李云麗

摘要目前洱海流域森林生態(tài)效益補償機制尚不完善，存在補償資金來源有限，補償標準不盡合理，補償形式單一等問題，指出政府要強化生態(tài)建設(shè)和保護責任，構(gòu)建森林價值評估體系和補償標準，拓寬森林生態(tài)效益補償渠道，建立健全完善的森林生態(tài)效益補償法律法規(guī)等對策和建議。

關(guān)鍵詞 洱海流域；森林；生態(tài)效益；補償

中圖分類號 S718.5 文獻標識碼 A 文章編號 0517-6611（2018）11-0088-03

地處云南省西部的大理，是我國唯一的白族自治州。“大理之美、大理之魅，在蒼山、在洱?！?。洱海流域是滇西中心城市核心區(qū)，文物古跡眾多，是大理州重要的人口聚居區(qū)，是320國道（昆明一大理一瑞麗）和214國道（滇藏公路）交叉處的“重鎮(zhèn)”，經(jīng)濟社會快速發(fā)展，近年來，GDP增速基本保持在2位數(shù)以上。大理以“生態(tài)立州、環(huán)境優(yōu)先”為戰(zhàn)略目標，緊緊圍繞建設(shè)“森林大理”“美麗大理”“宜居大理”，通過實施天然林保護工程、普遍護林、大力造林、退耕還林來提高森林覆蓋率，劃定林業(yè)生態(tài)保護紅線，努力建設(shè)完備的林業(yè)生態(tài)體系和繁榮的生態(tài)文化體系。目前，洱海流域植被覆蓋度為50.36%，植被覆蓋度偏低；森林覆蓋率為37.00%，流域原有森林大部分為灌叢，涵養(yǎng)水源的功能明顯減弱，流域森林的林齡、林種、林相單一，林分結(jié)構(gòu)簡單，分布不均，中幼林多、成林少，呈現(xiàn)森林生態(tài)系統(tǒng)的數(shù)量型增長與質(zhì)量型下降并存的局面，從而導致蓄水保土性能差，生態(tài)效益較低，陸地生態(tài)系統(tǒng)功能有待增強。進一步健全“成本共擔、效益共享、合作共治”的洱海森林生態(tài)效益補償機制，制定切實可行的生態(tài)補償辦法，具有十分重要的意義。

1洱海流域自然生態(tài)概況

洱海流域地處云南境內(nèi)的瀾滄江、金沙江和元江三大水系分水嶺地帶，屬瀾滄江一湄公河水系，流域面積2565km²，流域內(nèi)的水資源兼具生產(chǎn)生活、工業(yè)、發(fā)電、航運、旅游、養(yǎng)殖、調(diào)節(jié)氣候等多種功能。地理坐標為100°05～100°17'E、25°36～25°58N，為典型的低緯高原亞熱帶季風氣候，氣候溫和濕潤，年平均氣溫為15.1℃，年平均降水量為1054.9mm，年平均日照時數(shù)為2227.4h，全年無霜期230～305d。洱海流域的土壤類型具有多樣性，主要土壤類型有暗棕壤、棕壤、黃棕壤、亞高山草甸土等，土壤厚度一般為中至厚層，質(zhì)地介于中壤到重壤之間，呈酸性居多。

