楊國慶

[摘要]我國自建國以來土地制度發(fā)生了若干次變化，國家與農(nóng)民在土地權(quán)利的分割比例也在不斷發(fā)生變化，隨著國家權(quán)利的逐步退出以及有限的讓渡，農(nóng)民有更多的機會和可能從事除農(nóng)業(yè)外的其他產(chǎn)業(yè)。因此，農(nóng)村的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)也發(fā)生變化，向多元化經(jīng)濟發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]土地制度；農(nóng)業(yè)發(fā)展多元化

[中圖分類號]F301.1 【文獻標(biāo)識碼]A

土地作為最基礎(chǔ)也是最重要的生產(chǎn)資料，其經(jīng)營和所有方式無論是對宏觀層面的經(jīng)濟運行還是微觀層面的企業(yè)經(jīng)營都至關(guān)重要。我國在歷史上經(jīng)歷了漫長的地主土地私有制階段，從戰(zhàn)國“廢井田，開阡陌”直到解放戰(zhàn)爭時期的中國土地法大綱的頒布，封建土地私有制伴隨著我國封建制度的始終，其小農(nóng)特征也造就了我國農(nóng)村長期以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主，家庭手工業(yè)為輔的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。建國之后，我國的農(nóng)村土地制度幾經(jīng)變化，農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)也隨之發(fā)生改變。本文，我們將跟隨農(nóng)村土地制度變遷的脈絡(luò)，探尋相應(yīng)的農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的變化。

1 農(nóng)民土地所有制階段：單一的農(nóng)戶家庭生產(chǎn)

新中國成立之時，所確立的農(nóng)村土地制度延續(xù)了建國之前在解放區(qū)所做的土地改革，所不同的是改革的區(qū)域更廣泛，程度更深入。1946年，我國在解放區(qū)改變了之前減租減息的政策，以《關(guān)于清算減租及土地問題的指示》以及《中國土地法大綱》正式實施確立了農(nóng)民土地所有制。這兩份文件在解放戰(zhàn)爭中起到了決定性的作用，一方面解決了解放區(qū)的糧食生產(chǎn)問題，提高了農(nóng)民的種糧積極性，為戰(zhàn)爭提供了有效的軍需供給；另一方面為共產(chǎn)黨贏得了民心，為戰(zhàn)爭勝利獲取了廣大的群眾基礎(chǔ)。

1950年，為了徹底消滅封建制度的經(jīng)濟基礎(chǔ)，我國頒布了《中華人民共和國土地改革法》，其規(guī)定將原來的屬于地主的土地沒收，將這些土地分給無地、少地的農(nóng)民，用以改變原來土地過分集中于某幾個大戶的狀態(tài)，改變長期以來土地兼并的現(xiàn)狀。但是，由于人本性有懶勤之分，雖然頒布了該土地法，但是經(jīng)過一段時間之后又出現(xiàn)了土地兼并的情況。并且，由于當(dāng)時工業(yè)化發(fā)展的迫切需要，國家需要獲取更多的農(nóng)業(yè)剩余。因此，為了徹底解決我國長期以來存在的土地兼并，也是從馬克思主義社會主義國家建設(shè)的角度，在經(jīng)歷了短期的農(nóng)民土地所有制之后，我國又開始進行新的土地制度改革。

在建國之后到1952年三大改造完成，我國在農(nóng)民土地所有制的情況下，完成了經(jīng)濟恢復(fù)工作，這一時期的農(nóng)村依舊是人們的主要生活、生產(chǎn)場所，依舊是一家一戶為單位的小農(nóng)經(jīng)濟。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，我國糧食作物的播種面積從1950年的1.144億hm2增長到1952年的1.24億hm2，增長率達到8.3%。這就充分證明，農(nóng)民土地所有制是符合當(dāng)時生產(chǎn)力發(fā)展水平和社會發(fā)展?fàn)顩r的，能夠極大的促進和解放農(nóng)村生產(chǎn)力。這種單一的家庭農(nóng)戶生產(chǎn)，在我國長期的歷史時期內(nèi)都存在，農(nóng)戶對其認(rèn)同感較強，且明確的土地產(chǎn)權(quán)讓農(nóng)民有更高的勞作欲望。不可否認(rèn)的是，盡管小農(nóng)經(jīng)濟的脆弱性和風(fēng)險性較高，但是對于能夠擁有對土地完全的產(chǎn)權(quán)而言還是更具有誘惑力的。農(nóng)民在自己的土地上耕作，收益由自己支出，真正實現(xiàn)了耕者有其田。

