樂冰馨

摘要 “十三五”以來，美麗鄉(xiāng)村建設為鄉(xiāng)村的未來指明了方向。在針對南京市高淳區(qū)、溧水區(qū)和江寧區(qū)等地進行實地考察，并與區(qū)鎮(zhèn)領導召開座談會的基礎上，提出空心化的治理必須與美麗鄉(xiāng)村建設相結合。將鄉(xiāng)村依據空心化程度分為兩類：近郊空心化程度不嚴重的鄉(xiāng)村和遠郊空心化程度較嚴重的鄉(xiāng)村。在拆遷資金投入，盤活建設用地指標和與當地農民利益共享的方法等方面采取不同的方式，實現空心化治理與美麗鄉(xiāng)村建設的雙贏。

關鍵詞 農村空心化；美麗鄉(xiāng)村；鄉(xiāng)村復興

中圖分類號 S-9 文獻標識碼 A 文章編號 0517-6611（2018）02-0201-02

Abstract Since the 13th fiveyear plan，the construction of beautiful countryside has pointed the direction for the country's future.In Jiangning area，Gaochun area and Lishui area，we held seminars with district town leaders，on the basis of it，we proposed hollowing out of management must be combined with beautiful rural construction.The rural areas according to the degree of hollowness are divided into two types： A country that are closer to the city with less emptycentric，A country far away from the city with a serious degree of hollowness.Taking different ways in terms of the investment of the demolition fund，the index of the construction land and the method of sharing with the local farmers' interests，we can realize the winwin situation of the construction of the hollowedout governance and the construction of the beautiful countryside.

Key words Rural hollowing；Beautiful countryside construction；Rural renaissance

隨著我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展，城市數目快速增多，農民工向城市大規(guī)模遷移，這也導致農村空心化日益嚴重。2016年中國城鎮(zhèn)常住人口79 298萬人，比上年末增加2 182萬人，鄉(xiāng)村常住人口58 973萬人，減少1 373萬人，城鎮(zhèn)人口占總人口比重（城鎮(zhèn)化率）為57.35%。以椏溪為例，椏溪全鎮(zhèn)農業(yè)人口5.2萬人，耕地面積超過0.53萬hm2。2016年，農民人均可支配收入20 597元，同比增長8.3%。從分布狀況來看，全鎮(zhèn)現有勞動力約2.6萬人，其中在外打工約6 600人，年人均收入約4.3萬元，在外打工收入遠高于在家鄉(xiāng)從事農業(yè)勞動的收入，可以預見，椏溪的農村空心化問題將繼續(xù)加深。

城鎮(zhèn)化吸納富余勞動力，是時代發(fā)展的需要，但由此導致的空心化問題需要與城鎮(zhèn)化進程配套解決。美麗鄉(xiāng)村建設為農村空心化治理提供了新的思路，因此將空心化治理與美麗鄉(xiāng)村建設相結合具有重要研究意義。

1 南京市農村空心化現狀調查

在南京市科委、南京市農業(yè)委員會的積極協(xié)助下，筆者實地走訪了高淳區(qū)椏溪鎮(zhèn)“慢城”美麗鄉(xiāng)村及特色小鎮(zhèn)建設、溧水區(qū)永陽街道東廬社區(qū)涼棚下美麗鄉(xiāng)村建設、溧水區(qū)晶橋鎮(zhèn)芮家村石山下空心村改造、江寧區(qū)秣陵街道觀音殿空心村改造、江寧區(qū)秣陵街道鄉(xiāng)伴蘇家、江寧區(qū)橫溪街道上范村、興范村美麗鄉(xiāng)村建設。在南京市秘書二處韓道輝處長以及南京農業(yè)大學公共管理學院于水教授的主持下，與椏溪鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府、溧水區(qū)區(qū)政府、江寧區(qū)區(qū)政府分別召開了3次座談會議，3次會議時長均達2 h以上，在鎮(zhèn)區(qū)政府匯報成果特色的基礎上，著重與鎮(zhèn)區(qū)政府探討空心化治理與美麗鄉(xiāng)村建設過程中所存在的問題。

2 農村建設中的治理困境

2.1 村莊的未來

沃勒斯坦把現代社會的轉變主要歸結為資本主義這種占支配地位的制度性關系的影響結果，將地區(qū)分成了核心、半邊緣和邊緣地區(qū)[1]。在這種邏輯的影響下，關于村莊命運的已有理論概括主要集中在村莊終結和村莊轉型兩類說法中。

