劉敏 隋雪艷 徐翠蘭 王曉瑞 武茂勛

[摘要]實現(xiàn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)統(tǒng)一上圖入庫、建立高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田信息化管理機制，是黨中央、國務(wù)院對高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)管理工作提出的新要求?；谧?wù){(diào)研法、試點調(diào)查法和空間分析法，針對江蘇省高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)和管理中存在的問題，提出在政府主導(dǎo)，各個部門協(xié)調(diào)配合下，將全省高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項目上圖入庫的技術(shù)思路和經(jīng)驗做法，查清了全省歷史上已建成、已驗收、在建和已立項的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田規(guī)模、分布等狀況，建立了高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項目管理信息系統(tǒng)，實現(xiàn)了數(shù)字化管理。最后得出高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田信息化管理對實現(xiàn)高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)管理科學(xué)化、規(guī)范化、精細(xì)化和提升管理效能起著重要的作用。

[關(guān)鍵詞]高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田；上圖入庫；信息化管理；江蘇省

[中圖分類號]P285 [文獻標(biāo)識碼]A

高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)是確保18億畝耕地“紅線”，提高耕地質(zhì)量的重要抓手，是保護耕地、穩(wěn)定提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的需要。推進高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)是落實國家“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略的重要舉措。近年來，江蘇省高度重視高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，不斷加大投入，通過土地整治、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、新增千億斤糧食生產(chǎn)能力規(guī)劃田間工程建設(shè)、農(nóng)田水利建設(shè)、土壤改良、平原綠化工程、農(nóng)業(yè)農(nóng)機裝備配套等方式，大規(guī)模多樣式地開展了高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，但由于參與部門眾多、建設(shè)方式多樣、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不一，導(dǎo)致高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)布局和進展情況不清，是否重復(fù)建設(shè)不明。為確保高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田及時上圖入庫，落實到“一張圖”上管理，做到底數(shù)清、情況明，避免項目重復(fù)建設(shè)，江蘇省于2015年開展了高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田上圖入庫工作，在此基礎(chǔ)上進行分析研究。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項目上圖入庫及信息化管理，是利用信息化技術(shù)將高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項目上圖入庫，對于確保高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田保質(zhì)保量全面落地，開展考核評估，推進高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田統(tǒng)一監(jiān)管以及實行永久保護與高效利用，將起到十分重要的作用。

1 江蘇省高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)及管理現(xiàn)狀

1.1 江蘇省高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)狀況

1.1.1 參與部門眾多。江蘇省高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)涉及國土、發(fā)改、農(nóng)業(yè)、農(nóng)開、水利等多個部門，目前開展與高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)有關(guān)的部門及其項目包括：①“省發(fā)改委”組織實施的新增千億斤糧食產(chǎn)能規(guī)劃（商品糧基地）建設(shè)項目，②“省發(fā)改委”與“省農(nóng)委”聯(lián)合實施的新增千億斤糧食產(chǎn)能規(guī)劃（高標(biāo)準(zhǔn)糧田）建設(shè)項目，③“省發(fā)改委”與“省水利廳”聯(lián)合實施的新增千億斤糧食產(chǎn)能規(guī)劃（末級渠系）建設(shè)項目，④“省國土廳”組織實施的高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)項目，⑤“省農(nóng)委”組織實施的旱澇保收標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項目，⑥“省農(nóng)開局”組織實施的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目，⑦市、縣、鄉(xiāng)級人民政府組織實施的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項目或直接認(rèn)定的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項目。

1.1.2 建設(shè)方式多樣?！笆“l(fā)改委”、國土部門、“省農(nóng)委”、“省農(nóng)開局”和“省水利廳”建設(shè)的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田方式存在著多樣性，部分采用項目管理，且有拐點坐標(biāo)，項目立項、實施、驗收資料較齊全，管理模式標(biāo)準(zhǔn)，如國土資源部門土地整治項目，對其進行認(rèn)定和統(tǒng)計較為簡單，而且目前國土項目已經(jīng)實現(xiàn)了數(shù)字化管理；部分采用項目管理，但沒有明確項目區(qū)概念，沒有拐點坐標(biāo)，在項目區(qū)范圍線水系圖或行政界線圖等簡單的圖紙上進行標(biāo)繪，如農(nóng)業(yè)部門千億畝質(zhì)量提升田間工程、水利部門灌溉區(qū)改造，大都不涉及土地平整，均是點狀或線性工程，特別是有些渠道工程、灌溉區(qū)建設(shè)等，往往項目圖件簡單的疊加在水系圖、行政區(qū)圖上，只有受益面積，認(rèn)定具體項目范圍也較為困難。

