柏玉萱 張昊若 馬爽

[摘 要]黨的十九大報(bào)告指出，要?jiǎng)訂T全黨全國(guó)全社會(huì)力量，堅(jiān)持精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，而一直以來(lái)，有限的扶貧資金以及籌資渠道單一是阻礙扶貧工作的關(guān)鍵因素。本文以國(guó)家級(jí)貧困縣之一安徽省岳西縣為例進(jìn)行調(diào)查研究，通過對(duì)該地區(qū)精準(zhǔn)扶貧現(xiàn)狀的分析，探討PPP模式下岳西縣光伏扶貧項(xiàng)目面臨的挑戰(zhàn)及突破方向。

[關(guān)鍵詞]精準(zhǔn)扶貧；PPP模式；岳西

[中圖分類號(hào)]F426.61 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

1 安徽省岳西縣的脫貧現(xiàn)狀

安徽省的岳西縣是大別山貧困級(jí)別較高的貧困縣，縣域總面積2398平方千米，地形多以中山山地和低山山地為主，也有小部分的盆地和河谷地帶。植被覆蓋率達(dá)百分之七十五以上，動(dòng)植物資源豐富，具有多樣性；全年氣候溫暖濕潤(rùn)，雨熱同期，降水量充沛，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)得到了有利的發(fā)展條件。

30年前，岳西縣為純山區(qū)縣，全縣只有一小部分人口為非貧困人口，農(nóng)民人均純收入勤不抵債。而近五年來(lái)，岳西貧困人口減少了近十八萬(wàn)，低于貧困線的人口占全部人口的比例下降了43.7%。2015年底貧困人口數(shù)51647，貧困發(fā)生率13.88%；2016年脫貧人口數(shù)為30614。

目前，岳西縣貧困人口減少至3543人，貧困發(fā)生率下降至0.98%，已經(jīng)達(dá)到了脫貧摘帽的標(biāo)準(zhǔn)，城鄉(xiāng)居民人均收入也明顯增加。這些方面都直接說(shuō)明了岳西縣精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行的效果明顯。

2 PPP模式助推扶貧的特征及運(yùn)用的原則

2.1 PPP扶貧模式的特點(diǎn)

相對(duì)傳統(tǒng)扶貧方式，PPP扶貧模式善于運(yùn)用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的理念解決扶貧問題，具有聚集政府資金與民營(yíng)資本，走規(guī)范流程來(lái)從事公共工程、基礎(chǔ)設(shè)施等重大的項(xiàng)目建設(shè)的特征，綜合各自的相對(duì)優(yōu)勢(shì)，以控制項(xiàng)目建設(shè)中的各種風(fēng)險(xiǎn)因素，形成1+1+1>3的績(jī)效提升機(jī)制。與BOT等模式不同， PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分配更合理，減少了承建商與投資商風(fēng)險(xiǎn)，降低了融資難度，提高了項(xiàng)目融資成功的概率。

2.2 PPP 扶貧模式的運(yùn)用原則

（1）穩(wěn)妥實(shí)施原則。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，并非所有扶貧產(chǎn)業(yè)都適合PPP模式的所有形式，因此，應(yīng)發(fā)揮好政府與市場(chǎng)作用，根據(jù)扶貧項(xiàng)目本身性質(zhì)，采取不同 PPP 治理模式，注重穩(wěn)妥有序地運(yùn)用PPP模式。PPP 的有序運(yùn)行離不開有效的分權(quán)機(jī)制，只有有效的民主分權(quán)機(jī)制，才能提高合作伙伴參與的積極性。

（2）平等合作原則。PPP扶貧模式通過政府和社會(huì)資本建立合作的方式開展，從現(xiàn)有PPP扶貧實(shí)踐來(lái)看，公共部門和私人部門之間平等合作是確保PPP項(xiàng)目有效運(yùn)行的前提。公共部門在整個(gè)合作過程中應(yīng)當(dāng)綜合社會(huì)資本方的建議，同時(shí)社會(huì)資本方也應(yīng)以雙方的合作伙伴關(guān)系為重，在法制化的保障條件之下，形成全套的設(shè)計(jì)方案，減少項(xiàng)目開展過程中的種種風(fēng)險(xiǎn)，以利于扶貧工作的開展。