2 社會主義集體所有制階段：集體農(nóng)業(yè)大生產(chǎn)

從1951年底，我國就針對當(dāng)時已經(jīng)發(fā)生的土地兼并的情況以及獲取農(nóng)業(yè)剩余進行了詳細的討論，最終確立了將農(nóng)民土地所有制轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣髁x集體所有制的方針。但是該工作并不是一蹴而就的，以生產(chǎn)合作深入的程度為標(biāo)志可以將其劃分為兩個階段。首先，允許農(nóng)民以土地入股等方式加入生產(chǎn)合作小組或合作社，1951年12月頒發(fā)的《關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作的決議（草案）》中明確鼓勵各地發(fā)展互助組和試辦初級合作社，鼓勵和允許農(nóng)民以自己的土地合理做股加入生產(chǎn)合作社，以保障入社土地不會進入新的土地兼并中去。此時的農(nóng)村土地制度依舊是農(nóng)民土地所有制。這種情況下，土地由集體統(tǒng)一管理，農(nóng)民雖然在法律上依舊擁有對土地的一系列權(quán)利，但是在互助過程中，這一系列權(quán)利都被慢慢消解了。在初級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合租社中，農(nóng)民不再擁有土地的使用權(quán)和分配權(quán)，除自留地之外的所有土地的使用均由集體決定，土地的產(chǎn)出也按照入股土地的數(shù)量和質(zhì)量進行分配。

在經(jīng)歷了一年多的實驗階段之后，我國的農(nóng)業(yè)合作化已經(jīng)發(fā)展到第二階段，即農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作高級社階段。該階段以1955年頒布的《關(guān)于農(nóng)業(yè)合作化問題的決議》為標(biāo)志，在改階段中已經(jīng)有明顯的集體所有制色彩，土地及其所屬的水利設(shè)施均歸集體所有，勞動力、牲畜、生產(chǎn)工具等均由生產(chǎn)隊負責(zé)統(tǒng)一支配。至此，農(nóng)民失去了土地的所有權(quán)，社會主義性質(zhì)的集體土地所有制得以確立。

需要明確的是，我國的集體土地所有制表現(xiàn)最突出的階段并不是農(nóng)業(yè)合作社時期，而是人民公社時期，合作社時期擁有土地的集體僅僅干預(yù)到經(jīng)濟生活的部分，人民公社時期的集體則是涉及經(jīng)濟、社會兩大領(lǐng)域，人民公社成為一級基層政權(quán)單位。原本在合作社時期被允許的私養(yǎng)牲畜和保留自留地在人民公社時期都被取締，公社甚至可以調(diào)節(jié)生產(chǎn)隊乃至于社會的私人財產(chǎn)，“共產(chǎn)風(fēng)”吹遍中國農(nóng)村大地。之后伴隨著大躍進運動和三年自然災(zāi)害，我國發(fā)生農(nóng)業(yè)危機和大饑荒，國家不得不對現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)政策進行調(diào)整，對所有權(quán)單位進行權(quán)利下放，在“農(nóng)六十條”中明確“三級所有，隊為基礎(chǔ)”的生產(chǎn)方式。

調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，我國的農(nóng)村合作化幾乎是暴風(fēng)驟雨式的。農(nóng)民土地所有制存續(xù)時間很短，到1956年底，全國總農(nóng)戶的96%都參加了高級社，1958年底全國的74萬個農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社就改組為2.6萬個人民公社。在這樣的體制機制下，農(nóng)村的經(jīng)濟生產(chǎn)方式由原來的一家一戶的小農(nóng)戶生產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)榧w大生產(chǎn)。集體化大生產(chǎn)有可取之處，但是嚴(yán)重超越了當(dāng)時生產(chǎn)力的發(fā)展水平，由其帶來的平均主義極大的削弱了農(nóng)民的勞動熱情，并且存在較高的監(jiān)督成本，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來了破壞性的打擊。1958年到1978年的人民公社時期，我國農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值年均增長率只有2.6%。此外，由于當(dāng)時我國城市大力發(fā)展工業(yè)，獲取工農(nóng)業(yè)剪刀差。因此在1956年起設(shè)置了限制城鄉(xiāng)流動的嚴(yán)格的戶籍管理制度，阻斷了城鄉(xiāng)勞動力交換，造成了我國特有的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，通過對城鄉(xiāng)收入分配的控制我國快速建立起了門類齊全的城市工業(yè)部門，而農(nóng)村只能固守農(nóng)業(yè)，為城市經(jīng)濟建設(shè)提供原材料。在這一時期，我國農(nóng)村是沒有工業(yè)化生產(chǎn)的，連原本零散存在于個體小農(nóng)戶的家庭手工業(yè)都被阻斷，農(nóng)民只能依靠種地獲取工分，進而換取糧食和其他生活必須品。