洱海流域的蒼山森林自成景觀，由下而上形成了幼林草地帶、松林櫟林帶、冷杉雜木帶、高山草地帶，具有層次分明的高山景觀和變化有致的季相景觀，林中花卉，品種繁多，僅杜鵑花品種就有41種，從山腳直到海拔4100m的積雪地帶，層層疊疊，成片成簇，植株高者有15m以上，呈大樹狀（如棕背杜鵑、馬纓杜鵑），矮者只有10cm，呈匍匐狀貼地而生，形成地毯狀景觀（如密枝杜鵑）。花的形狀千姿百態(tài)，花色有16種。在這花的海洋里，有的品種僅蒼山一地所獨有，如和藹杜鵑、藍果杜鵑，有的以大理命名，如大理杜鵑、大理腺萼杜鵑。世界上杜鵑花屬中葉子最大的品種凸尖杜鵑就生長在蒼山上。蒼山也是野生動物的樂園，這里氣候適宜，植被茂密，至今還生活著鹿、麂、巖羊、野牛、山驢、野豬、狐、雉雞等動物以及少量的珍稀動物“四不像”。蒼山既是自然保護區(qū)，又是風景名勝區(qū)。1992年，當?shù)卣诤０?600m玉帶云出處新辟了一條玉帶云游路。游路南起馬龍峰，北至應(yīng)樂峰，長約18km，將蒼山許多景點連接在一起，游人至此，可盡情觀賞蒼山奇峰異石、林泉飛瀑，也可俯瞰蒼洱大地的壯麗景色。

2洱海流域?qū)嵤┥稚鷳B(tài)效益補償?shù)闹匾?/p>

2.1生態(tài)文明建設(shè)的需要 洱海流域地處大理白族自治州經(jīng)濟、文化核心區(qū)，生態(tài)服務(wù)價值極高。森林資源主要是以生態(tài)服務(wù)功能為基礎(chǔ)，具有調(diào)節(jié)氣候、防風固沙、保護生物多樣性、涵養(yǎng)水源、濕地保護、降低噪音、生態(tài)旅游及維護群眾正常生產(chǎn)生活的功能，限制大規(guī)模開發(fā)利用。

建立健全森林生態(tài)效益補償機制，可保護洱海流域生態(tài)安全，維護良好的公共資源，保障流域人民群眾生產(chǎn)生活安定有序，實現(xiàn)以人為本，促進社會和諧發(fā)展；全面協(xié)調(diào)可持續(xù)經(jīng)營，推動林業(yè)可持續(xù)發(fā)展，以保障和改善民生為宗旨，堅持全面統(tǒng)籌，實施生態(tài)效益補償，調(diào)整完善補償政策，推進林區(qū)森林生態(tài)效益補償改革，促成興林富民雙豐收。

2.2水源涵養(yǎng)的需要 洱海流域良好的森林植被孕育了豐富的水資源，蒼山東坡48條溪流是洱海主要的水源之一；蒼山西坡有23條河流，匯入黑惠江；蒼山北部有水廠河，流入鳳羽河后經(jīng)彌苴河匯入洱海，年產(chǎn)5億m²徑流，是周邊84.47萬人、1.87萬hm²耕地生產(chǎn)生活用水的保障，因此保護好、發(fā)展好洱海流域森林，對維護當?shù)厣鐣捕ㄓ行颉⒔】蛋l(fā)展意義重大。對涵養(yǎng)水源林進行森林生態(tài)補償，有利于促進水資源的節(jié)約和高效利用，為水源涵養(yǎng)林的建設(shè)提供資金來源，促進生態(tài)公益林的建設(shè)和發(fā)展，改善生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)經(jīng)濟、資源、環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。

