楊正泉

[摘 要]研究貴州省政府采購(gòu)制度的改革，無(wú)論對(duì)于完善貴州省政府采購(gòu)制度本身有重要意義，還是對(duì)于研究西南地區(qū)政府公共資金的管理使用情況和研究省級(jí)政府采購(gòu)行為都具有十分重要的意義。鑒于貴州省政府采購(gòu)制度研究的巨大價(jià)值，筆者以“現(xiàn)階段貴州省政府采購(gòu)制度的改革與完善”為題，分以三部分論述貴州省采購(gòu)制度。即貴州省政府采購(gòu)現(xiàn)狀、貴州省政府采購(gòu)制度存在的問(wèn)題、貴州省采購(gòu)制度改革的建議。

[關(guān)鍵詞]貴州??；政府采購(gòu)制度；改革

[中圖分類號(hào)]F284 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

1 貴州省政府采購(gòu)現(xiàn)狀

貴州省自2000年提出政府采購(gòu)制度的改革計(jì)劃，在10年的探索中貴州省制定了《貴州省政府采購(gòu)管理暫行辦法》，并以省政府辦公廳的名義下發(fā)執(zhí)行。貴州省政府采購(gòu)制度經(jīng)歷了試點(diǎn)創(chuàng)立、管采一體、管采分離的不同發(fā)展階段，始終把工作的著力點(diǎn)放在不斷完善創(chuàng)新改革上。自《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》正式實(shí)施以來(lái)，貴州省政府、省財(cái)政廳結(jié)合政府采購(gòu)的實(shí)際情況，制定了多條涉及代理機(jī)構(gòu)、評(píng)審專家、采購(gòu)方式、操作運(yùn)行、質(zhì)疑投訴處理等方面的規(guī)章和制度。正是在貴州省各部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)的帶領(lǐng)和積極推動(dòng)之下，貴州省政府采購(gòu)制度框架一步一步地基本形成，不斷發(fā)揮出政策性功能，不斷增強(qiáng)采購(gòu)的執(zhí)行能力和服務(wù)水平。

1.1 明確規(guī)范貴州省政府采購(gòu)主體

1.1.1 設(shè)立政府集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)

隨著《政府采購(gòu)法》2003年正式實(shí)施，全國(guó)絕大部分省份都設(shè)立了省級(jí)政府采購(gòu)中心，由于在2005年貴州省就已經(jīng)將貴州省設(shè)備成套局掛以省政府采購(gòu)中心的牌子。形式上占據(jù)了省級(jí)政府采購(gòu)中心的位置，代替采購(gòu)中心分別執(zhí)行政府省市一級(jí)的政府采購(gòu)工作，直到2009年下半年貴州省政府才考慮獨(dú)立設(shè)置采購(gòu)中心獨(dú)立負(fù)責(zé)政府采購(gòu)的相關(guān)工作。在貴州各市（州、地）、縣（區(qū)、市）中，多數(shù)地方都成立了政府采購(gòu)中心，也有一些地方采取政府采購(gòu)中心與委托代理機(jī)構(gòu)采購(gòu)?fù)瑫r(shí)進(jìn)行的方式。

1.1.2 貴州省政府采購(gòu)監(jiān)管部門(mén)

任何一項(xiàng)措施或者制度出臺(tái)之后，都必須要建立一套有效的監(jiān)督制約機(jī)制才能達(dá)到想要的預(yù)期效果。因?yàn)檎少?gòu)活動(dòng)涉及不同部門(mén)、單位、機(jī)構(gòu)的利益，所以在執(zhí)行過(guò)程中很容易出現(xiàn)尋租和腐敗現(xiàn)象。因此，建立一套規(guī)范的政府采購(gòu)監(jiān)督機(jī)制就顯得尤為重要與緊迫。

起初貴州省財(cái)政廳并不負(fù)責(zé)省一級(jí)的政府采購(gòu)制度的制定工作，到2006年由于《政府采購(gòu)法》的出臺(tái)在各省級(jí)政府內(nèi)部刮起了一場(chǎng)“管理與執(zhí)行”相分離的風(fēng)潮，2006年貴州省組織邀請(qǐng)省內(nèi)外專業(yè)人士組成考察團(tuán)隊(duì)奔赴于各省之間，調(diào)查關(guān)于“管理與執(zhí)行”工作的開(kāi)展和開(kāi)展后存在的問(wèn)題，與各省省市級(jí)政府采購(gòu)管理部門(mén)進(jìn)行工作經(jīng)驗(yàn)交流。在多方考察并結(jié)合省內(nèi)采購(gòu)工作的實(shí)際運(yùn)行狀況后，貴州省將省市一級(jí)的財(cái)政部門(mén)明確指定為政府采購(gòu)活動(dòng)的監(jiān)督管理部門(mén)獨(dú)立進(jìn)行采購(gòu)市場(chǎng)的監(jiān)管工作，并分別劃分了省市一級(jí)財(cái)政局的工作范圍（主要是采購(gòu)制度的監(jiān)督與完善的工作）。

