林勇剛 羅卓 左松

[摘要]永久基本農(nóng)田劃定工作已經(jīng)全面完成，劃定效果總體良好，特殊保護取得積極成效。但是根據(jù)土地資源全天候遙感監(jiān)測成果，各地也存在疑似建設(shè)占用永久基本農(nóng)田情況。以重慶市為例，基于土地資源全天候遙感監(jiān)測第一期、第二期監(jiān)測成果，梳理總結(jié)目前永久基本農(nóng)田占用現(xiàn)狀，并針對性地提出整改措施和政策建議，為鞏固、完善和提高永久基本農(nóng)田特殊保護提供參考。

[關(guān)鍵詞]永久基本農(nóng)田；全天候遙感監(jiān)測；恢復(fù)原狀；補劃整改

[中圖分類號]S27 [文獻標(biāo)識碼]A

按照黨中央、國務(wù)院關(guān)于嚴格耕地保護，全面劃定永久基本農(nóng)田并實行特殊保護的決策部署，國土資源部、國家農(nóng)業(yè)部緊密配合、周密部署，各地黨委政府精心組織、扎實推進，截至2017年6月底，全國有劃定任務(wù)的2887個縣級行政區(qū)全部落到具體地塊、明確保護責(zé)任、補齊標(biāo)志界樁、建成信息表冊、實現(xiàn)上圖入庫，劃定成果100%通過省級驗收，成果數(shù)據(jù)庫100%通過質(zhì)檢復(fù)核，特殊保護取得積極成效。但是，劃定永久基本農(nóng)田是基礎(chǔ)工作，要注重鞏固、完善、提高。國土資源部明確提出要進一步提高認識，加快成果集成和應(yīng)用，完善特殊保護政策措施，要求繼續(xù)做好前期專項督察中發(fā)現(xiàn)的問題圖斑后續(xù)整改落實工作。根據(jù)2017年度土地資源全天候遙感監(jiān)測第一期、第二期監(jiān)測成果與永久基本農(nóng)田劃定成果數(shù)據(jù)庫套合顯示，全國永久基本農(nóng)田劃定效果總體良好，但也存在疑似建設(shè)占用永久基本農(nóng)田情況。該文以重慶市為例，基于土地資源全天候遙感監(jiān)測第一期、第二期監(jiān)測成果，梳理總結(jié)目前永久基本農(nóng)田存在的占用問題，并針對性的提出整改措施和政策建議，為鞏固、完善和提高永久基本農(nóng)田特殊保護提供參考。

1 永久基本農(nóng)田占用現(xiàn)狀

1.1 占用總面積和比例不大

通過將國家下發(fā)的監(jiān)測成果與全市永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫、2016年土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)庫、遙感監(jiān)測影像進行套合比對，并經(jīng)各區(qū)縣外業(yè)核實、比對，重慶市存在占用永久基本農(nóng)田面積580hm2，約占全市永久基本農(nóng)田劃定總量的0.04%。其中占用城市周邊永久基本農(nóng)田86.67hm2，約占全市城市周邊永久基本農(nóng)田劃定總量的0.57%。

1.2 占用面積與永久基本農(nóng)田劃定總量密切相關(guān)

按照重慶五大功能分區(qū)，城市發(fā)展新區(qū)的永久基本農(nóng)田劃定面積最大，占全市永久基本農(nóng)田劃定總量的43.7%，此次其永久基本農(nóng)田占用面積也是最大，占全市永久基本農(nóng)田占用總面積的44.5%。然后依次為渝東北生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)、渝東南生態(tài)保護區(qū)和主城區(qū)（包括都市功能核心區(qū)和都市功能拓展區(qū)，下同），分別占全市占用總面積的27.5%、22.4%和5.6%。進一步分析各區(qū)占用面積與其永久基本農(nóng)田劃定總量的關(guān)系，發(fā)現(xiàn)各區(qū)占用面積比例基本一致，除渝東北生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)占用面積比例為0.03%外，城市發(fā)展新區(qū)、渝東南生態(tài)保護區(qū)和主城區(qū)占用面積比例均為0.04%。

1.3 占用類型

占用類型以農(nóng)用地為主，其中又以臨時用地、農(nóng)村道路、公路、其他建設(shè)用地和設(shè)施農(nóng)用地和占用面積比例較大。據(jù)統(tǒng)計，重慶市永久基本農(nóng)田占用以農(nóng)用地為主，占用面積比例為73.7%，建設(shè)占用面積比例僅為26.3%。具體的占用類型細分為9類（詳見表1），占用面積比例較大的有：臨時用地26.5%、農(nóng)村道路25.0%、公路12.0%、其他建設(shè)用地（倉儲用地、經(jīng)營用房、水工建筑、地災(zāi)治理、礦山開發(fā)等）10.7%、設(shè)施農(nóng)用地9.8%、其他農(nóng)用地（推平未建、蔬菜大棚等）9.3%。