村莊終結體現了2種發(fā)展趨勢。一是市場經濟背景下的“去農業(yè)化”發(fā)展。二是城市化背景下的“去社區(qū)化”發(fā)展。村莊轉型是對村莊終結的反駁。 “村莊終結論”還是對我國的知識界、政策制定者和社會公眾產生了不少誤導作用。一方面，以現代化為未來取向的理論研究者、政策制定者，常常把農業(yè)、農民、農村的未來假定為工業(yè)化、城市化和現代化，是一種激進的烏托邦。另一方面，把農業(yè)、農民和農村視為現代化的“他者”，是實現社會現代化的拖累。從已有經驗來看，弱質村莊的發(fā)展更需要政府發(fā)揮積極地主導作用，從而帶來一條村莊復興之路。

2.2 農村各層面的空心化

2.2.1 土地空心化。土地空心化分為耕地空心化與宅基地空心化，宅基地空心化主要表現在人走屋空以及農村普遍的“建新不拆舊”現象，耕地空心化體現在土地撂荒化，由于農業(yè)的低附加值和農村主要勞動力的缺失，留守的婦女老人與其說在從事農業(yè)生產，不如說是在看房子帶孩子，保護耕地的戰(zhàn)略要求和發(fā)展現代農業(yè)的愿景都受到空心化的影響。

2.2.2 人口空心化。人口外流一定程度上瓦解了我國農村的社會結構，并改變了農村的制度選擇和治理績效。不僅阻礙了農村社會的發(fā)展與轉型，也因為傳統(tǒng)家庭結構的解體導致大量社會問題，如留守老人的養(yǎng)老、留守婦女的個人發(fā)展、留守兒童的家庭教育等。這些問題若處理不好，都會成為社會危機的發(fā)展源頭。

2.2.3 基礎設施空心化。人口的不斷外流導致治理主體缺失，治理動力缺乏，從而形成的惡性循環(huán)式的自身推力[2]。外流人口在大城市無法享受與城市居民同等的社會保障，同時由于外流人口的離開，減少了當地政府改善基礎設施的規(guī)劃。在這樣的格局下，外流人口和留守人口都沒能享受到合理的社會保障，農民始終處于弱勢群體的地位。

2.3 美麗鄉(xiāng)村建設的困境

2.3.1 拆遷成本過高。以溧水區(qū)為例，截至2017年6月，溧水區(qū)房屋收儲共涉及白馬、晶橋、洪藍、和鳳、石湫5個鎮(zhèn)31個村莊，其中實施整村搬遷的有洪藍的沈家、石崗、東山頭及和鳳的破墻圍等17個村莊。2016年簽約1 257戶，截至目前交房1 114戶；2017年計劃收儲1 420戶，截至目前已簽約1 048戶，交房653戶。整村搬遷的模式僅適用于下山脫貧、地質災害防治或空心化嚴重的情況。否則，出于短期利益考慮讓農民成為失地農民，會使農民喪失安全感，長期會誘發(fā)更多社會問題。

2.3.2 建設用地指標缺乏靈活性。考慮到生態(tài)宜居性要求，美麗鄉(xiāng)村建設中人均建設用地指標應控制在 12～140 m2。隨著美麗鄉(xiāng)村建設的推進，鄉(xiāng)村空間的社會功能被重新定義，包括其他的初級生產（生物多樣化）以及獨特的消費角色（如居住、娛樂、休閑和環(huán)境保護），但這并不能說明鄉(xiāng)村和農業(yè)的分離。

2.3.3 未與當地農民利益共享。在整村搬遷的基礎上，溧水區(qū)永陽街道東廬社區(qū)涼棚下項目中提及的回鄉(xiāng)就業(yè)的惠農方式在實踐中缺乏可行性。美麗鄉(xiāng)村中商業(yè)項目的運行是以市場化的方式運作，優(yōu)先考慮本村村民就業(yè)的政策屬于政府忽視市場主體地位，干預市場運作的多余行為。簡單的整體搬遷使美麗鄉(xiāng)村建設在一定程度上減少了與村民協(xié)商的工作量，但卻忽視了最重要的與當地農民利益共享、致富當地農民的根本目的，也在一定程度上加深了“舉家離農”的人口外流方式。

2.3.4 土地確權工作進程緩慢。不穩(wěn)定的農地產權弱化了農民的投資積極性[3]，而穩(wěn)定的土地產權起到了激勵農民使用農家肥等有機肥料投入的作用[4]。穩(wěn)定農地承包關系和明晰農地產權不僅有利于增加農民對土地投入的預期，而且也為土地承包經營權證的融資和抵押提供了產權基礎，可以有效緩解農戶的資金困境，也方便農村發(fā)展的多元化。

3 美麗鄉(xiāng)村建設背景下的農村空心化治理

就實地調研結果看，無論是近郊的鄉(xiāng)村還是遠離城市空心化嚴重的農村，政府都采取了由政府出面回購宅基地，以拆遷政策為依據安置農民，再與社會資本合作進行美麗鄉(xiāng)村改造的設計與運行的模式。這種模式構架的普遍使用，未能因地制宜地改造農村，也未結合農村空心化的問題進行深入思考，導致既沒有兼顧農村空心化治理，也沒有很好地完成美麗鄉(xiāng)村建設的預期目標。