1.1.3 建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不一。目前，涉及高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)有1個國家標(biāo)準(zhǔn)、2個行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和1個部門規(guī)范，分別是：《高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)通則》（以下簡稱《通則》）、國土資源行標(biāo)《高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》、農(nóng)業(yè)行標(biāo)《高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》和《國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)示范工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》（2009年）。各個部門在建設(shè)過程中遵循不同的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，造成了高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的內(nèi)容和側(cè)重點不同，如國土資源行標(biāo)在土地平整、灌溉與排水、田間道路、農(nóng)田防護與生態(tài)環(huán)境保持等工程建設(shè)方面都做出了明確規(guī)定，農(nóng)業(yè)行標(biāo)偏重于土壤培肥和農(nóng)業(yè)先進科技配套等，參照的標(biāo)準(zhǔn)不同，導(dǎo)致建成的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田效益發(fā)揮存在差別。

1.2 江蘇省高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)管理現(xiàn)狀

1.2.1 多頭管理，家底不清。江蘇省高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)涉及各級政府、發(fā)改、國土資源、財政、農(nóng)業(yè)、水利、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)等多個部門，首先各個部門項目類型和建設(shè)內(nèi)容紛繁多樣，導(dǎo)致建成的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田在什么地方、數(shù)量怎么樣、質(zhì)量如何、項目是否交叉等情況不明。其次各個部門信息化程度也不同，目前國土部門基于“一張圖”工程和農(nóng)村土地整治監(jiān)測監(jiān)管系統(tǒng)，實現(xiàn)了土地整治項目的數(shù)字化，而其他部門因為沒有基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的支撐，目前尚未實現(xiàn)數(shù)字化管理，信息化管理落后的狀況也造成了成果統(tǒng)計的困難。目前主要通過農(nóng)村土地整治監(jiān)測監(jiān)管系統(tǒng)開展高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)信息的報備工作，主要是對國土資源系統(tǒng)通過土地整治建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田情況進行動態(tài)備案，同時也對其他部門開展的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)情況進行簡單的信息統(tǒng)計。

1.2.2 溝通不暢，各自為政。江蘇省高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田主要由省國土廳、發(fā)改委、農(nóng)委、農(nóng)開局四個平行部門牽頭建設(shè)，各部門之間屬于平行單位，由于缺乏共同的溝通平臺而沒有形成有效的溝通機制，使得高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)各自為政，對彼此開展高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的方式、內(nèi)容等情況不甚了解。溝通不暢，各自為政容易導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)、重復(fù)投資，從而影響了高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)效率的提高、效益的發(fā)揮。

2 江蘇省高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項目如何上圖入庫

結(jié)合當(dāng)前工作實際，基于多部門共建背景下的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田上圖入庫，應(yīng)建立“政府主導(dǎo)、部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)”的機制，按照“項目標(biāo)繪-實地核查-審核確認(rèn)-數(shù)據(jù)匯交-數(shù)據(jù)入庫”的工作程序統(tǒng)一開展。首先依托國土部門“一張圖”形成工作底圖，縣級發(fā)改、農(nóng)業(yè)、農(nóng)開等部門統(tǒng)一到國土部門進行項目標(biāo)繪，并按照“求同存異”的原則進行屬性信息調(diào)查，然后由各部門分別對各自上圖項目的空間信息和調(diào)查信息進行審查確認(rèn)，確認(rèn)無誤后按照自下而上的原則逐級上報，省級各個部門對其成果進行最終審核確認(rèn)，最終由國土部門進行統(tǒng)一匯交入庫，實現(xiàn)對每一個項目空間位置和屬性信息（調(diào)查表）的上圖入庫，實現(xiàn)數(shù)字化管理?？h級詳細(xì)程序見圖1。

2.1 資料收集與分析

縣級相關(guān)部門收集高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項目資料，包括統(tǒng)計臺賬、圖形數(shù)據(jù)、屬性表格、文字報告及項目備案信息等，并對資料進行整理、分類和分析。

2.2 內(nèi)業(yè)處理

將土地利用現(xiàn)狀調(diào)查數(shù)據(jù)和遙感影像數(shù)據(jù)進行數(shù)據(jù)整合，作為高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田上圖的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)并制作上圖入庫的底圖。電子底圖以縣（市、區(qū)）為制作單位，主要用于計算機直接標(biāo)繪上圖；紙質(zhì)底圖是基于基礎(chǔ)數(shù)據(jù)打印紙質(zhì)圖件，以項目覆蓋區(qū)域為項目范圍，主要用于項目在圖紙上標(biāo)繪上圖。底圖數(shù)據(jù)要求疊加行政界線、地類界線、線狀地物、影像、村名、鎮(zhèn)名、道路名、河流名等。行政界線及村名、鎮(zhèn)名要突出顯示。