1.2 確定政府采購(gòu)范圍

1.2.1 政府采購(gòu)范圍實(shí)行目錄和限額管理

為規(guī)范政府采購(gòu)實(shí)施范圍，自2004年起，貴州省級(jí)開(kāi)始試行政府采購(gòu)目錄和采購(gòu)限額管理。經(jīng)省政府授權(quán)，省財(cái)政廳負(fù)責(zé)編制并公布年度省級(jí)政府集中采購(gòu)目錄和采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)。除傳統(tǒng)的大宗辦公設(shè)備及耗材、專用設(shè)備、機(jī)動(dòng)車輛等，一些公益性強(qiáng)、關(guān)系民生的采購(gòu)項(xiàng)目陸續(xù)納入政府采購(gòu)范圍，幾乎涵蓋了政府活動(dòng)的方方面面。根據(jù)每年貴州省審計(jì)廳頒布的貴州省省級(jí)政府采購(gòu)目錄及限額標(biāo)準(zhǔn)，一般將采購(gòu)目錄分為貨物類，工程類和服務(wù)類三類進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定。

1.2.2 實(shí)行集中與分散相結(jié)合的政府采購(gòu)組織形式

根據(jù)《政府采購(gòu)法》規(guī)定，政府部門(mén)和單位不能獨(dú)立采購(gòu)集中采購(gòu)目錄中的跨部門(mén)通用品目，而只能由指定集中采購(gòu)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)一采購(gòu)。由于省級(jí)政府部門(mén)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)數(shù)、人員編制規(guī)模、管理層級(jí)數(shù)、采購(gòu)規(guī)模等相比中央級(jí)別都更小更少，所以大部分省級(jí)政府沒(méi)有設(shè)置內(nèi)部專職集中采購(gòu)部門(mén)。換言之也就是省級(jí)實(shí)質(zhì)上一直采用的是部門(mén)分散采購(gòu)。據(jù)此現(xiàn)狀，貴州省級(jí)為避免單一形式下的弊端，開(kāi)始采用集中和分散相結(jié)合的采購(gòu)組織形式。

2 政府采購(gòu)制度存在的問(wèn)題

2.1 貴州省政府采購(gòu)監(jiān)管機(jī)制存在的問(wèn)題

由于《政府采購(gòu)法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》并行，導(dǎo)致國(guó)家立法層面的矛盾，造成了包括貴州省政府在內(nèi)的省一級(jí)政府采購(gòu)普遍存在管理與操作上的混亂，形成了事實(shí)上繁冗的兩個(gè)監(jiān)督部門(mén)（監(jiān)督管理職能重疊）。更嚴(yán)重的是，這種法律層面的混亂已直接或間接造成了貴州省政府采購(gòu)工作的腐敗問(wèn)題。

2.2 貴州省政府采購(gòu)工作效率低

在政府采購(gòu)工作的實(shí)踐中貴州省政府割裂了采購(gòu)程序與采購(gòu)效率的關(guān)系，未能實(shí)現(xiàn)時(shí)間、資金和采購(gòu)三者的統(tǒng)一，造成采購(gòu)程序的低執(zhí)行率。

在政府采購(gòu)制度從制定到具體實(shí)施的過(guò)程中，往往關(guān)系到多部門(mén)多機(jī)構(gòu)的利益，然而貴州省政府采購(gòu)部門(mén)的很多工作人員的工作積極性都不高，加上自身采購(gòu)專業(yè)知識(shí)不足專業(yè)素質(zhì)不高，使得政府采購(gòu)工作效率低下。

2.3 貴州省政府采購(gòu)人員專業(yè)素質(zhì)低

目前貴州省由于沒(méi)有政府采購(gòu)專業(yè)團(tuán)隊(duì)對(duì)采購(gòu)人員進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)及考核，致使大部分工作人員沒(méi)有基本專業(yè)素質(zhì)也沒(méi)有專業(yè)技術(shù)。正是由于采購(gòu)管理人員和采購(gòu)執(zhí)行人員都缺乏相應(yīng)采購(gòu)知識(shí)的儲(chǔ)備，如果貴州省不能建設(shè)出一支高素質(zhì)、高水平的政府采購(gòu)隊(duì)伍那將會(huì)對(duì)采購(gòu)活動(dòng)的開(kāi)展帶來(lái)巨大障礙。

3 完善貴州省政府采購(gòu)制度的建議

3.1 全面提高采購(gòu)程序執(zhí)行效率

導(dǎo)致貴州省政府采購(gòu)程序執(zhí)行力低的原因是多種多樣的，因此只有多方面并舉改革才能徹底解決這一問(wèn)題。

由于貴州省政府采購(gòu)制度的政策是由上到下層層傳遞的，這期間要穿越不同級(jí)別的政府部門(mén)單位，而這些部門(mén)間由于實(shí)踐中缺少必 要的工作交流，導(dǎo)致在新政策下達(dá)傳遞時(shí)無(wú)法做到協(xié)調(diào)配合，加之省政府要求采購(gòu)工作的執(zhí)行程序過(guò)于繁冗，最終致使改革的規(guī)章無(wú)法得到有利的執(zhí)行。因此當(dāng)務(wù)之急應(yīng)該是加強(qiáng)政府各部門(mén)單位間的工作交流，全面提高政府采購(gòu)人員的專業(yè)技能和業(yè)務(wù)素養(yǎng)，同時(shí)還應(yīng)該在各執(zhí)行部門(mén)間廣泛收集執(zhí)行程序的修改建議，將簡(jiǎn)化部門(mén)間的執(zhí)行程序這項(xiàng)工作提到政府工作的日程中。

