彭文甫　周介銘　楊存建　徐新良

[摘 要]貧困與反貧困是我國(guó)面臨的重大理論問題與實(shí)踐課題。中國(guó)堅(jiān)持政府主導(dǎo)推動(dòng)減貧事業(yè)，在實(shí)踐中不斷推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧理論、組織和制度等方面的創(chuàng)新，走出了一條中國(guó)特色的精準(zhǔn)扶貧道路，為全球減貧事業(yè)做出了巨大貢獻(xiàn)。文章深入剖析了川西北高原藏區(qū)精準(zhǔn)扶貧面臨收入貧困與多維貧困統(tǒng)籌、精準(zhǔn)識(shí)別、穩(wěn)定脫貧問題、資源開發(fā)與環(huán)境保護(hù)矛盾等實(shí)踐困境，提出了解決川西北高原藏區(qū)貧困問題應(yīng)采取的對(duì)策主要是建立扶貧產(chǎn)業(yè)收益分享機(jī)制、構(gòu)建精準(zhǔn)扶貧大數(shù)據(jù)與救助機(jī)制、統(tǒng)籌扶貧規(guī)劃與穩(wěn)妥推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)，以實(shí)現(xiàn)高原藏區(qū)穩(wěn)定脫貧。川西北高原藏區(qū)實(shí)施精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略、推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)進(jìn)程，對(duì)于推動(dòng)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)跨越發(fā)展，具有十分重要的意義。

[關(guān)鍵詞]精準(zhǔn)扶貧；面臨問題；對(duì)策；川西北高原藏區(qū)

[中圖分類號(hào)]F323.8 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

川西北高原藏區(qū)屬于“三區(qū)三州”深度貧困地區(qū)，面臨貧困面廣、貧困程度深、減貧速度慢、減貧成本高及脫貧任務(wù)重的困難。據(jù)統(tǒng)計(jì)，川西北高原藏區(qū)所在的四省藏區(qū)，貧困發(fā)生率約為16.5 %，相當(dāng)于全國(guó)平均水平的3.7倍。川西北高原藏區(qū)貧困問題具有特殊性，致貧原因復(fù)雜，是特殊的歷史、自然地理、經(jīng)濟(jì)及社會(huì)文化因素等因素綜合作用的結(jié)果。隨著精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的實(shí)施，該地區(qū)的貧困問題已經(jīng)得到了極大緩解。但由于生存環(huán)境惡劣，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)缺口大，制約貧困地區(qū)發(fā)展的深層次矛盾依然存在，貧困地區(qū)特別是川西北高原藏區(qū)發(fā)展相對(duì)滯后，深度貧困局面沒有根本改變，扶貧攻堅(jiān)任務(wù)仍十分艱巨。

習(xí)近平總書記在十九大報(bào)告中指出，堅(jiān)持精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，確保到2020年我國(guó)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，解決區(qū)域性整體貧困。川西北高原藏區(qū)是當(dāng)前及未來脫貧攻堅(jiān)的硬骨頭，直接關(guān)系到我國(guó)全面小康社會(huì)建設(shè)的成敗。因此，習(xí)近平指出，“打好扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，民族地區(qū)是主戰(zhàn)場(chǎng)”，“采取更加集中的支持、更加有效的舉措、更加有力的工作，扎實(shí)推進(jìn)深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)”。因此，研究川西北高原藏區(qū)精準(zhǔn)扶貧面臨的實(shí)踐困境與路徑創(chuàng)新、服務(wù)民族地區(qū)的減貧事業(yè)具有重要的理論與現(xiàn)實(shí)意義。

1 精準(zhǔn)扶貧的實(shí)踐困境

1.1 收入貧困與多維貧困統(tǒng)籌的矛盾

通過川西北高原藏區(qū)國(guó)家與省級(jí)精準(zhǔn)扶貧第三方評(píng)估實(shí)地調(diào)研和數(shù)據(jù)分析，我們發(fā)現(xiàn)，貧困戶收入不高，但教育、醫(yī)療等支出占家庭收入的比重偏高，造成家庭入不敷出，處于社會(huì)救助的邊緣，支出型貧困成為貧困新常態(tài)。因此，目前以收入為決定性指標(biāo)確定貧困與否的標(biāo)準(zhǔn)存在較大局限，不符合民族地區(qū)多維貧困的現(xiàn)實(shí)。經(jīng)濟(jì)脫貧解決了“兩不愁”問題，教育、健康、文化脫貧擺脫了精神脫貧，統(tǒng)籌解決收入貧困與多維貧困，對(duì)民族地區(qū)發(fā)展的具有重要意義。

