(wèn)題。由此可見(jiàn)，權(quán)屬關(guān)系難以界定的現(xiàn)狀直接使得農(nóng)地金融化難以實(shí)現(xiàn)。

2.2 傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)的制度慣性使得農(nóng)地金融化平臺(tái)匱乏

從西藏的金融機(jī)構(gòu)分布來(lái)看，國(guó)有四大銀行和郵政儲(chǔ)蓄銀行、國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行均在西藏設(shè)立有分支機(jī)構(gòu)，以及1960年為打擊和限制農(nóng)牧區(qū)高利貸活動(dòng)而在農(nóng)牧民“自愿互利”的基礎(chǔ)上成立了農(nóng)牧信用合作社；從西藏的非銀行金融體系來(lái)看，保險(xiǎn)業(yè)機(jī)構(gòu)、證券業(yè)機(jī)構(gòu)、擔(dān)保業(yè)機(jī)構(gòu)、信托投資機(jī)構(gòu)均有布點(diǎn)，但是均沒(méi)有開(kāi)展圍繞農(nóng)地開(kāi)發(fā)、生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)為內(nèi)容的資金融通業(yè)務(wù)。根據(jù)國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于開(kāi)展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，西藏農(nóng)業(yè)銀行聯(lián)合試點(diǎn)的曲水縣出臺(tái)了《曲水縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)工作實(shí)施方案》，以農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)為抵押品，開(kāi)展農(nóng)地抵押貸款，并發(fā)放貸款數(shù)百萬(wàn)元，但這種金融化機(jī)制并沒(méi)有在西藏得以廣泛推行，甚至在拉薩市的其他區(qū)縣也并沒(méi)有貫徹。在曲水縣白堆村，農(nóng)民以政府全額注資的征信基金為擔(dān)保成功在農(nóng)業(yè)銀行貸款的抵押品是具有“兩證”的房屋所有權(quán)而不是農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)。農(nóng)業(yè)銀行作為西藏試點(diǎn)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的唯一銀行，仍然不敢放開(kāi)相關(guān)業(yè)務(wù)，一方面是銀行沒(méi)有農(nóng)地抵押的具體規(guī)定，完全參照其他貸款政策（如“誰(shuí)放誰(shuí)收”），并且基層銀行網(wǎng)點(diǎn)的貸款權(quán)限已經(jīng)上收，因此如果嚴(yán)格執(zhí)行政府試點(diǎn)要求將給地方銀行帶來(lái)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)；另一方面農(nóng)地資產(chǎn)的期限長(zhǎng)、額度大，如果放開(kāi)抵押業(yè)務(wù)，銀行可能面臨資金流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)；再加上西藏特殊的人文環(huán)境，農(nóng)業(yè)銀行盡管得到上海督察組的政策釋疑卻仍然不愿意大量開(kāi)展農(nóng)地金融業(yè)務(wù)。作為西藏成立較早的農(nóng)村信用合作社卻與全國(guó)其他地方的農(nóng)村信用合作社一樣出現(xiàn)了“離農(nóng)化”傾向，不僅逐漸取消基層網(wǎng)點(diǎn)，還將業(yè)務(wù)重點(diǎn)轉(zhuǎn)向城市，使得部分農(nóng)牧區(qū)出現(xiàn)了金融服務(wù)的空白；在已經(jīng)成立的3家擔(dān)保公司中，僅有一家為政府控股，但其業(yè)務(wù)也基本集中在試點(diǎn)縣范圍內(nèi)，其他地區(qū)的農(nóng)地金融化業(yè)務(wù)并沒(méi)有得到有力支持。由此可見(jiàn)，傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)的制度慣性和非銀行金融體系對(duì)商業(yè)資金的安全性、盈利性和流動(dòng)性要求使得西藏農(nóng)地金融化進(jìn)程緩慢。

2.3 積極的政策供給并未得到市場(chǎng)的積極響應(yīng)

