常曉飛 于德順

[摘 要]十八大以來，黨和國家逐步提出農(nóng)村宅基地使用權(quán)有償使用，賦予農(nóng)民房主財(cái)產(chǎn)權(quán)，本文闡述了宅基地有償使用的意義，分析了現(xiàn)行農(nóng)村土地使用制度存在的問題，合理提出了開展宅基地有償使用的建議。

[關(guān)鍵詞]宅基地使用權(quán)；有償使用；問題；建議

[中圖分類號]F301 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

一直以來，黨和國家都高度重視三農(nóng)問題，大力保障農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)正常、農(nóng)村穩(wěn)定。黨的十八大以來，啟動新一輪“土改”，賦予農(nóng)村更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，改革完善農(nóng)村宅基地制度，探索實(shí)行有償使用。2018年中央一號文件明確提出了探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。

1 研究農(nóng)村宅基地使用權(quán)有償使用的意義

我國現(xiàn)行的農(nóng)村宅基地制度以“人地捆綁”“限制流轉(zhuǎn)”為其主要特征，該制度不僅早已脫離了“人地分離”的現(xiàn)實(shí)，且在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中宅基地占地面積不降反升，農(nóng)宅資產(chǎn)閑置和農(nóng)地資源浪費(fèi)日趨嚴(yán)重。因此，通過宅基地的有償使用，能夠完善農(nóng)民宅基地的用益物權(quán)，保障農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利，促進(jìn)城鄉(xiāng)資源要素流通，有利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；通過宅基地的有償使用，可以有效盤活農(nóng)村閑置土地，既解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，又實(shí)現(xiàn)資源的市場配置，也是當(dāng)前實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要舉措。

2 現(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度所存在的問題

2.1 宅基地閑置廢棄現(xiàn)象普遍，資源浪費(fèi)嚴(yán)重

在我國現(xiàn)行法律制度下，農(nóng)村宅基地的分配實(shí)際上是集體組織成員的福利性分配，農(nóng)村宅基地可以依法申請、無償取得、無使用期限，這就使大部分農(nóng)民即便不是迫切需要宅基地，在“少占吃虧”的思想下，也會積極申請宅基地，導(dǎo)致農(nóng)村宅基地遍地開花，亂占地、多占地的普遍現(xiàn)象，也就造成了城鎮(zhèn)化進(jìn)程提高，農(nóng)村人口減少，農(nóng)村宅基地面積卻不斷增加的怪象。同時(shí)，由于現(xiàn)行法律法規(guī)定限制農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)，缺乏對農(nóng)民退出宅基地的激勵機(jī)制，農(nóng)民對騰退宅基地沒有意愿和積極性，這也使許多農(nóng)民即便已進(jìn)城定居，農(nóng)村宅基地卻空閑著，造成了空心村的出現(xiàn)。

2.2 宅基地隱形交易問題突出，集體和農(nóng)民權(quán)益受損

除了現(xiàn)行法律規(guī)定的幾種宅基地流轉(zhuǎn)方式以外，農(nóng)村宅基地禁止在公開市場上交易買賣。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，城市周邊的農(nóng)村土地增值較快，在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使下，農(nóng)民對宅基地資本化的需求也在增加，不少農(nóng)民私自非法轉(zhuǎn)讓、出租宅基地，交易協(xié)議都是私下協(xié)議，不能辦理合法產(chǎn)權(quán)手續(xù)，這樣私下流轉(zhuǎn)的宅基地已經(jīng)成一定規(guī)模，形成了活躍的宅基地隱形交易市場。這樣非公開化、透明化的隱形交易，必然造成交易雙方信息不對稱，農(nóng)民往往對自己宅基地的使用價(jià)值缺乏正確的判斷，宅基地和農(nóng)房的市場價(jià)值很難得到體現(xiàn)，極易造成農(nóng)民權(quán)益受損。

2.3 擅自改變宅基地用途現(xiàn)象突出，小產(chǎn)房問題凸顯

我國農(nóng)村民居點(diǎn)大都是自然形成的，許多村莊內(nèi)存布局無序，沒有預(yù)留公共服務(wù)用地。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，許多農(nóng)村經(jīng)濟(jì)文化水平不斷提高，農(nóng)村診所、飯店、超市等文化餐飲娛樂場所也迅速出現(xiàn)，一些人利用位置便利的農(nóng)民宅基地，擅自改變宅基地用途，利用福利性的宅基地謀取個人利益，損害了村集體和其他村民的利益；在一些城郊結(jié)合部，由于房地產(chǎn)開發(fā)熱，催生了小產(chǎn)權(quán)房的出現(xiàn)，它牽扯了國家、村集體、村民、城鎮(zhèn)居民、開發(fā)商等多方面的利益，村集體和村民在一定程度上獲得了收益，但小產(chǎn)權(quán)房脫離了國家規(guī)劃管控，漏交的稅收也給國家造成了損失，城鎮(zhèn)居民無法得到產(chǎn)權(quán)，造成一些社會矛盾的產(chǎn)生。

3 對農(nóng)村宅基地有償使用的建議

3.1 完善相關(guān)法律法規(guī)

由于法律法規(guī)對于農(nóng)村宅基地有償使用方面的限制和缺失，應(yīng)抓緊修改《土地管理法》等有關(guān)法律法規(guī)，一是從法律層面明確允許農(nóng)村宅基地在公開、公平、自愿的前提下有償使用，以盤活農(nóng)民個人財(cái)產(chǎn)，推動城鄉(xiāng)一體統(tǒng)籌發(fā)展。二是通過制定有關(guān)法律規(guī)章，嚴(yán)格規(guī)范農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)行為，明確宅基地使用權(quán)有償流轉(zhuǎn)使用的范圍、主體、客體、程序、方式等內(nèi)容，建立交易平臺，以保證農(nóng)村集體和個人的合法權(quán)益。

3.2 明確宅基地使用年期，建立宅基地有償退出機(jī)制

農(nóng)村宅基地作為集體成員的福利，是無限期無償使用，為實(shí)現(xiàn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)利，保障宅基地使用權(quán)有償使用，保護(hù)集體合法權(quán)益，應(yīng)當(dāng)明確宅基地使用年期，可參照國有住房用地年限，到期后自動續(xù)期；建立宅基地有償退出機(jī)制也是對宅基地有償使用的一種補(bǔ)充，對于一些位置偏遠(yuǎn)的農(nóng)村，其宅基地流轉(zhuǎn)使用的需求較少，宅基地有償退出機(jī)制的建立可以更好地實(shí)現(xiàn)農(nóng)民宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)意愿，達(dá)到公平合理，也可以有效促進(jìn)農(nóng)村閑置土地資源的節(jié)約集約利用。

3.3 建立和完善宅基地有償使用配套制度，健全糾紛解決機(jī)制

宅基地使用權(quán)的有償流轉(zhuǎn)使用，必然涉及戶籍制度、不動產(chǎn)登記制度、社會保障制度等方面，在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過程中也必然會有交易糾紛的出現(xiàn)。一是要改變城鄉(xiāng)二元戶籍管理模式，取消各種戶籍限制，抓緊完成農(nóng)村宅基地使用權(quán)確權(quán)登記工作，以宅基地使用權(quán)有償使用為契機(jī)，完善有關(guān)農(nóng)民的社會保障體系；二是建立宅基地流轉(zhuǎn)交易糾紛調(diào)解制度，規(guī)范調(diào)解程序，讓調(diào)解制度成為解決糾紛的一種簡便和有效的有段。

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