（3）利益協(xié)調(diào)與風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)原則。扶貧項(xiàng)目的PPP模式涉及實(shí)施主體、社會(huì)資本、貧困戶等多方主體，應(yīng)注重各利益主體之間的利益協(xié)調(diào)，確保貧困群眾致富能力提高、政府提供更有質(zhì)量和效率的公共產(chǎn)品或服務(wù)的目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)，新進(jìn)社會(huì)資本取得自身的合理利潤(rùn)，實(shí)現(xiàn)各利益主體的共贏。公私合作往往期限較長(zhǎng)，由于存在不確定性，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)原則是確保合作順利進(jìn)展的核心原則。扶貧領(lǐng)域需要注意的風(fēng)險(xiǎn)包括扶貧政策風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目產(chǎn)品或服務(wù) 的需求風(fēng)險(xiǎn)等。

（4）智慧推進(jìn)原則。在保證項(xiàng)目實(shí)施全過程中的信息公開的前提下，應(yīng)加強(qiáng)各參與主體的信息交流和項(xiàng)目過程的智慧管理，提高投資主體在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過程中決策的科學(xué)性，確保PPP扶貧項(xiàng)目的運(yùn)行效率和運(yùn)行質(zhì)量。

3 安徽省岳西縣PPP項(xiàng)目的具體模式分析——以光伏扶貧項(xiàng)目為例

3.1 光伏扶貧項(xiàng)目實(shí)施模式

光伏扶貧是指在住房屋頂或種植大棚上鋪設(shè)太陽(yáng)能電池板，在滿足農(nóng)民日常用電需求的同時(shí)，將多余的電賣給國(guó)家電網(wǎng)作為生活補(bǔ)給的國(guó)家十大精準(zhǔn)扶貧政策之一。光伏扶貧的重點(diǎn)扶貧對(duì)象分為兩類：第一類是無(wú)集體經(jīng)濟(jì)收入或集體經(jīng)濟(jì)收入較低、資源匱乏的貧困村鎮(zhèn)；第二類是無(wú)勞動(dòng)力、無(wú)資源、無(wú)穩(wěn)定收入來(lái)源的貧困戶。

3.2 安徽省岳西縣光伏扶貧進(jìn)展及效果

安徽省首批光伏扶貧試點(diǎn)包括金寨縣、岳西縣、利辛縣、阜南縣和泗縣，金寨縣作為光伏扶貧先批試點(diǎn)，岳西縣作為后續(xù)發(fā)展試點(diǎn)，其運(yùn)營(yíng)方式會(huì)在金寨縣的基礎(chǔ)上加以改進(jìn)。

2014年年底岳西縣光伏扶貧PPP項(xiàng)目正式立項(xiàng)并開標(biāo)，中標(biāo)企業(yè)陽(yáng)光電源計(jì)劃將為岳西縣建造總規(guī)模6.74萬(wàn)千瓦光伏扶貧電站，幫助40個(gè)村及5000余戶在20至25年內(nèi)實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)年收入10萬(wàn)元左右的目標(biāo)。截至2016年12月4日，全縣已完成建造總?cè)萘?.72萬(wàn)千瓦光伏扶貧電站任務(wù)，并為4000戶農(nóng)戶建立3千瓦戶用電站。

4 PPP模式下岳西縣光伏扶貧項(xiàng)目面臨的挑戰(zhàn)

4.1 缺乏相應(yīng)的保險(xiǎn)機(jī)制

光伏電站易受非人為因素影響，依靠光伏發(fā)電獲得的收入十分不穩(wěn)定，很大一部分風(fēng)險(xiǎn)只能由居民自己承擔(dān)。引入保險(xiǎn)公司作為風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)傉哂欣诰S護(hù)居民的穩(wěn)定收入，十分必要。

4.2 存在技術(shù)性難題

岳西縣光伏扶貧項(xiàng)目依舊存在當(dāng)正午光照較強(qiáng)時(shí)發(fā)電無(wú)法并網(wǎng)的情況，而正午的陽(yáng)光傳遞的能量多，如果不能合理利用，將會(huì)造成較大損失。同時(shí)岳西縣大部分地區(qū)位于山區(qū)，光伏產(chǎn)品易受雷電損害。