西藏農(nóng)村土地制度改革基本與全國(guó)同步，當(dāng)中央出臺(tái)“三權(quán)分置”的戰(zhàn)略安排后，西藏也積極完善《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的實(shí)施方案》，推動(dòng)西藏農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，促進(jìn)農(nóng)地資本化、金融化，它符合地租理論關(guān)于土地租賃的核心界定。截至2015年底，全國(guó)家庭承包經(jīng)營(yíng)耕地流轉(zhuǎn)面積2 980萬(wàn)hm2，占家庭承包耕地總面積的33.3%，流轉(zhuǎn)合同簽訂率達(dá)到67.8%[18]，這表明農(nóng)民對(duì)放活農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)有較大意愿，“三權(quán)分置”將助推農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)代化。在西藏，農(nóng)牧民因?yàn)檗r(nóng)業(yè)比較效益低或農(nóng)業(yè)指導(dǎo)政策的多變性（以前強(qiáng)調(diào)化肥對(duì)提高產(chǎn)量的作用，基層組織大力推廣化肥、農(nóng)藥的使用，現(xiàn)在則強(qiáng)調(diào)無(wú)機(jī)的綠色生產(chǎn)，嚴(yán)禁農(nóng)牧民使用化肥、農(nóng)藥，導(dǎo)致農(nóng)作物產(chǎn)量下降）而選擇粗耕或無(wú)償流轉(zhuǎn)給親戚朋友耕種，雖然撂荒情況并不突出，但農(nóng)作物產(chǎn)量下降、農(nóng)地要素市場(chǎng)化水平較低，以至于農(nóng)地流轉(zhuǎn)率僅為3.2%。盡管當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的意愿非常強(qiáng)烈，卻囿于差異化的政策供給和特殊的自然環(huán)境，農(nóng)地市場(chǎng)化配置程度非常低。地租理論認(rèn)為，土地租賃關(guān)系產(chǎn)生的重要前提在于市場(chǎng)機(jī)制下實(shí)現(xiàn)土地所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，只有通過(guò)成熟的市場(chǎng)機(jī)制長(zhǎng)期作用，才能通過(guò)土地使用者與所有者的競(jìng)爭(zhēng)而形成地租價(jià)格，即級(jí)差地租、絕對(duì)地租和集體投資土地所獲得的補(bǔ)償價(jià)格。通過(guò)市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)，農(nóng)地的事實(shí)所有者將用益物權(quán)讓渡給實(shí)際經(jīng)營(yíng)者，實(shí)現(xiàn)土用益物權(quán)與使用權(quán)的分離，使得并不具有價(jià)值的土地經(jīng)過(guò)不同經(jīng)營(yíng)者生產(chǎn)投入和經(jīng)營(yíng)而產(chǎn)生不同的級(jí)差地租，土地所有權(quán)商品化后進(jìn)一步提升了土地的效能。然而，西藏較低的農(nóng)地市場(chǎng)化程度消解了積極的政策供給效應(yīng)，弱化了農(nóng)地金融化的市場(chǎng)基礎(chǔ)。