3 家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制階段：農(nóng)戶家庭生產(chǎn)與鄉(xiāng)

鎮(zhèn)企業(yè)的工業(yè)生產(chǎn)并存

上世紀(jì)70年代末，由于我國長期經(jīng)濟沒有得到更好的發(fā)展，在城鄉(xiāng)都呈現(xiàn)出迫切要求改革的愿望。安徽鳳陽小崗村敢為人先，首開先河。在上級政府默許，農(nóng)民自發(fā)主動的情況下，創(chuàng)造性的使用了承包到戶的方法。農(nóng)民在不改變土地所有權(quán)的情況下，將土地以承包的形式分配到戶，每戶擁有土地的使用權(quán)。在耕作之后所獲得的收益，除了要上交給集體的公糧和各種農(nóng)業(yè)賦稅，其余都歸農(nóng)戶所有。這就極大的調(diào)動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。中央在持默許觀望態(tài)度之后，終于在1982年1月的《全國農(nóng)村工作會議紀(jì)要》中肯定了該種做法，并在次年的中央一號文件中對該種做法進行了理論總結(jié)，在1983年的《當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟政策的若干問題》中正式確立了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，并在1984、1993和1997年分別延長了承包年限，以穩(wěn)定農(nóng)民的種糧積極性。

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制其實是國家對農(nóng)民土地權(quán)利的讓渡，在經(jīng)歷了20余年的集體化時期后，我國的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)并沒有得到充分發(fā)展，國家對農(nóng)民土地權(quán)利的入侵導(dǎo)致了農(nóng)民生產(chǎn)積極性不高，生產(chǎn)效率低下。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的有限退讓是為了讓生產(chǎn)關(guān)系更好的與生產(chǎn)力狀況相適應(yīng)。在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下，農(nóng)民雖然沒有名義上的土地所有權(quán)，但是農(nóng)民有承包權(quán)，農(nóng)民必須完成自己承包的土地，避免了搭便車的行為。土地依舊歸集體所有的性質(zhì)又保證了我國社會主義的性質(zhì)不發(fā)生改變，這種統(tǒng)分結(jié)合的管理模式為國家為農(nóng)戶都妥善解決了問題。我國農(nóng)業(yè)又迎來了一個新的生產(chǎn)增長高峰，糧食產(chǎn)量不斷增長。此外，在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之外，國家還頒布了一系列法律法規(guī)鼓勵發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，改變了我國長期農(nóng)村只有單一農(nóng)業(yè)的狀況。根據(jù)左停老師的調(diào)查數(shù)據(jù)，在其調(diào)查的150個樣本村中，改革30年的時間，第一產(chǎn)業(yè)占絕對比重的村莊由94.7%下降到75.3%，工業(yè)產(chǎn)值比重最高的樣本村由原來的4個增加為14個，并出現(xiàn)了以義烏等地為代表的工業(yè)集聚化區(qū)域和蘇南地區(qū)的工業(yè)明星村。

4 三權(quán)分離狀態(tài)下的中國特色土地制度階段：農(nóng)

業(yè)產(chǎn)業(yè)化與二、三產(chǎn)并存

在新的歷史條件下，農(nóng)村又出現(xiàn)了新的經(jīng)濟問題。在城市經(jīng)濟飛速發(fā)展的同時，吸收了大量農(nóng)民工進城務(wù)工。同時城市更優(yōu)越的生活環(huán)境、更便利的交通以及更豐富多彩的生活、更優(yōu)質(zhì)的教育和醫(yī)療都吸引農(nóng)民工在掙錢之后有強烈的留在城市的愿望，因此農(nóng)村的村民越來越少，農(nóng)村也出現(xiàn)了拋荒、撂荒等現(xiàn)象。由于我國在建國幾十年中農(nóng)村土地制度幾經(jīng)重大變革，最終形成了土地產(chǎn)權(quán)、土地承包權(quán)和土地實際經(jīng)營權(quán)分離的具有中國特色的社會主義土地制度。十八大三中全會審議并通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，其中明確地賦予了農(nóng)民的土地的財產(chǎn)權(quán)利。其中針對土地的條款對農(nóng)村經(jīng)濟產(chǎn)生了重大影響。