在分析實地調研問題的基礎上，筆者將美麗鄉(xiāng)村的建設依據空心化程度分為近郊空心化程度不嚴重的鄉(xiāng)村與遠郊空心化程度較嚴重的鄉(xiāng)村2種類型，提出了農村空心化治理與美麗鄉(xiāng)村建設的結合路徑。

3.1 依空心化程度，合理降低拆遷成本 拆遷成本過高的問題主要發(fā)生在對近郊鄉(xiāng)村的美麗鄉(xiāng)村建設中，如溧水區(qū)晶橋鎮(zhèn)芮家村石山下空心村改造、江寧區(qū)橫溪街道上范村及興范村美麗鄉(xiāng)村建設。由于近郊離市區(qū)較近，在市區(qū)打工的農村青年多會在本村莊居住，故近郊村莊空心化程度較低。如果一致采用拆遷居民，引入社會資本的方式打造美麗鄉(xiāng)村，會造成高昂的拆遷成本，使招商引資產生困難。

整村拆遷的方式只適合于空心化嚴重的遠郊村落，人口稀少搬遷工作量少，同時可將節(jié)省的拆遷資金用于改善交通情況，實現美麗鄉(xiāng)村建設因地制宜的初衷。對于近郊村落，應該積極發(fā)揮當地村民建設美麗鄉(xiāng)村的作用。

3.2 依宅基地空心化程度，提高建設用地指標靈活性

《國務院關于深入推進新型城鎮(zhèn)化建設的若干意見》中第 6 條“完善土地利用機制”為解決用地問題指出 4 條解決路徑：一是規(guī)范推進城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤；二是建立城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)激勵機制，允許存量土地使用權人在符合法律法規(guī)及相關規(guī)劃的前提下，按照有關規(guī)定經批準后對土地進行再開發(fā)；三是因地制宜推進低丘緩坡地開發(fā)；四是完善集體建設用地經營權和宅基地使用權流轉機制[5]。

除利用第2條和第3條對低效用地再開發(fā)和開發(fā)低丘緩坡地外，結合空心化程度，有助于利用第1條和第4條解決建設用地指標缺乏靈活性的問題。另一方面，對于近郊空心化程度不嚴重的村莊，鼓勵集體建設用地流轉；另一方面，對于遠郊空心化程度嚴重的村莊，政府協(xié)調留守農民有償自愿退出宅基地，退出后減少的農村用地指標可以通過第1種方式轉化為增加的城市建設用地指標，以此利用宅基地空心化盤活建設用地指標。

3.3 依人口空心化程度，實現與當地農民的利益共享

美麗鄉(xiāng)村建設最重要的目的是提升當地農民的生活質量和經濟水平，建設過程中應當尊重農民意愿，突出農民主體地位，發(fā)揮村民的主導作用。

一是對于遠郊空心化程度嚴重的鄉(xiāng)村，拆遷房屋后在城區(qū)安頓留守群體，一方面可以改善其住房條件和生活水平；另一方面可以促成農村家庭的團聚，解決留守群體精神空虛，以及家庭結構瓦解所引發(fā)的各種社會問題。二是對于近郊空心化程度不嚴重的農村，在整體規(guī)劃下鼓勵當地村民以個體創(chuàng)業(yè)，宅基地入股，在本村就業(yè)等多種方式參與到美麗鄉(xiāng)村的建設中利益共享，實現與當地農民的利益共享。在走訪中了解到，高淳區(qū)大山村農家樂發(fā)展良好，村民大多回村就業(yè)，有效緩解了城市人口壓力的同時也有力帶動了當地經濟的發(fā)展。

4 結語

農村空心化是一種挑戰(zhàn)，但同樣也是一種機遇，美麗鄉(xiāng)村建設正是其轉變成發(fā)展機遇的方式。相應地，美麗鄉(xiāng)村建設也需要依托農村的空心化程度，解決實際建設中遇到的問題。

鄉(xiāng)村的未來，應當是一部分消亡，一部分復興。一部分由于空心化程度的嚴重，政府順應其勢使其自然消亡。合理安置原有的少數留守人口，并在安置地對村莊進行合并重組，彌補治理缺失。另一部分空心化程度不嚴重的農村，積極改革發(fā)展，實現鄉(xiāng)村復興。最終使鄉(xiāng)村擺脫長久以來貧窮落后的面貌，使全體人民共享改革成果[6]。

參考文獻

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[6] 邱春林.中國共產黨與農村治理的中國特色[J].理論學刊，2017（1）：138-143.