2.4 農(nóng)地金融風(fēng)險(xiǎn)成為農(nóng)地金融化的現(xiàn)實(shí)障礙

西藏農(nóng)牧民因?yàn)樽诮绦叛龅脑蚨哂休^高的信用度，即使沒(méi)有法律的約束也能及時(shí)歸還銀行信貸，但這并不表明西藏農(nóng)牧民不會(huì)產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)。在昌都發(fā)生過(guò)貴重物品抵押期滿，農(nóng)牧民不能按期履行合約時(shí)，銀行將拍賣(mài)抵押物，但部分居民會(huì)在數(shù)年后，以抵押物為祖?zhèn)骰蛏禐橛梢筱y行返還。顯然，對(duì)于農(nóng)牧民來(lái)說(shuō)，習(xí)俗與慣例更具有違約懲罰作用，也正因?yàn)槿绱?，直接?dǎo)致當(dāng)?shù)氐脑S多金融機(jī)構(gòu)不愿意將農(nóng)村土地抵押業(yè)務(wù)納入金融活動(dòng)范圍。與此同時(shí)，對(duì)金融機(jī)構(gòu)來(lái)講，農(nóng)地作為抵押品的風(fēng)險(xiǎn)更大。一是農(nóng)地的社會(huì)保障功能使金融機(jī)構(gòu)放大了風(fēng)險(xiǎn)預(yù)期。土地是農(nóng)民賴(lài)以生存的重要保障，當(dāng)其用土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押所得到的資金從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)失敗時(shí)，政府將有可能強(qiáng)制將土地歸還農(nóng)民經(jīng)營(yíng)，金融機(jī)構(gòu)的抵押物處置權(quán)消失。二是農(nóng)地權(quán)屬在市場(chǎng)化配置時(shí)出現(xiàn)變更，致使金融機(jī)構(gòu)缺乏農(nóng)地金融化的法律依據(jù)。根據(jù)物權(quán)法，農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是用益物權(quán)，而市場(chǎng)化配置所形成的權(quán)利卻是債權(quán)，當(dāng)面臨法律糾紛時(shí)，具有農(nóng)地抵押債權(quán)的金融機(jī)構(gòu)卻并不一定是最后的“勝利者”。三是分散的家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)模式進(jìn)一步放大了農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性，加劇了農(nóng)業(yè)自然風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)的疊加，直接導(dǎo)致了農(nóng)村金融的持續(xù)萎縮。四是金融機(jī)構(gòu)也是“理性的經(jīng)濟(jì)人”，利潤(rùn)最大化是其存在的核心目的，而農(nóng)地金融化作為政府的強(qiáng)制性制度供給卻與金融機(jī)構(gòu)的“非普惠性”產(chǎn)生了沖突，這也成為各類(lèi)金融機(jī)構(gòu)接受政治任務(wù)卻不開(kāi)展實(shí)際工作的重要原因。

3 西藏農(nóng)地金融化實(shí)現(xiàn)路徑

西藏農(nóng)村人均耕地面積0.067 hm2，糧食年均產(chǎn)量逐漸突破百萬(wàn)噸大關(guān)，但仍然沒(méi)有實(shí)現(xiàn)糧食的完全自給，尤其是在發(fā)展凈土產(chǎn)業(yè)的理念指引下，農(nóng)牧業(yè)的現(xiàn)代化水平停滯不前。再加上近年來(lái)農(nóng)區(qū)外出務(wù)工農(nóng)民的比例逐年攀升，農(nóng)地撂荒和廣種薄收現(xiàn)象較為突出，農(nóng)村土地急需向大戶和規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體流轉(zhuǎn)，以提高農(nóng)地利用效率。然而，西藏獨(dú)特的氣候環(huán)境和土壤肥力抑制了大多數(shù)農(nóng)業(yè)投資者，再加上金融機(jī)構(gòu)的支農(nóng)力度較小和政策性金融的“邊際遞減效應(yīng)”，通過(guò)盤(pán)活西藏農(nóng)村土地要素以實(shí)現(xiàn)農(nóng)牧民脫貧增收意愿的可能性受到極大約束。因而，從發(fā)藏農(nóng)地金融化的必要性與基礎(chǔ)條件來(lái)看，實(shí)現(xiàn)西藏農(nóng)地金融化顯得尤為必要和迫切。

3.1 加快完成農(nóng)村土地確權(quán)頒證 農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)與主權(quán)的商品化、貨幣化和資本化是農(nóng)地金融制度建立的基本前提，任何一個(gè)過(guò)程出現(xiàn)失誤都將影響農(nóng)地金融制度的建立。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)包括所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)，根據(jù)產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的各項(xiàng)權(quán)能與具體用途上的權(quán)利可以分割。從目前的三權(quán)分置政策來(lái)看，除所有權(quán)以外，承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)均可以轉(zhuǎn)讓?zhuān)r(nóng)村土地已經(jīng)具備貨幣化基礎(chǔ)。馬克思曾說(shuō)過(guò)，“土地的購(gòu)買(mǎi)價(jià)格是按年收益的若干倍來(lái)計(jì)算的，是地租資本化的另一種表現(xiàn)。實(shí)際上，這個(gè)購(gòu)買(mǎi)價(jià)格不是土地的購(gòu)買(mǎi)價(jià)格，而是土地提供的地租的購(gòu)買(mǎi)價(jià)格。它是按照普通利息率來(lái)計(jì)算的”[11]。農(nóng)村土地既然可以轉(zhuǎn)讓?zhuān)鸵欢ㄓ袃r(jià)格，因而就是資本化的過(guò)程。西藏農(nóng)村集體土地、集體林地、耕地的確權(quán)登記工作基本于今年全部完成，部分地區(qū)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押貸款，但是農(nóng)村集體建設(shè)用地和宅基地的確權(quán)登記卻面臨較大困難。比如拉薩市，有些縣遇到農(nóng)地2次確權(quán)差異問(wèn)題，1983和2015年的測(cè)量工具不同導(dǎo)致測(cè)量結(jié)果不同，農(nóng)牧民因投親靠友而非法建設(shè)和使用耕地導(dǎo)致現(xiàn)有土地?zé)o法確權(quán)等。對(duì)于金融機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，接受農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的基本條件在于清晰的權(quán)屬關(guān)系和抵押物的流動(dòng)性，但目前西藏還未完全具備這2個(gè)條件。因此，創(chuàng)新性完成農(nóng)村土地確權(quán)頒證和三權(quán)分置將是西藏農(nóng)地金融制度建立的關(guān)鍵性環(huán)節(jié)，否則金融機(jī)構(gòu)將難以準(zhǔn)確評(píng)估農(nóng)地價(jià)格并完成授信，農(nóng)地也就難以成為貨幣化的生息資本，農(nóng)牧民的家庭經(jīng)營(yíng)性收入水平提升也就難以實(shí)現(xiàn)。