1.4 永久基本農(nóng)田占用問題

受經(jīng)濟發(fā)展水平和功能定位不同的影響，區(qū)域間的永久基本農(nóng)田占用問題不盡相同。主城區(qū)作為全市的城市經(jīng)濟中心和人口聚集區(qū)，其外圍的農(nóng)村地區(qū)承擔(dān)著打造城郊休閑旅游綜合體的重任，推進文旅農(nóng)融合發(fā)展勢在必行，由基礎(chǔ)設(shè)施升級、民俗開發(fā)、景點建設(shè)、觀光農(nóng)業(yè)打造等導(dǎo)致的永久基本農(nóng)田占用問題，重點以農(nóng)村道路、其他建設(shè)用地（倉儲用地、經(jīng)營用房、水工建筑、地災(zāi)治理、礦山開發(fā)等）、臨時用地、設(shè)施農(nóng)用地、坑塘水面和其他農(nóng)用地（推平未建、蔬菜大棚等）為主（詳見表2）。城市發(fā)展新區(qū)是全市未來工業(yè)化城鎮(zhèn)化的主戰(zhàn)場、“四化”同步發(fā)展示范區(qū)，大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)配套設(shè)施建設(shè)方興未艾，由此造成的永久基本農(nóng)田占用問題，重點以臨時用地、公路、農(nóng)村道路和其他建設(shè)用地為主。渝東北、渝東南地區(qū)是全市的生態(tài)保護屏障區(qū)和精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧主戰(zhàn)場，需要在廣大的農(nóng)村地區(qū)建設(shè)大量的基礎(chǔ)設(shè)施，扶持農(nóng)業(yè)、助農(nóng)增收，改變農(nóng)村貧窮落后的面貌，由此帶來的永久基本農(nóng)田占用問題就以農(nóng)村道路、臨時用地、設(shè)施農(nóng)用地、農(nóng)房等為主。

2 整改措施

針對占用永久基本農(nóng)田的主要類型，結(jié)合實際情況，分別采取可以恢復(fù)原狀和需要補劃整改兩類措施：

一是臨時用地。《土地管理法》規(guī)定，臨時用地按照合同約定的用途進行使用，不得修建永久性建筑物。用地單位已取得合法用地手續(xù)的，縣級國土主管部門要督促用地單位編制土地復(fù)墾方案，預(yù)存土地復(fù)墾費用，在項目結(jié)束后及時完成土地復(fù)墾，恢復(fù)耕地利用。用地單位沒有取得合法用地手續(xù)的，將立案查處。

二是設(shè)施農(nóng)用地。設(shè)施農(nóng)用地是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)模化生產(chǎn)的產(chǎn)物，是為農(nóng)業(yè)配套服務(wù)的，參照農(nóng)用地管理。對通過審批的設(shè)施農(nóng)用地，建議按照是否破壞耕作層進行分類管理，對設(shè)施化種植等利用土壤培育功能的、耕地上搭建簡易大棚的不進行變更；但對利用土地承載功能的設(shè)施化養(yǎng)殖及各類項目的附屬設(shè)施用地，要納入年度變更范圍，并補劃數(shù)量相等、質(zhì)量相當(dāng)?shù)挠谰没巨r(nóng)田。未通過審核或者以設(shè)施農(nóng)用地名義修建其他設(shè)施、超標(biāo)準(zhǔn)修建的，堅決予以查處，限期拆除還耕。

三是農(nóng)村道路。農(nóng)村道路在丘陵山區(qū)承擔(dān)著重要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)物資運輸和生活出行功能，我們的農(nóng)村土地整治項目每年都要新修（改擴建）大量的田間道和生產(chǎn)路，其寬度均小于6m，屬于農(nóng)用地范疇，建議先納入年度土地變更調(diào)查據(jù)實變更，再補劃數(shù)量相等、質(zhì)量相當(dāng)?shù)挠谰没巨r(nóng)田。部分功能單一、輻射效應(yīng)不強的農(nóng)村道路，建議要求拆除，恢復(fù)被占用基本農(nóng)田的原狀。