2.3保護生物多樣性的需要 大理蒼山洱海國家級自然保護區(qū)屬于自然生態(tài)系統(tǒng)類別，同時兼屬自然遺跡類別，是一個多層次、多功能、大容量的綜合型自然保護區(qū)，以保護古冰川遺跡，高原湖泊自然景觀，弓魚等特有魚類，名勝古跡及蒼山冷山林為目的。有9個植被型，占云南省的75%，占全國的31%；全國有560個植物群系，云南省有172個，洱海流域有21個；維管植物208科2600余種，蒼山特有種66個，國家珍稀瀕危植物23種；國家一級保護動物3種，二級保護動物18種。有哺乳動物82種，文獻記載的無脊椎動物上千種，經(jīng)調(diào)查核實的蝴蝶有100多種、蝗蟲55種、蟑螂11種、蜘蛛221種，如尾鳳蝶、克里翠鳳蝶、窄斑翠鳳蝶、燕鳳蝶、蒼山屏頂螳等都是珍稀物種。近年來還在蒼山上發(fā)現(xiàn)大理隆頭蛛、蒼山擬裸蝗、大理赤蜻等數(shù)十種新物種；有鳥類128種，隸屬于8目16科；有魚類30種，其中8種為洱海特有，大理弓魚、洱海鯉為國家二級保護魚類。1993年，在洱海流域建立蒼山洱海國家級自然保護區(qū)，隨著當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展，對資源的開發(fā)力度不斷加大，正是由于這類經(jīng)濟開發(fā)活動及自然環(huán)境變遷的影響，野生動植物的生境不斷縮小，導致蒼山洱海自然保護區(qū)內(nèi)的生物多樣性保護存在問題。啟動森林生態(tài)效益補償，建立健全各項規(guī)章制度，進一步強化自然保護區(qū)建設(shè)，加強輿論教育，積極倡導全民參與，是生物多樣性保護的重要保障和有效途徑。

2.4保護動植物標本庫的需要 洱海流域物種的脆弱性和分布的邊緣效應(yīng)明顯，是20種橫斷杜鵑分布的東界，一些云南高原成分分布的西界，蒼山冷杉、黃花巖梅分布的南界，大理羅漢松等熱帶物種分布的北界。蒼山擁有不少起源于第三紀前后植物，經(jīng)冰川作用而在此幸存下來，它們對研究物種起源進化及區(qū)系成分具有重要意義。受到污染的要賠償，為了保護動植物標本庫而作出巨大犧牲的要生態(tài)補償。生態(tài)環(huán)境不公通常反映在硬件上，而生態(tài)環(huán)境公平主要體現(xiàn)在軟件上，這個“軟件”就是政策性、制度性的生態(tài)補償。沒有這樣的生態(tài)補償，“追求生態(tài)環(huán)境公平”就是一句空話。 3洱海流域森林生態(tài)效益補償?shù)默F(xiàn)狀及成效

3.1森林生態(tài)效益補償現(xiàn)狀 洱海流域森林管護面積13.80萬hm²，公益林生態(tài)效益補償面積8.20萬hm²，補償面積占森林管護面積的近60%。森林生態(tài)效益補償資金主要來源于中央財政撥款，用于對國家級公益林進行補償。云南省政府的財政撥款，用于對省級公益林進行補償。補償依據(jù)為《云南省省級公益林生態(tài)效益補償資金管理辦法》《云南省實施中央財政森林生態(tài)效益補償基金管理細則的通知》，實施生態(tài)公益林補償，對權(quán)屬是國有的公益林區(qū)采取補助管護費的政策，每年中央財政補助75元/hm²森林管護費；對權(quán)屬是集體或個人的生態(tài)公益林，每年補助150元/hm²，2014年補助標準提高到225元/hm²。權(quán)屬屬個人的通過公示，無異議補助資金從專用賬戶基金按每年補助150元/hm²匯入林權(quán)權(quán)利人“惠農(nóng)一折通”賬戶；權(quán)屬屬集體的通過公示，無異議補助資金按每年150元/hm²匯入村小組集體賬戶，由村集體統(tǒng)一支配使用。

權(quán)屬屬集體或個人的公益林，由林權(quán)權(quán)利人簽訂公益林管護委托書，委托林業(yè)部門統(tǒng)一管護，林業(yè)部門從每年補助225元/hm²中，提取75元/hm²森林管護費，用于林業(yè)部門和財政部門組織開展的公益林定期調(diào)查和動態(tài)監(jiān)測、森林資源檔案建立、責任狀檢查考評、森林火災(zāi)預(yù)防與撲救、林業(yè)有害生物防治和監(jiān)測、林區(qū)公路維護和建設(shè)以及管護站點建設(shè)、補償政策和業(yè)務(wù)的宣傳培訓、護林人員勞務(wù)費補助等開支。