3.2 提高貴州省政府采購(gòu)人員素質(zhì)

雖然目前貴州省從事政府采購(gòu)工作的人員專業(yè)素質(zhì)較制度執(zhí)行之初有了較大的提高，但與其他省份相比仍有明顯差距，加之工作人員的專業(yè)素質(zhì)無(wú)論對(duì)采購(gòu)制度推行還是采購(gòu)工作開(kāi)展都有重要的意義。所以筆者就此建議貴州省政府應(yīng)該將提高從業(yè)人員專業(yè)素質(zhì)這項(xiàng)內(nèi)容提到制度改革的日程中。

具體來(lái)說(shuō)，是在注入新血液時(shí)，要結(jié)合實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不斷調(diào)整人員選拔的標(biāo)準(zhǔn)，加入筆試與面試雙重選拔標(biāo)準(zhǔn)，邀請(qǐng)專家團(tuán)隊(duì)和有經(jīng)驗(yàn)的政府采購(gòu)工作人員一起劃定考核范圍、編制考核內(nèi)容（具體的考核培訓(xùn)內(nèi)容應(yīng)包括現(xiàn)行的采購(gòu)制度、采購(gòu)法規(guī)、采購(gòu)程序、采購(gòu)專業(yè)知識(shí)等），定期將考核的標(biāo)準(zhǔn)公布在貴州省政府的信息公開(kāi)網(wǎng)站和相關(guān)的報(bào)刊上，同時(shí)安排人員對(duì)考核現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)督，在考核結(jié)束后及時(shí)將個(gè)人考核結(jié)果通知給個(gè)人。

3.3 建立貴州政府采購(gòu)“雙線監(jiān)督系統(tǒng)”

鑒于貴州省目前的監(jiān)督重疊和缺失并存的現(xiàn)狀，筆者建議貴州省應(yīng)自上而下分別建立省一級(jí)和市一級(jí)的“雙線監(jiān)督系統(tǒng)”，即同時(shí)對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)的全部環(huán)節(jié)和全部參與者（部門(mén)、單位、人員）都進(jìn)行監(jiān)督，同時(shí)考慮采購(gòu)程序與采購(gòu)效率的關(guān)系，真正做到時(shí)間、資金和采購(gòu)三者的統(tǒng)一。

在采購(gòu)環(huán)節(jié)上，以貴州省級(jí)財(cái)政廳、市級(jí)財(cái)政局為主體分別負(fù)責(zé)編制采購(gòu)預(yù)算、監(jiān)督采購(gòu)現(xiàn)場(chǎng)、監(jiān)督采購(gòu)程序和驗(yàn)收程序。（1）編制政府采購(gòu)預(yù)算。一份明晰合理的政府公共資金預(yù)算，有利于實(shí)現(xiàn)貴州省政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)控職能，利于政府動(dòng)態(tài)監(jiān)督公共資金的流轉(zhuǎn)使用情況。而要實(shí)現(xiàn)科學(xué)細(xì)化的采購(gòu)預(yù)算就必須在每年的財(cái)政預(yù)算中，明確劃定部門(mén)和單位的采購(gòu)目錄和預(yù)算支出范圍。同時(shí)，省市級(jí)的采購(gòu)主管單位應(yīng)該組織專家團(tuán)隊(duì)定期對(duì)采購(gòu)市場(chǎng)的供需以及價(jià)格做及時(shí)動(dòng)態(tài)的掌握和記錄。此外，還需增加對(duì)預(yù)算編制人員專業(yè)技能的培訓(xùn)，以確保預(yù)算內(nèi)容的科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)性。（2）監(jiān)督采購(gòu)程序和驗(yàn)收程序。首先，貴州省政府采購(gòu)工作既要遵循“三公”原則保護(hù)交易雙方的權(quán)益又應(yīng)該兼顧效率。其次，在采購(gòu)工作的收尾階段應(yīng)對(duì)采購(gòu)項(xiàng)目進(jìn)行隨機(jī)抽查核實(shí)采購(gòu)項(xiàng)目。（3）監(jiān)督采購(gòu)現(xiàn)場(chǎng)。貴州省財(cái)政廳規(guī)定凡是采購(gòu)數(shù)額過(guò)大的政府采購(gòu)項(xiàng)目一律在省級(jí)采購(gòu)場(chǎng)所進(jìn)行。且全程應(yīng)做視頻和音頻記錄，并要求所有項(xiàng)目涉及的單位部門(mén)主管人員到達(dá)采購(gòu)現(xiàn)場(chǎng)。

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