四是公路用地。在劃定之前已經(jīng)取得用地審批的，屬于誤劃，建議將被占用基本農(nóng)田劃出，并等量補劃同質(zhì)基本農(nóng)田。在劃定之后新建公路，且未取得用地批復(fù)的，建議依法立案查處，并督促復(fù)耕。

五是農(nóng)民自行建房。農(nóng)民自行建房的，鑒于拆遷難度較大，建議在給予經(jīng)濟處罰的同時，等量等質(zhì)補劃永久基本農(nóng)田。此外，縣級國土主管部門要加大政策宣講力度，正確引導(dǎo)農(nóng)民在土地利用總體規(guī)劃確定的區(qū)域選址建房，嚴格農(nóng)村宅基地審批，減少農(nóng)房占用基本農(nóng)田現(xiàn)象發(fā)生。

六是坑塘水面。未進行大面積硬化，耕作層沒有被破壞，仍然具備水生農(nóng)作物生長條件的，建議保留現(xiàn)狀。反之，嚴格要求復(fù)耕恢復(fù)原狀，占用水田的還應(yīng)按照新增水田墾造標(biāo)準(zhǔn)完善相關(guān)配套設(shè)施，保證水田功能完全恢復(fù)。部分確實承擔(dān)重要農(nóng)業(yè)灌溉或人飲功能的水源，建議納入年度土地變更調(diào)查據(jù)實變更，再等量補劃同質(zhì)基本農(nóng)田。

七是林地園地。耕作層沒有被破壞，屬于可調(diào)整林地、園地范疇，建議保留現(xiàn)狀。反之，納入年度土地變更調(diào)查據(jù)實變更，再等量補劃同質(zhì)基本農(nóng)田。

八是其他。現(xiàn)狀是推平未建、蔬菜大棚等，屬于農(nóng)用地范疇，建議保留現(xiàn)狀?，F(xiàn)狀是倉儲用地、水工建筑、地災(zāi)治理工程、礦山開發(fā)附屬用房等，建議納入年度土地變更調(diào)查據(jù)實變更，再等量補劃同質(zhì)基本農(nóng)田。現(xiàn)狀是經(jīng)營用房、地災(zāi)治理工程、礦山開發(fā)附屬用房等，或者明確為違法建設(shè)用地的，建議依法立案查處，并督促復(fù)耕。

經(jīng)核實分析，全市可以恢復(fù)原狀的永久基本農(nóng)田占用面積為340hm2，占58.6%；需要補劃整改的的永久基本農(nóng)田占用面積為240hm2，占41.4%。各重點占用類型采取的整改措施對比情況如圖1所示。

3 政策建議

3.1 下放涉農(nóng)項目審批

鑒于永久基本農(nóng)田占用以農(nóng)用地為主的實際情況，尤其是村級公共設(shè)施、鄉(xiāng)村旅游設(shè)施、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施用地需求越來越大，為貫徹落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，支持“三農(nóng)”發(fā)展，精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧，建議國土資源部下放涉農(nóng)項目用地審批權(quán)限至省級國土資源部門，并明確審批程序。

3.2 建立數(shù)據(jù)更新標(biāo)準(zhǔn)

永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫備案后，如何更新維護永久基本農(nóng)田庫，保持數(shù)據(jù)的現(xiàn)勢性，是急需解決的主要問題，建議國家層面出臺永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)更新維護政策要求和相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。

3.3 開展重點監(jiān)測監(jiān)管

地方國土主管部門應(yīng)根據(jù)轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟發(fā)展水平和功能定位特點，有針對性的選擇重點監(jiān)測類型和項目，加強日常巡查力度，將有限的人力物力集中在關(guān)鍵問題上，提高違法建設(shè)占用基本農(nóng)田的監(jiān)管成效，保障鞏固、完善和提高永久基本農(nóng)田特殊保護效果。

3.4 落實土地復(fù)墾

當(dāng)前永久基本農(nóng)田占用以農(nóng)用地為主，特別是臨時用地、農(nóng)村道路和設(shè)施農(nóng)用地占用問題尤其突出，按照要求主要是采取恢復(fù)原狀的整改措施，土地復(fù)墾能否落實和落實好將直接決定恢復(fù)利用效果。地方國土主管部門不但要督促用地單位（業(yè)主單位）編制土地復(fù)墾方案，預(yù)存土地復(fù)墾費用，在項目結(jié)束后及時完成土地復(fù)墾，而且要嚴格過程監(jiān)管，嚴把質(zhì)量驗收關(guān)，確保永久基本農(nóng)田數(shù)量質(zhì)量生態(tài)均不降低。

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