1.2 精準(zhǔn)識(shí)別的實(shí)踐困境

貧困對(duì)象的精準(zhǔn)識(shí)別是實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧的基礎(chǔ)。為有效精準(zhǔn)識(shí)別貧困對(duì)象，政府及相關(guān)部門均發(fā)布了精準(zhǔn)識(shí)別的制度性文件及規(guī)范化操作流程，但川西北高原藏區(qū)發(fā)展基礎(chǔ)比較脆弱，民族與城鄉(xiāng)、社會(huì)各階層之間的經(jīng)濟(jì)狀況分布更加錯(cuò)綜復(fù)雜，實(shí)踐中制度性文件及規(guī)范化操作流程面臨巨大挑戰(zhàn)，如不同區(qū)域、不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的自上而下的貧困指標(biāo)配額與實(shí)際需求的平衡與橫向公平，貧困線標(biāo)決定性指標(biāo)的收入如何精確調(diào)查，扶貧資源的集中配置引發(fā)貧困戶與非貧困戶間的矛盾化解與基層鄉(xiāng)村治理困境，濃厚宗族觀念與現(xiàn)行體制的博弈，貧困問題與扶貧活動(dòng)相關(guān)信息在逐層上傳的過程中被有意或無意地加工、簡(jiǎn)化、重組，現(xiàn)有扶貧信息不足以為精準(zhǔn)扶貧提供支撐，仍需要在工作方法與機(jī)制上進(jìn)行創(chuàng)新。

1.3 穩(wěn)定脫貧問題

隨著脫貧攻堅(jiān)的實(shí)施，實(shí)現(xiàn)某一靜態(tài)時(shí)點(diǎn)以收入為決定性指標(biāo)確定貧困相對(duì)容易，但要讓貧困群眾脫貧不返貧，實(shí)現(xiàn)收入可持續(xù)增加，精準(zhǔn)扶貧面臨持久性。到 2020年中國(guó)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下所有貧困人口脫貧，指的是中國(guó)將歷史性地解決絕對(duì)貧困問題；但是相對(duì)貧困問題依然并會(huì)長(zhǎng)期存在。汪洋副總理在四川省涼山州考察時(shí)強(qiáng)調(diào)，“民族地區(qū)脫貧攻堅(jiān)是一項(xiàng)長(zhǎng)期的、艱巨的任務(wù)，要統(tǒng)籌兼顧短期目標(biāo)和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，扎實(shí)推進(jìn)”。雖然中央制定了在2020年前貧困人口全面脫貧的宏偉目標(biāo)，但因?yàn)槊褡宓貐^(qū)扶貧開發(fā)不單是靠經(jīng)濟(jì)，還包括文化發(fā)展、法制健全、生態(tài)保障以及社會(huì)和諧有序等，所以民族地區(qū)相對(duì)貧困也是長(zhǎng)期的，扶貧需要久久為功，持續(xù)發(fā)力?？傊鲐氁獦淞㈤L(zhǎng)期作戰(zhàn)的思想，特別是高原藏區(qū)更應(yīng)當(dāng)這樣。

1.4 資源開發(fā)與環(huán)境保護(hù)矛盾

產(chǎn)業(yè)扶貧是精準(zhǔn)扶貧的主要舉措，用于幫助有勞動(dòng)能力的貧困家庭穩(wěn)定擺脫貧困。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，川西北高原藏區(qū)以市場(chǎng)為導(dǎo)向，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)培植，發(fā)展特色農(nóng)牧業(yè)，不斷增強(qiáng)貧困地區(qū)造血功能和內(nèi)生動(dòng)力，為穩(wěn)定脫貧奠定堅(jiān)實(shí)的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。但是，西北高原藏區(qū)自然災(zāi)害頻繁，生態(tài)環(huán)境十分脆弱，不合理的耕作方式等導(dǎo)致原本脆弱的生態(tài)進(jìn)一步遭受破壞，水土流失日益嚴(yán)重，有的地方連最基本的生存條件都難以保障，經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口增加與資源、環(huán)境保護(hù)的矛盾凸顯。因此，脫貧攻堅(jiān)面臨生態(tài)建設(shè)任務(wù)重，資源開發(fā)與環(huán)境保護(hù)矛盾突出等問題。