2.2.1 項目內(nèi)業(yè)標(biāo)繪。根據(jù)各部門高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項目特點，

采用計算機標(biāo)繪、紙質(zhì)圖標(biāo)繪、矢量數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)繪三種方式進行項目標(biāo)繪。計算機標(biāo)繪以土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)和遙感影像為電子底圖，各部門根據(jù)項目示意圖、項目位置說明等信息，直接在計算機上進行指界，標(biāo)繪項目區(qū)范圍線。紙質(zhì)圖紙標(biāo)繪是根據(jù)項目區(qū)范圍確定項目所在的行政區(qū)，按照覆蓋的行政區(qū)范圍制作打印工作底圖，依據(jù)工作底圖上的道路、河流、溝渠以及圖斑邊線直接在紙圖上進行指界，標(biāo)繪項目區(qū)范圍線。項目范圍標(biāo)繪完畢后，利用圖形轉(zhuǎn)繪方法完成計算機標(biāo)繪。對于有矢量數(shù)據(jù)的項目，首先將坐標(biāo)系等基礎(chǔ)信息進行統(tǒng)一轉(zhuǎn)換，然后形成項目范圍線。

2.2.2 調(diào)查表填寫。由于不同部門高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項目內(nèi)容不同，項目信息也不盡相同，屬性調(diào)查表設(shè)計根據(jù)“求同存異”的原則進行，相關(guān)部門依據(jù)項目檔案資料填寫，基本屬性必須填寫，特色指標(biāo)選擇性填寫，保證納入信息化管理的各類項目均能達(dá)到基本的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)要求，同時還能保留不同項目的特色。

2.3 部門審查

縣級相關(guān)部門對項目范圍、調(diào)查表進行確認(rèn)，確認(rèn)以內(nèi)業(yè)為主，外業(yè)為輔。室內(nèi)無法直接確認(rèn)的，各部門上圖人員進行實地確認(rèn)；實地也無法確認(rèn)的，采用GPS進行補充測量。成果確認(rèn)無誤后統(tǒng)一由國土部門負(fù)責(zé)上報，按照各司其職的原則，省級國土部門將成果分別提交其他相關(guān)部門進行審查確認(rèn)，以保證成果的完整性、準(zhǔn)確性。

2.4 數(shù)據(jù)入庫

數(shù)據(jù)入庫主要包括空間數(shù)據(jù)、屬性數(shù)據(jù)、影像數(shù)據(jù)、元數(shù)據(jù)等數(shù)據(jù)入庫。數(shù)據(jù)入庫通常包括數(shù)據(jù)檢查、參數(shù)輸入、數(shù)據(jù)組織、數(shù)據(jù)入庫等。

數(shù)據(jù)入庫后需要進行數(shù)據(jù)處理，主要是按照數(shù)據(jù)庫標(biāo)準(zhǔn)要求，對屬性數(shù)據(jù)進行處理。包括項目上圖編號處理、圖屬關(guān)聯(lián)、所在圖幅號填寫等。屬性數(shù)據(jù)處理方法包括空間關(guān)系賦值、關(guān)聯(lián)字段賦值等。項目上圖編號處理是按照項目上圖編號規(guī)則，利用建庫軟件對項目進行自動編號。圖屬關(guān)聯(lián)是利用調(diào)查表中的上圖編號、項目名稱和圖形數(shù)據(jù)中的上圖編號、項目名稱信息，自動建立圖屬關(guān)聯(lián)關(guān)系，實現(xiàn)圖屬相互查詢。所在圖幅號填寫是利用項目區(qū)范圍以及圖幅結(jié)合表的空間關(guān)系，自動填寫項目區(qū)所在的圖幅號信息。

3 目前取得的成效

3.1 基本摸清高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)家底

將全省各部門和市、縣人民政府建設(shè)的133.33多萬hm2高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田全部實現(xiàn)上圖入庫，全面查清全省高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的數(shù)量、質(zhì)量、分布等狀況。

3.2 建成江蘇省高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田信息管理系統(tǒng)

為實現(xiàn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田數(shù)字化管理，建成了上圖軟件和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)管理信息系統(tǒng)。前者是將高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項目屬性信息和空間信息進行矢量化，實現(xiàn)項目的精準(zhǔn)標(biāo)注；后者是集數(shù)據(jù)錄入、數(shù)據(jù)管理、統(tǒng)計分析以及綜合監(jiān)管等功能于一體，實現(xiàn)了高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項目“一張圖”管理，直觀展示了項目的空間布局、項目位置及面積交叉情況等信息，為政府決策提供了技術(shù)支撐。