對國家級公益林，縣級人民政府與林權(quán)權(quán)利人簽訂限伐協(xié)議，目的是加強限伐區(qū)內(nèi)林地、林木管理，允許依法進行撫育性采（間）伐，不能出現(xiàn)亂砍濫伐等破壞森林植被的違法行為，認真執(zhí)行國家級公益林限伐措施，加強生態(tài)環(huán)境保護和建設(shè)，維護生態(tài)安全。

為依法組織人員對管護區(qū)域內(nèi)的公益林進行管護，加強對管護人員上山巡查管護的監(jiān)督；建立健全公益林森林火災(zāi)、林業(yè)有害生物防治、亂砍濫伐、亂捕濫獵和侵占林地的防范機制，有效預(yù)防、發(fā)現(xiàn)、撲救公益林管護區(qū)域內(nèi)火災(zāi)，并及時報告；監(jiān)測林業(yè)有害生物防治，發(fā)現(xiàn)后能及時上報和治理，保證管護區(qū)域內(nèi)的公益林、林地不受破壞，無亂捕濫獵現(xiàn)象，縣林業(yè)局與林區(qū)村委會簽訂公益林管護A合同，以加強對公益林的管護。為切實加強對公益林的管護，根據(jù)《公益林管理辦法》，村委會與聘請的護林員簽定公益林管護B合同，明確管護區(qū)域、面積、四至界線以及管護要求、護林員的管護責任，做好巡山護林工作。

3.2森林生態(tài)效益補償成效 近年來以可持續(xù)發(fā)展理論為指導，結(jié)合洱海流域林地保護和利用總體規(guī)劃，當?shù)亓謽I(yè)部門對公益林進行認真調(diào)查核實，重點落實補償?shù)貕K、補償面積、權(quán)屬構(gòu)成、工程區(qū)及林權(quán)所有者等信息，確定補償范圍，在森林生態(tài)效益補償方面取得了一些成效。

3.2.1森林覆蓋率提高。通過實施森林生態(tài)效益補償，改變了長期無償使用森林生態(tài)效益的現(xiàn)狀，實現(xiàn)了林業(yè)由木材生產(chǎn)為主向生態(tài)建設(shè)為主的歷史性轉(zhuǎn)變，加快了林業(yè)生態(tài)建設(shè)，鞏固了生態(tài)建設(shè)成果，保障了林業(yè)持續(xù)快速協(xié)調(diào)健康發(fā)展，生態(tài)效益日益顯著。2010年洱海流域森林覆蓋率達34.77%，根據(jù)森林資源二類調(diào)查結(jié)果，2016年森林覆蓋率達39.33%，增加了4.56百分點。

3.2.2公共意識教育和林政執(zhí)法有序進行。為使公益林管護和森林生態(tài)效益補償?shù)南嚓P(guān)政策深入民心，當?shù)亓謽I(yè)部門投入大量精力進行公共意識教育，廣泛爭取廣大群眾的支持，讓廣大干部群眾在思想上形成共識，使廣大群眾真正認識到對公益林保護和管理的目的和意義，引導群眾積極參與對公益林的管護。在林政執(zhí)法方面，“十二五”以來在洱海流域的大理市、洱源縣共查處林業(yè)行政案件471起，收繳罰款421.17萬元，沒收木材457.83m³，行政處罰362人，有力地保障了洱海流域森林資源安全，補償區(qū)內(nèi)林業(yè)案件數(shù)量明顯降低。

3.2.3洱海流域新物種增加。洱海流域開展森林生態(tài)效益補償工作以來，公益林管護和建設(shè)得到加強，森林生態(tài)效益補償工作穩(wěn)步推進，有效保護和改善了洱海流域生態(tài)環(huán)境，使生物多樣性得到有效恢復，近10年來發(fā)現(xiàn)于蒼山的新物種就有50余種，如蒼山無翅蚱（Aalatettixcangshanensis）、蒼山真蝽（Pentatomacangshanensis）、蒼山柯蚱（Coptotettixcang-shanensis）。