生態(tài)環(huán)境退化與經(jīng)濟(jì)貧困惡化是許多國(guó)家貧困地區(qū)面臨的兩大困局，也是聯(lián)合國(guó)2030年全球可持續(xù)發(fā)展議程極為關(guān)注的重要內(nèi)容。川西北高原藏區(qū)地勢(shì)處于青藏高原東部，由我國(guó)第一級(jí)階梯向第二級(jí)階梯的過度區(qū)域，位于長(zhǎng)江上游的重要水源涵養(yǎng)和水土保持區(qū)，是長(zhǎng)江上游重要“生態(tài)屏障”，具有多樣功能的自然綜合體，承載著不可替代的資源支撐、生態(tài)服務(wù)與環(huán)境調(diào)節(jié)功能，也是國(guó)家生態(tài)紅線的主控區(qū)域（水土流失敏感區(qū)），成為國(guó)家生存與發(fā)展重要的自然基礎(chǔ)。

2 精準(zhǔn)扶貧的路徑創(chuàng)新

2.1 建立扶貧產(chǎn)業(yè)收益分享機(jī)制，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定脫貧

首先，基于川西北高原藏區(qū)特殊性，優(yōu)先選擇發(fā)展有機(jī)、生態(tài)、特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，避免高度同質(zhì)化的產(chǎn)業(yè)扶持項(xiàng)目和農(nóng)產(chǎn)品導(dǎo)致市場(chǎng)化風(fēng)險(xiǎn)。因此，通過“互聯(lián)網(wǎng)+”的經(jīng)營(yíng)方式和“公司+農(nóng)戶”的產(chǎn)業(yè)扶持模式，實(shí)現(xiàn)“訂單-生產(chǎn)-包裝-配送”一體化，利用企業(yè)的產(chǎn)品與市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)專業(yè)化能力減少扶貧產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。截至2016年底，川西北高原藏區(qū)的阿壩州引進(jìn)新培育農(nóng)民專合社486家（總數(shù)達(dá)3240家）、家庭農(nóng)場(chǎng)55家（總數(shù)達(dá)190家），帶動(dòng)貧困戶4200戶，帶動(dòng)農(nóng)戶超過1.3萬人，土地流轉(zhuǎn)適度規(guī)模率已近10%，產(chǎn)業(yè)園區(qū)和新型經(jīng)營(yíng)主體對(duì)貧困村的輻射帶動(dòng)能力持續(xù)增強(qiáng)，貧困村農(nóng)牧民收入主渠道日益多元化。

其次，健全企農(nóng)之間的利益鏈接機(jī)制，分享扶貧產(chǎn)業(yè)鏈和價(jià)值鏈增值收益。實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，運(yùn)用“采摘農(nóng)業(yè)+鄉(xiāng)村旅游+村股份經(jīng)濟(jì)”的特色化運(yùn)作模式，提升農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的附加值，幫助貧困農(nóng)戶在分享勞務(wù)收益的同時(shí)，獲得產(chǎn)品價(jià)值鏈的增值收益。

2.2 構(gòu)建精準(zhǔn)扶貧大數(shù)據(jù)與救助機(jī)制

組織協(xié)調(diào)相關(guān)部門抓好行業(yè)扶貧信息數(shù)據(jù)的收集錄入、精準(zhǔn)脫貧行業(yè)認(rèn)定等工作，成為脫貧攻堅(jiān)工作的重要環(huán)節(jié)。整合扶貧、教育、醫(yī)療、民政、社保、農(nóng)業(yè)、環(huán)保等部門相關(guān)數(shù)據(jù)，構(gòu)建精準(zhǔn)扶貧大數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)扶貧數(shù)據(jù)共享與互通，解決高原藏區(qū)貧困動(dòng)態(tài)性與多維性問題，有效覆蓋所有貧困人口，實(shí)現(xiàn)扶貧與救助協(xié)同，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義。同時(shí)，通過大數(shù)據(jù)，協(xié)調(diào)推動(dòng)行業(yè)部門的資金、項(xiàng)目、資源向計(jì)劃脫貧摘帽的貧困縣、貧困村、貧困戶傾斜支持，更加發(fā)揮脫貧攻堅(jiān)的主體責(zé)任、強(qiáng)化基層一線扶貧干部的扶貧作用，有效解決“真空地帶”的問題，真正做到精準(zhǔn)扶貧工作全覆蓋。