3.2 組建政策性金融平臺(tái)

農(nóng)地金融制度作為一項(xiàng)制度安排，其績(jī)效取決于當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)村土地市場(chǎng)、社會(huì)保障水平和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)狀況。西藏農(nóng)村土地市場(chǎng)化程度較低、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)覆蓋率不高和農(nóng)地經(jīng)營(yíng)主體金融需求不足等現(xiàn)狀決定了組建政府性金融平臺(tái)的必要性。一是由依托現(xiàn)有金融機(jī)構(gòu)開(kāi)展農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)逐步向成立政策性的農(nóng)村土地抵押信用合作社轉(zhuǎn)變。對(duì)此可以借鑒德國(guó)模式和西藏已有的凈土公司發(fā)展模式，鼓勵(lì)全區(qū)農(nóng)牧民和農(nóng)地流入方加入土地抵押信用合作社，合作社可以根據(jù)社員資金需求量抵押土地，也可以事先將土地捆綁發(fā)行債券，從而解決農(nóng)牧民發(fā)展生產(chǎn)的資金不足困境。二是重構(gòu)基層農(nóng)村金融體系。依托農(nóng)村土地抵押信用合作社，重構(gòu)“鄉(xiāng)鄉(xiāng)信用社、村村信用站”的金融服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)，對(duì)接各大金融機(jī)構(gòu)的存貸款業(yè)務(wù)；鼓勵(lì)各大金融機(jī)構(gòu)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)營(yíng)業(yè)網(wǎng)點(diǎn)或代理點(diǎn)，解決農(nóng)牧民信息不對(duì)稱(chēng)和金融機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)成本過(guò)高的問(wèn)題，竭力為農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押提供優(yōu)質(zhì)、快捷的金融服務(wù)。與此同時(shí)還要進(jìn)一步放寬農(nóng)村金融準(zhǔn)入門(mén)檻，積極發(fā)展適合西藏農(nóng)牧區(qū)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的村鎮(zhèn)銀行、互助合作金融組織和非銀行體系的金融機(jī)構(gòu)，支持、引導(dǎo)各類(lèi)金融機(jī)構(gòu)真正扎根農(nóng)村、服務(wù)于農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)信貸。三是創(chuàng)新農(nóng)地金融產(chǎn)品。農(nóng)村土地只有貨幣化、資本化，才能成為農(nóng)牧民的生息資本，因此，可以借助大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)推薦農(nóng)牧民使用京東的“3F”戰(zhàn)略和阿里巴巴的“小額信貸”等創(chuàng)新性金融產(chǎn)品，解決融資難的困境，以及推動(dòng)政策性金融機(jī)構(gòu)的貸款產(chǎn)品創(chuàng)新，甚至包括建立農(nóng)業(yè)發(fā)展基金、農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押擔(dān)保公司、農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押債券等，支持西藏農(nóng)牧業(yè)現(xiàn)代發(fā)展。

