徐雷

[摘 要]本文首先對開發(fā)區(qū)產(chǎn)城融合發(fā)展的內(nèi)涵進(jìn)行解析；其次，對我國開發(fā)區(qū)產(chǎn)城融合發(fā)展過程中存在的問題進(jìn)行梳理；最后，根據(jù)我國開發(fā)區(qū)在產(chǎn)城融合發(fā)展過程中存在的問題提出有針對性的土地利用建議。

[關(guān)鍵詞]開發(fā)區(qū)；產(chǎn)城融合；土地利用

[中圖分類號]TU984.114 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

1 背景

開發(fā)區(qū)作為我國城鎮(zhèn)化的推進(jìn)模式之一（李強(qiáng)等，2012），多年來過于注重產(chǎn)業(yè)發(fā)展及受分區(qū)規(guī)劃思想的影響，形成“孤島經(jīng)濟(jì)”，制約了其與周邊城鎮(zhèn)的融合（王慧，2003）；且其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不完善、功能欠缺問題極大制約了投資環(huán)境，影響其對母城經(jīng)濟(jì)的帶動(dòng)和優(yōu)化功能（柴彥威等，2008）。謝呈陽等（2016）以與全國經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在相似梯度、速度略快于全國且統(tǒng)計(jì)資料較為完善的江蘇省縣域數(shù)據(jù)為樣本進(jìn)行實(shí)證分析，進(jìn)一步驗(yàn)證了我國大多數(shù)城鎮(zhèn)存在產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱和工業(yè)發(fā)展缺乏城市功能配套的問題。為此，國家發(fā)改委于2015年發(fā)布了《國家發(fā)改委辦公廳關(guān)于開展產(chǎn)城融合示范區(qū)建設(shè)有關(guān)工作的通知》，旨在希望地方以現(xiàn)有國家級及省級開發(fā)區(qū)為依托，加快產(chǎn)業(yè)園區(qū)由單一生產(chǎn)型園區(qū)經(jīng)濟(jì)向綜合型城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，形成產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)好、城市服務(wù)功能完善、邊界相對明晰的城市綜合功能區(qū)，以進(jìn)一步推動(dòng)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。但在產(chǎn)業(yè)園區(qū)由單一生產(chǎn)型園區(qū)經(jīng)濟(jì)向綜合城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)，必然涉及土地用途的轉(zhuǎn)變及新增用地的合理規(guī)劃與布局，以順應(yīng)產(chǎn)城融合發(fā)展。因此，在產(chǎn)城融合發(fā)展導(dǎo)向下，如何處理好土地利用問題，是當(dāng)前值得深入研究的問題。

2 產(chǎn)城融合內(nèi)涵解析

目前，學(xué)界對產(chǎn)城融合的內(nèi)涵認(rèn)識(shí)還不統(tǒng)一。林華（2011）認(rèn)為，居住與就業(yè)的匹配是產(chǎn)城融合發(fā)展的關(guān)鍵問題，而產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)則會(huì)深層次影響勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)以及城鎮(zhèn)建設(shè)。陳云（2011）在研究上海城市發(fā)展存在的問題的基礎(chǔ)上，認(rèn)為產(chǎn)城融合就是要把原來的產(chǎn)業(yè)園區(qū)或城市新區(qū)按較為獨(dú)立的城市建設(shè)要求來建設(shè)。李學(xué)杰（2012）認(rèn)為產(chǎn)城融合一要注重城市功能的完善與契合，二要實(shí)現(xiàn)城市各不同單元間的有機(jī)聯(lián)系，三要促進(jìn)一定區(qū)域內(nèi)勞動(dòng)力、資金等要素的流動(dòng)。劉榮增等（2013）總結(jié)了地方政府對產(chǎn)城融合的認(rèn)識(shí)，即城市新區(qū)的產(chǎn)業(yè)與城市功能同步發(fā)展，產(chǎn)業(yè)發(fā)展須符合城市定位，且新區(qū)與老城區(qū)之間有機(jī)聯(lián)系。

本文認(rèn)為以開發(fā)區(qū)為對象的產(chǎn)城融合內(nèi)涵是指在注重開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的同時(shí)，也要注重開發(fā)區(qū)配套生活設(shè)施的建設(shè)，完善開發(fā)區(qū)城市功能，吸引人才留駐，實(shí)現(xiàn)工作與生活的融合，并實(shí)現(xiàn)開發(fā)區(qū)與城區(qū)的良性互動(dòng)。

3 開發(fā)區(qū)產(chǎn)城融合發(fā)展存在的問題

開發(fā)區(qū)是人類社會(huì)發(fā)展到一定程度而產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)組織形態(tài)，是通過特定的經(jīng)濟(jì)政策和手段開辟的與其他地區(qū)相區(qū)別的特別經(jīng)濟(jì)區(qū)域。1984年至1988年間，我國在上海、天津、大連等十二個(gè)沿海城市設(shè)立了十四個(gè)國家級開發(fā)區(qū)，開始對開發(fā)區(qū)這一經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式進(jìn)行探索。經(jīng)歷了三十多年的發(fā)展，我國已有各類國家級開發(fā)區(qū)552家，省級開發(fā)區(qū)1991家。但我國開發(fā)區(qū)在發(fā)展過程中還存在一定問題，阻礙了其向產(chǎn)城融合發(fā)展的邁進(jìn)。