2.3 統(tǒng)籌扶貧規(guī)劃與穩(wěn)妥推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)

民族地區(qū)貧困問題的復(fù)雜性、艱巨性決定了脫貧攻堅(jiān)的長(zhǎng)期性。首先，經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，以傳統(tǒng)的農(nóng)牧業(yè)為主，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低，經(jīng)濟(jì)總量小，絕大多數(shù)地方財(cái)政不能自給，長(zhǎng)期靠國(guó)家補(bǔ)貼，很難徹底脫困解貧。其次，區(qū)域自然條件較差，社會(huì)發(fā)育先天不良，貧困居民能力不適，基本公共服務(wù)不足，扶貧成本邊際遞增等，也是較大的挑戰(zhàn)。

川西北高原藏區(qū)的生態(tài)扶貧，要以科學(xué)發(fā)展觀和綠色發(fā)展為指導(dǎo)，把精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧作為基本方略，以特殊困難地區(qū)生態(tài)環(huán)境綜合防治為重點(diǎn)，建立適合國(guó)情的融自然-經(jīng)濟(jì)-社會(huì)復(fù)合系統(tǒng)的生態(tài)產(chǎn)業(yè)體系；通過全面實(shí)施扶貧戰(zhàn)略，穩(wěn)固維系貧困地區(qū)繁榮與文明發(fā)展的資源環(huán)境根基，堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，保障區(qū)域協(xié)同發(fā)展、生態(tài)環(huán)境安全和國(guó)民健康，促進(jìn)小康社會(huì)和生態(tài)文明的全面建設(shè)。改革財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金管理機(jī)制和健全金融服務(wù)機(jī)制，把資金分配與工作考核、資金使用績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果結(jié)合起來，探索以獎(jiǎng)代補(bǔ)等競(jìng)爭(zhēng)性分配辦法，充分發(fā)揮政策性金融的導(dǎo)向作用，支持貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。在民族地區(qū)，特別高原藏區(qū)要注重尊重客觀規(guī)律、尊重地方實(shí)際、尊重群眾意愿，研究建立正向激勵(lì)機(jī)制、探索幫扶政策和貧困群眾參與掛鉤的辦法，激發(fā)擴(kuò)大貧困群眾積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性，立足解決實(shí)際問題，讓貧困群眾真正有所獲得感。

3 結(jié)論

消除貧困、改善民生、逐步實(shí)現(xiàn)共同富裕，是社會(huì)主義的本質(zhì)要求。黨和國(guó)家高度重視民族地區(qū)農(nóng)村緩貧問題，特別是“十二五”時(shí)期，加大了民族自治地方扶貧投入，川西北高原藏區(qū)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施明顯改善、社會(huì)事業(yè)不斷進(jìn)步、公共服務(wù)水平顯著提升、生態(tài)環(huán)境也有較大改善。隨著中國(guó)扶貧開發(fā)工作的深入推進(jìn)，推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略正面臨前所未有的壓力和挑戰(zhàn)。目前，精準(zhǔn)扶貧研究主要體現(xiàn)在經(jīng)驗(yàn)探索和工作實(shí)踐上，研究尚不夠深入，尤其對(duì)于川西北高原藏區(qū)精準(zhǔn)扶貧研究存在著扶貧理論研究指導(dǎo)性不強(qiáng)、精細(xì)化研究缺乏、精準(zhǔn)扶貧創(chuàng)新不足等問題。因此，當(dāng)前加強(qiáng)川西北高原藏區(qū)目標(biāo)指引、問題導(dǎo)向的精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧戰(zhàn)略系統(tǒng)研究和深入實(shí)踐，既是新時(shí)期中國(guó)扶貧開發(fā)的重大理論創(chuàng)新，也是全面脫貧攻堅(jiān)的偉大實(shí)踐，更是推進(jìn)落實(shí)“十三五”規(guī)劃和實(shí)現(xiàn) 2020 年全面建成小康社會(huì)目標(biāo)的時(shí)代使命。

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