3.3 制定農(nóng)地金融支持政策

多年前，中央就制定了“多予、少取、放活”的“三農(nóng)”工作方針，其中“多予”是重點(diǎn)、“少取”是前提、“放活”是根本，這一方針也成為我國(guó)涉農(nóng)財(cái)政稅收政策的核心，包括給予開(kāi)展農(nóng)地抵押貸款的政策性金融平臺(tái)和機(jī)構(gòu)以稅收優(yōu)惠和減免政策，以及利潤(rùn)補(bǔ)助，從而鼓勵(lì)其積極創(chuàng)新農(nóng)地金融產(chǎn)品，廣泛提供以農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)及附著物為抵押物的貸款。由于農(nóng)地金融的脆弱性特質(zhì)，地方政府在各類(lèi)金融組織開(kāi)展農(nóng)地金融活動(dòng)時(shí)，應(yīng)當(dāng)與成熟的大型商業(yè)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管政策進(jìn)行適當(dāng)區(qū)分，否則會(huì)影響其從事農(nóng)地金融活動(dòng)的積極性。其次，針對(duì)農(nóng)牧民居住分散、農(nóng)牧區(qū)經(jīng)濟(jì)密度低和金融機(jī)構(gòu)服務(wù)成本高、覆蓋能力受限的特點(diǎn)，各級(jí)政府有必要向農(nóng)牧民開(kāi)展農(nóng)地金融意識(shí)和行為培訓(xùn)，增進(jìn)其對(duì)現(xiàn)行土地和法律法規(guī)的了解，使其主動(dòng)開(kāi)展農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押融資活動(dòng)，增加家庭收入；有必要向銀行金融機(jī)構(gòu)和民間金融組織宣傳農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資的政府支持政策，有助于提升農(nóng)村地區(qū)正規(guī)金融機(jī)構(gòu)及其管理人員“吸儲(chǔ)外放”的行為與動(dòng)機(jī)，使信貸獎(jiǎng)金更多地向農(nóng)村地區(qū)進(jìn)行配置[12]，以彌補(bǔ)金融資源的“嫌貧愛(ài)富”和金融機(jī)構(gòu)進(jìn)入“不情愿”的農(nóng)地信貸領(lǐng)域，促進(jìn)農(nóng)地金融的有效供給。最后要加大對(duì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的財(cái)政支持。西藏要改變傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的種植方式，需要借助新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式，而農(nóng)地金融制度與農(nóng)地流轉(zhuǎn)需求的不匹配使得許多農(nóng)業(yè)投資主體望而卻步。對(duì)此，有必要由農(nóng)業(yè)、財(cái)政、教育、人社等部門(mén)聯(lián)合出資，定期對(duì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體進(jìn)行專(zhuān)業(yè)技能培訓(xùn)、金融知識(shí)培訓(xùn)，鼓勵(lì)其勇于向金融部門(mén)貸款，擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模，引進(jìn)先進(jìn)生產(chǎn)技術(shù)，從而促進(jìn)西藏農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級(jí)。