首先，符合相關(guān)規(guī)定的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地可以入市。在我國長期的城鄉(xiāng)雙層結(jié)構(gòu)體制下，城市土地和農(nóng)村土地在一開始就被賦予不同的意義。根據(jù)我國憲法解釋，城市的土地屬于國家，農(nóng)村的土地歸村集體所有。從城市經(jīng)濟改革開始，城市土地就可以通過招拍掛等方式進入經(jīng)濟市場，而農(nóng)村土地則被嚴(yán)格束縛住。這主要是從農(nóng)村土地保護糧食安全的角度出發(fā)的，但確實為農(nóng)村集體經(jīng)濟創(chuàng)收帶來了一定的問題。在經(jīng)過了長時間的學(xué)術(shù)探討和理論研究之后，我國部分地區(qū)也開始了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，以我省義烏市為代表的一部分地區(qū)在這方面做出了有益探索。將農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地以招拍掛方式入市，一方面盤活了農(nóng)村的土地，實現(xiàn)了土地資源的合理配置，另一方面則直接增加了村集體收入，為村集體的其他方面建設(shè)提供了資金。根據(jù)義烏市農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)入市的相關(guān)數(shù)據(jù)看，兩塊土地拍出總價超過600萬元，極大的增強了村集體經(jīng)濟實力。

其次，土地的承包經(jīng)營權(quán)可以抵押、擔(dān)保和入股以發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化。在原來的農(nóng)村土地制度中，對土地承包權(quán)規(guī)定過死，導(dǎo)致農(nóng)民進城打工后出現(xiàn)了嚴(yán)重的土地拋荒、撂荒，對我國的糧食安全帶來影響，也造成了土地資源的閑置和浪費。另一方面，對土地承包權(quán)的管理過于死板也是對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的一種影響，有經(jīng)營欲望的農(nóng)民由于自身資金的限制不能進行大規(guī)模的產(chǎn)業(yè)化生產(chǎn)，造成資源不匹配。該項政策的出臺，可以方便農(nóng)民獲得金融支持，又可以讓土地的股份連接成為可能。此外，規(guī)定承包權(quán)作為物權(quán)不能抵押，在法律上維持了原有的結(jié)構(gòu)體系，符合法理精神，同時也打消了農(nóng)民失去承包權(quán)的可能，為經(jīng)營不善的農(nóng)民提供最后一層保障。自該政策實施以來，多地對農(nóng)村土地合作社進行了有益嘗試。最主要的入股方式有兩種，一是以單純的土地經(jīng)營權(quán)入股，二是以折價后的土地承包經(jīng)營權(quán)和技術(shù)、資金同時入股。無論是那種方式，都可以實現(xiàn)轉(zhuǎn)化過后的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。根據(jù)左停老師的調(diào)查，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大戶、合作社比之前呈幾何倍數(shù)增長，無論是合作社的個數(shù)、規(guī)模都呈明顯的上漲。

再次，允許房屋住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保和轉(zhuǎn)讓。該政策是為農(nóng)民增收開辟新道路。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，我國的鄉(xiāng)村成為國民旅游的重要目的地，但是農(nóng)村在提供住宿、餐飲等方面存在不規(guī)范現(xiàn)象，旅游體驗變差。在該項政策的號召下，大型經(jīng)濟組織、大公司、以及有經(jīng)濟實力的個人可以以資金換取農(nóng)民的房屋住宅財產(chǎn)權(quán)，近來的民宿熱就可以體現(xiàn)這一點。

正是在這種土地制度的框架下，我國農(nóng)村成先出百花齊放、百家爭鳴的局面。農(nóng)村不再是單純的農(nóng)業(yè)一家獨大的局面，也不再只有高耗能、高污染的重化工企業(yè)，旅游企業(yè)、餐飲企業(yè)以及特色民宿都遍地開花，增強了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的多樣性，增加了農(nóng)民收入。

5 總結(jié)

我國土地制度的演變過程，實質(zhì)上是國家與農(nóng)民土地權(quán)利的分割過程，在此過程中國家先讓渡所有權(quán)利讓農(nóng)民土地所有制成立，后來對權(quán)利進行回收，至公社時期完全收回。此后，由于一大二公的經(jīng)濟制度超越了生產(chǎn)力的發(fā)展水平，導(dǎo)致農(nóng)村經(jīng)濟的停滯，國家開始逐步退讓權(quán)利。伴隨著國家權(quán)利退出的過程，農(nóng)民從原來的單一從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)到村鎮(zhèn)企業(yè)再到一、二、三產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展，農(nóng)村的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)隨之發(fā)生變化。目前，農(nóng)村正在吸納更多的產(chǎn)業(yè)加入，慢慢成為多元化經(jīng)濟的發(fā)生地。

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