3.1 缺乏配套生活設(shè)施

傳統(tǒng)城市的產(chǎn)業(yè)園區(qū)過于注重產(chǎn)業(yè)發(fā)展而忽略了生活配套設(shè)施建設(shè)，園區(qū)內(nèi)只有很少的居住與公共服務(wù)設(shè)施用地（楊芳等，2014）。這樣就導(dǎo)致園區(qū)內(nèi)從業(yè)人員生活不便，導(dǎo)致大量人員選擇居住在老城區(qū)或農(nóng)村地區(qū)，形成潮汐式交通現(xiàn)象，對老城區(qū)造成通勤與居住壓力，也不利于吸引高素質(zhì)人才，這樣就會(huì)形成阻礙園區(qū)發(fā)展的障礙（孔翔等，2013）。

3.2 粗放用地與生態(tài)環(huán)境惡化

傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)之間關(guān)聯(lián)程度低，沒有形成共生體系，園區(qū)外延式發(fā)展現(xiàn)象普遍，土地利用效應(yīng)低下（厲無畏等，2004）。同時(shí)，傳統(tǒng)園區(qū)過于注重產(chǎn)業(yè)發(fā)展，追求經(jīng)濟(jì)效益，忽略了對生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，對園區(qū)內(nèi)員工的生產(chǎn)生活也造成了較為不利的影響，生態(tài)環(huán)境建設(shè)刻不容緩（曾振，2013）。

3.3 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局與城市功能不匹配

在我國城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，許多園區(qū)與主城區(qū)相隔較遠(yuǎn)，與主城區(qū)的聯(lián)系不夠緊密（趙淑玲等，2013）。這樣就導(dǎo)致園區(qū)在自身建設(shè)不夠完備，功能不夠完善的情況下，與主城區(qū)間的要素流動(dòng)成本過高（孫紅軍等，2014），難以充分利用主城區(qū)在金融、信息、人才等方面的優(yōu)勢進(jìn)行發(fā)展（鐘順昌等，2014）。而且，產(chǎn)業(yè)園區(qū)的規(guī)劃獨(dú)立編制，與其他規(guī)劃銜接不緊密，不利于形成科學(xué)合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)體系，產(chǎn)業(yè)之間集聚效益不明顯（李學(xué)杰，2012）。

4 土地利用建議

4.1 適當(dāng)增加配套生活設(shè)施用地

開發(fā)區(qū)產(chǎn)城融合發(fā)展離不開人。而開發(fā)區(qū)要想留住人，除了要提供相應(yīng)的就業(yè)崗位外，還需提供符合其需求的配套生活設(shè)施。因此，開發(fā)區(qū)要轉(zhuǎn)變以往的產(chǎn)業(yè)發(fā)展為重的發(fā)展觀念，適當(dāng)提高配套生活設(shè)施用地比例，以實(shí)現(xiàn)生活與居住的融合。

4.2 嚴(yán)格執(zhí)行用地標(biāo)準(zhǔn)

開發(fā)區(qū)在產(chǎn)城融合發(fā)展過程中要注重土地的節(jié)約集約利用和生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，以保障開發(fā)區(qū)未來的發(fā)展空間及促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。通過嚴(yán)格執(zhí)行用地標(biāo)準(zhǔn)，能夠節(jié)約集約用地，實(shí)現(xiàn)開發(fā)區(qū)發(fā)展空間的合理利用；并且，對不同類型產(chǎn)業(yè)實(shí)行差別化用地標(biāo)準(zhǔn)能夠限制高污染企業(yè)進(jìn)入開發(fā)區(qū)，保障開發(fā)區(qū)的發(fā)展空間。且對不同類型產(chǎn)業(yè)實(shí)行差別化用地標(biāo)準(zhǔn)能夠起到調(diào)節(jié)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級的作用，進(jìn)而推進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

4.3 降低土地出讓年限

目前，我國開發(fā)區(qū)的工業(yè)用地出讓年限為五十年。而開發(fā)區(qū)在動(dòng)態(tài)發(fā)展過程中，部分用地的原用途可能不是當(dāng)前的最優(yōu)用途。但原用地企業(yè)可能不太愿意退出已有用地或需要高額補(bǔ)償才愿意退出。因此，降低土地出讓年限有利于土地用途較快更新，利于開發(fā)區(qū)城市功能的完善。

4.4 做好分期土地利用規(guī)劃

開發(fā)區(qū)產(chǎn)城融合發(fā)展是一個(gè)動(dòng)態(tài)提升的過程，不是一蹴而就的。因此，做好分期土地利用規(guī)劃有利于開發(fā)區(qū)建設(shè)有序推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)開發(fā)區(qū)內(nèi)各功能有序更新與提升，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局與城市功能的合理匹配，避免用地不足或用地布局不合理阻礙開發(fā)區(qū)產(chǎn)城融合發(fā)展。而要做好開發(fā)區(qū)分期土地利用規(guī)劃，最重要的是要與開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和所在城市發(fā)展規(guī)劃相結(jié)合，使規(guī)劃間緊密銜接，利于科學(xué)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)體系的形成及與老城區(qū)的良性互動(dòng)。

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