3.4 建立農(nóng)地金融風(fēng)險(xiǎn)防范制度

在西藏，農(nóng)業(yè)的自然風(fēng)險(xiǎn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，若開(kāi)展農(nóng)地金融活動(dòng)，則極有可能給金融機(jī)構(gòu)和擔(dān)保組織造成極大的金融風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)此，作為政策性的金融平臺(tái)要積極承擔(dān)金融活動(dòng)規(guī)劃引領(lǐng)與相關(guān)政策制定的責(zé)任，防范政策性金融平臺(tái)的農(nóng)地金融風(fēng)險(xiǎn)，減小非政策性金融機(jī)構(gòu)的農(nóng)地金融風(fēng)險(xiǎn)。在貸款資金用途上，只對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的生產(chǎn)活動(dòng)予以農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款，但從西藏特殊的生產(chǎn)環(huán)境來(lái)看，農(nóng)牧民基于生活和小生意需求的貸款也可以作為農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款用途； 在農(nóng)地抵押人必須具備的條件上，不必采取其他地方實(shí)行的“有穩(wěn)定職業(yè)或穩(wěn)定收入”“經(jīng)發(fā)包方同意”等條件，西藏農(nóng)牧民即使不從事農(nóng)牧業(yè)也會(huì)在蟲(chóng)草季節(jié)采集蟲(chóng)草或從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，宗教信仰使其具有較高的社會(huì)信用，絕不會(huì)因?yàn)樾☆~信貸而使自己在宗親、信徒面前抬不起頭；在抵押標(biāo)的上，針對(duì)目前金融機(jī)構(gòu)擔(dān)憂的金融風(fēng)險(xiǎn)和政府擔(dān)憂的農(nóng)牧民權(quán)益保障問(wèn)題，需要事先對(duì)農(nóng)民經(jīng)營(yíng)的土地收益進(jìn)行評(píng)估，對(duì)流轉(zhuǎn)土地的租金支付方式進(jìn)行創(chuàng)新，比如要求農(nóng)地流入方將未付的剩余合約年限租金（通常是一年一付）以風(fēng)險(xiǎn)保障金的形式存入指定金融機(jī)構(gòu)，從而促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)和擔(dān)保組織積極開(kāi)展工作農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)及附著物的抵押貸款；在農(nóng)地抵押權(quán)糾紛處理上，根據(jù)《物權(quán)法》第195條，一旦出現(xiàn)“債務(wù)人不履行到期債務(wù)或者發(fā)生當(dāng)事人約定的實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)的情形，抵押權(quán)人可以與抵押人協(xié)議以抵押財(cái)產(chǎn)折價(jià)或者以拍賣(mài)、變賣(mài)該抵押財(cái)產(chǎn)所得的價(jià)款優(yōu)先受償；抵押權(quán)人與抵押人未就抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)方式達(dá)成協(xié)議的，抵押權(quán)人可以請(qǐng)求人民法院拍賣(mài)、變賣(mài)抵押財(cái)產(chǎn)”，從而無(wú)須經(jīng)過(guò)訴訟程序即可處理好抵押權(quán)人與抵押人之間的糾紛。只有嚴(yán)格農(nóng)地金融的抵押信貸事項(xiàng)和行政管理制度，才能有助于金融機(jī)構(gòu)降低農(nóng)地金融風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)性范圍和程度，從而促進(jìn)較為落后的西藏農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平，實(shí)現(xiàn)農(nóng)牧業(yè)收入的穩(wěn)定增長(zhǎng)。

總之，農(nóng)村土地金融化作為一項(xiàng)創(chuàng)新性制度安排對(duì)西藏來(lái)說(shuō)尤為必要，既然是創(chuàng)新性制度安排，就有“探路”的成分存在，有收益也有風(fēng)險(xiǎn)，關(guān)鍵在于充分把握制度創(chuàng)新的必備條件與科學(xué)的制度設(shè)計(jì)；既要防范金融風(fēng)險(xiǎn)又要將農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)向金融體系和社會(huì)分散，既要解決農(nóng)地經(jīng)營(yíng)者資金不足的困境，又要把農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)作為農(nóng)地承包人甚至是經(jīng)營(yíng)權(quán)人的生息資本，實(shí)現(xiàn)土地資產(chǎn)價(jià)值的最大化。

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[8]西藏自治區(qū)統(tǒng)計(jì)局，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局西藏調(diào)査總隊(duì).西藏統(tǒng)計(jì)年鑒2015[M].北京：中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2015.

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[12]耿傳輝.中國(guó)農(nóng)村土地金融改革與發(fā)展研究[D].長(zhǎng)春：吉林大學(xué)，2016.

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[15]《物權(quán)法》第133條[A/OL].[2018-02-10].http：//www.wyfwgw.com/laws/29.html.

[16]中共中央辦公廳 國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)[A/OL].（2016-10-30）[2018-02-10].http：//news.xinhuanet.com/fortune/2016-10/30/c_1119815168.htm.

[17] 楊三軍，王軍.土地有了“身份證” 農(nóng)民致富有后勁：西藏農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款“破冰”[EB/OL].（2015-08-06）[2018-02-10].http：//news.xinhuanet.com/politics/2015-08/06/c_1116169181.htm.

[18]農(nóng)業(yè)部.農(nóng)業(yè)部：截至去年底 全國(guó)家庭承包耕地流轉(zhuǎn)面積4.47億畝[EB/OL].（2016-08-10）[2018-20-10].http：//www.cs.com.cn/xwzx/hg/201608/t20160810_5031731.html.