4洱海流域森林生態(tài)效益補償存在的問題

4.1森林生態(tài)效益補償資金來源渠道單一 目前，洱海流域森林生態(tài)效益補償主要是資金補償，且資金來源單一，主要為中央財政和地方財政。完全靠政府財政無法保證森林生態(tài)效益補償資金足額及時到位，不利于補償機制的實施和森林生態(tài)效益的發(fā)揮。

4.2補償基金標準偏低 生態(tài)公益林大多數(shù)分布在山區(qū)和重點林區(qū)，當?shù)厝罕娛杖氲闹饕獊碓磁c林業(yè)經(jīng)營有著密切關(guān)系。林改后，林木、林地價格不斷攀升，而森林資源被界定為生態(tài)公益林后就限制采伐，國有林場的生態(tài)公益林補償費基本上用于彌補護林員的管護費用，平時對生態(tài)公益林進行造林更新、撫育等費用就得不到保障，從而影響了林農(nóng)保護和建設(shè)生態(tài)公益林的積極性。

4.3森林管護難度較大 集體林權(quán)制度改革后，面對林權(quán)改革，林業(yè)工作新模式?jīng)]有形成。林木價值提升，受利益的驅(qū)使，有的村民對集體公益林盜砍，由于權(quán)屬是集體，有人看到盜伐林木，就本著老好人思想，你不管我也不管，也不向當?shù)亓謽I(yè)部門舉報，盜伐林木者采用游擊戰(zhàn)術(shù)，將盜伐的木材在夜間運輸，林業(yè)部門很難查到違法者。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，一些村民受利益的驅(qū)使，在林區(qū)毀林開墾種植經(jīng)濟效益更高的農(nóng)作物，給生態(tài)公益林管護帶來很大的難度。

4.4森林管護人員聘任制度不合理 森林管護人員一般都是在當?shù)卮逦瘯刚?，然而對于選拔的護林員是否具有很強的生態(tài)保護意識，是否敢于與各種破壞森林資源的違法犯罪行為做堅決斗爭，是否在當?shù)厝罕娭芯哂幸欢ǖ耐?，是否具有一定的組織能力等考慮不全。有的人跟當?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)或林業(yè)站領(lǐng)導、村委會主要領(lǐng)導打招呼后，在有護林員名額的情況下，一般都會被聘用，因而有的護林員在崗不在位，在位不謀事，影響到森林的管護效果。

5對策和建議

5.1拓寬資金來源渠道 目前，洱海流域森林生態(tài)效益補償基金主要來源于財政資金，渠道較為單一，財政壓力較大，建議通過其他方式拓寬補償資金渠道，實現(xiàn)多元化補償。①建立和完善地方生態(tài)補償基金，通過向洱海流域下游地區(qū)的各縣鄉(xiāng)工業(yè)和個人征收生態(tài)補償費來籌集資金從而對上游地區(qū)的生態(tài)進行補償，相關(guān)政府職能部門要建立專項財政制度為補償資金提供安全保障；②鼓勵通過征收森林生態(tài)稅、發(fā)行“綠色森林彩票”、積極倡導社會捐資和發(fā)行國債等形式籌集資金用于森林生態(tài)補償；③從以森林景觀為主要旅游資源的景區(qū)門票收入中提取資金，如建議從天龍洞景區(qū)、蒼山洗馬潭索道等景區(qū)門票收入中提取3%資金用于補償森林生態(tài)效益；④從利用水資源發(fā)電收入中提取1%資金，如從西洱河水電站、茫涌溪水電站、錦溪電站等水電企業(yè)發(fā)電收入中提取資金用于森林生態(tài)效益補償；⑤政府通過技術(shù)援助、基礎(chǔ)設(shè)施援助、稅費減免、免費技能培訓、推薦就業(yè)等“造血型”補償機制，在洱源縣鄧川鎮(zhèn)、大理市等試點區(qū)的可耕種區(qū)域，引導開展不施化肥、不打農(nóng)藥、不用殺蟲劑的綠色環(huán)保項目，提高林農(nóng)保護生態(tài)與生態(tài)建設(shè)的積極性，達到完善公益林保護和增加林農(nóng)收益等多贏的目的。