4.3 居民對(duì)光伏產(chǎn)品了解度低

由于岳西縣重點(diǎn)扶貧對(duì)象中大部分都是中老年人或殘疾人，對(duì)于新事物的接受度較低，對(duì)于光伏產(chǎn)品更是知之甚少，所以出于害怕受騙的心理，有很大一部分居民不愿意接受這種新型扶貧政策。

4.4 政策依賴性大

岳西縣的光伏扶貧項(xiàng)目是在PPP模式下進(jìn)行的，也就是由政府和私人企業(yè)共同融資提供公共服務(wù)，這就需要政府具有很強(qiáng)的公信力。而岳西縣在整個(gè)安徽省中經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，需要政府出力融資的地方很多，這一模式無(wú)疑會(huì)加大政府的壓力。

4.5 扶貧對(duì)象覆蓋不全

光伏扶貧項(xiàng)目要求每戶居民自己提供8000元的資金，這導(dǎo)致很大一部分特困戶無(wú)法拿出這一部分資金，加上對(duì)政策效果的懷疑而放棄這一扶貧政策。

5 對(duì)于岳西縣光伏扶貧項(xiàng)目的政策建議

5.1 加入保險(xiǎn)公司作為風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)傉?/p>

現(xiàn)代金融體系中保險(xiǎn)的作用十分顯著，將保險(xiǎn)納入扶貧政策是符合時(shí)代發(fā)展的需要的。建議保險(xiǎn)公司設(shè)計(jì)集體保險(xiǎn)產(chǎn)品，由一個(gè)村或一個(gè)集體共同投保，再針對(duì)特困戶給予一定的價(jià)格優(yōu)惠，或由政府承擔(dān)一部分保費(fèi)，并承諾在一定時(shí)間內(nèi)發(fā)電總額低于某一水平時(shí)保險(xiǎn)公司給予賠付，為居民分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。

5.2 引入技術(shù)人才，加強(qiáng)技術(shù)培訓(xùn)

光伏發(fā)電屬于對(duì)新能源的利用，這一部分對(duì)于大多數(shù)人來(lái)說(shuō)都是盲區(qū)，因此需要更多的技術(shù)人員解除技術(shù)難題；同時(shí)為了節(jié)省成本可以在鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部向村干部進(jìn)行設(shè)備相關(guān)知識(shí)培訓(xùn)，降低維修成本。

5.3 加強(qiáng)扶貧政策宣傳

由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民接受新技術(shù)的速度較慢，扶貧政策的宣傳要采用一種更容易接受、簡(jiǎn)潔明了的方式，除了在公開場(chǎng)合宣傳及入戶宣傳，對(duì)于村鎮(zhèn)居民來(lái)說(shuō)，居民間口口相傳的速度最快，效果最好。一旦光伏扶貧政策給一部分居民帶來(lái)正效益，就會(huì)有越來(lái)越多的居民愿意加入。

5.4 構(gòu)建新型融資體系

現(xiàn)行的PPP模式在岳西縣的具體實(shí)施方案是由政府、企業(yè)、居民各出資8000元建造30千瓦戶用電站，這對(duì)于政府和居民都產(chǎn)生了一定的壓力，因此可以由企業(yè)投資的方式，由企業(yè)承擔(dān)部分政府和居民的費(fèi)用，發(fā)電所獲得的收益由企業(yè)和居民分?jǐn)?。這樣同樣也可以解決扶貧對(duì)象覆蓋不全的問題。

5.5 發(fā)電自產(chǎn)自銷，減少中間費(fèi)用

光伏產(chǎn)品發(fā)電后除去居民自用部分，剩余部分賣給國(guó)家電網(wǎng)，但這些電流在傳輸過程中必將有損耗，如果由國(guó)家電網(wǎng)授權(quán)將光伏產(chǎn)品發(fā)電直接用于全縣日常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，再由用電商直接向居民支付費(fèi)用，可以省去中間環(huán)節(jié)，增加居民收入。

[參考文獻(xiàn)]

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