3.3 實現(xiàn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田上圖入庫日?；芾?/p>

建立高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田年度更新機制，主要是對已經(jīng)上圖入庫的項目及時更新建設(shè)狀態(tài)，同步項目建設(shè)信息；對新建項目要及時完成上圖入庫，從而建立統(tǒng)一時點的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項目數(shù)據(jù)庫，及時準(zhǔn)確掌握全省高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)情況，保證成果現(xiàn)勢性，實現(xiàn)對高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)日常管理。

4 主要經(jīng)驗

4.1 政府主導(dǎo)，部門協(xié)調(diào)

高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田上圖入庫工作推進過程中，我省建立了“政府主導(dǎo)、國土主辦、部門協(xié)調(diào)配合”的工作機制，保證了工作的順利推進。首先省政府高度重視，召開專題會議明確要求依托國土資源“一張圖”，將各相關(guān)部門建設(shè)的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田集中落到“一張圖”上；其次各個相關(guān)部門積極響應(yīng)，相互配合，聯(lián)合制定了工作方案和實施方案、統(tǒng)一部署了工作，并組織召開業(yè)務(wù)培訓(xùn)會，確保上圖入庫工作順利有序推進。

4.2 統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范實施

統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)是高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田上圖入庫工作的關(guān)鍵一環(huán)。由于歷史等原因，我省高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)涉及市、縣人民政府和發(fā)展改革、國土資源、農(nóng)業(yè)、農(nóng)業(yè)資源開發(fā)等諸多部門，其建設(shè)內(nèi)容和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不盡相同，必須在統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的前提下，才能將所有高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田落在“一張圖”管理。為此，在充分調(diào)研了解各相關(guān)部門高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)情況，客觀分析高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田管理現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，省級相關(guān)部門遵循“求同存異”的原則，統(tǒng)一了高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田上圖入庫技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，包括工作底圖、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、管理軟件和作業(yè)方法等，保證了上圖入庫工作規(guī)范實施。

4.3 明確責(zé)任，各司其職

針對高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)多部門、多類型、多主體的特點，我們明確各級國土資源、發(fā)展改革、農(nóng)業(yè)、農(nóng)業(yè)資源開發(fā)等相關(guān)部門分別負(fù)責(zé)各自建設(shè)的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田上圖入庫。省級相關(guān)部門分別對口開展業(yè)務(wù)指導(dǎo)和成果審查確認(rèn)，省國土資源廳還負(fù)責(zé)全省上圖入庫工作成果的匯交等；縣級相關(guān)部門組織相關(guān)業(yè)務(wù)人員，在規(guī)定時間內(nèi)統(tǒng)一到縣級國土資源部門開展項目標(biāo)繪，繪制確認(rèn)圖，填寫調(diào)查表，完成項目上圖工作；市級相關(guān)部門對縣級工作成果審查后，統(tǒng)一匯總至市級國土資源部門，提交省國土資源廳。

為保證上圖入庫項目的真實性，各部門建設(shè)的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項目統(tǒng)一到縣級國土資源部門上圖入庫時，堅持做到每個上圖入庫項目都能找到責(zé)任部門、責(zé)任主體，對不明確責(zé)任部門的項目，不予上圖。

4.4 試點先行，完善方案

為充分檢驗工作方案和技術(shù)方案的可行性，保證高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田順利上圖入庫，選擇高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)任務(wù)完成較好、相關(guān)部門均有項目覆蓋的地方開展試點工作，組織省級相關(guān)部門、縣級相關(guān)部門現(xiàn)場開展高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項目指界標(biāo)繪、填寫調(diào)查表、審核確認(rèn)等工作。通過試點，進一步完善了工作方案、技術(shù)方案和管理軟件。

5 結(jié)論

（1）江蘇省依托國土“一張圖”工程，在有效組織協(xié)調(diào)與科學(xué)技術(shù)支持下，對國土、發(fā)改委、農(nóng)業(yè)、農(nóng)開、政府等部門牽頭建設(shè)的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項目進行了統(tǒng)一上圖入庫，取得了良好的效果，為大力推進高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，實現(xiàn)數(shù)字化管理提供了寶貴的經(jīng)驗。

（2）當(dāng)前，實行高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)統(tǒng)一上圖入庫、建立信息化管理機制是黨中央、國務(wù)院對高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)管理工作提出的新要求，將高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)情況要統(tǒng)一納入國土資源遙感監(jiān)測“一張圖”和綜合監(jiān)管平臺，統(tǒng)一建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一上圖入庫、統(tǒng)一評估考核，形成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)全國“一張圖”，這就要求國家層面出臺相關(guān)政策文件，大力推動各地各部門上圖入庫工作，探索信息開放共享機制，實現(xiàn)成果實時共享，以滿足各有關(guān)部門需求。

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