5.2通過評估提高補償標準 洱海流域的蒼山林區(qū)建設(shè)景點區(qū)域交通條件好，森林環(huán)境優(yōu)美，吸引了很多游客，景觀資源可以認定為森林景觀資產(chǎn)，按森林景觀資產(chǎn)進行評估，根據(jù)評估價值，對洱海流域特定目的和條件下的森林資源按不同地塊、區(qū)位、地類和質(zhì)量等對其實施合理的生態(tài)價格補償，建議每年的補助標準由現(xiàn)在的225元/hm²提高到不低于750元/hm²。

5.3加強生態(tài)補償立法 完善相關(guān)管理制度，加強生態(tài)補償立法：①應(yīng)修訂《云南省財政森林生態(tài)效益補償基金管理辦法》，進一步明確集體公益林森林生態(tài)補償作為對林農(nóng)的直接經(jīng)濟補償；②制定《森林生態(tài)補償法》，將補償對象、補償方式、補償標準和補償范圍等以法的形式固定下來，明確各主體問的權(quán)利義務(wù)與法律責任，完善法定監(jiān)管途徑，對森林生態(tài)效益補償資金來源渠道予以明確，引入公民和企業(yè)的資金；③將森林生態(tài)效益補償融入到對森林的開發(fā)和規(guī)劃之中，以利于生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護制度之間的銜接和配合，進行多規(guī)合一，也方便相關(guān)部門統(tǒng)一管理。從法律上明確生態(tài)補償責任和各生態(tài)主體的權(quán)利義務(wù)，為生態(tài)補償機制的規(guī)范化運作提供法律依據(jù)，實現(xiàn)森林生態(tài)效益補償?shù)姆ㄖ苹⒁?guī)范化和科學化。

5.4建立健全生態(tài)公益林管護考核制度 為進一步加強對生態(tài)公益林的管護，要加大對林業(yè)隊伍的培訓和教育，強化服務(wù)意識，提高干部職工綜合素質(zhì)，全面提升管理服務(wù)水平，規(guī)范管護人員隊伍的建設(shè)和管理，護林員在聘用期結(jié)束后，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府、林業(yè)工作站、國有林權(quán)單位應(yīng)根據(jù)護林員工作業(yè)績，按照百分制計分法對聘用護林員進行考核。嚴格按管護規(guī)定進行考核，考核項目包括森林火災(zāi)發(fā)生情況、盜伐林木情況、違法征占用林地情況、森林病蟲害防治情況、巡山護林情況、參加會議和培訓情況等。95分以上為優(yōu)秀，80～95分為合格，80分以下為不合格，對于考核在80分以下者，不予撥付護林員預(yù)留款100元/（月·人），對于考核優(yōu)秀及合格護林員全額發(fā)放工資，列為下一次續(xù)聘優(yōu)先錄用人員，對考核不合格的護林員不再續(xù)聘，打破“渾水摸魚”的不良局面。

6結(jié)語

采取財政和市場機制相結(jié)合的森林生態(tài)效益補償方式，加大財政支付力度和地方政府的相關(guān)配套，采用多元化融資渠道，提高生態(tài)效益補償標準，使生態(tài)保護者受益，因地制宜地完善森林生態(tài)效益補償機制，建立健全森林生態(tài)效益補償法律法規(guī)，從而更好地保護洱海流域重要生態(tài)功能區(qū)，有效防治水土流失，提高水源涵養(yǎng)能力，促進人與自然的和諧發(fā)展。