溫翔慧

[摘要]2017年中共十九大提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，國家對鄉(xiāng)村發(fā)展重視度高，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國家政策的直接落實者對鄉(xiāng)村發(fā)展起著至關重要的作用。探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府選擇性治理模式形成的影響因素，總結目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府選擇性治理模式的基本特點以及存在的問題，對研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)村發(fā)展具有理論意義和現(xiàn)實價值。

[關鍵詞]鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府;選擇性治理;專項資金

[中圖分類號]D422.6[文獻標識碼]A

1? ? 問題的提出

2017年10月中共十九大提出要實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，堅持中央統(tǒng)籌、省負總則、市縣抓落實的工作機制。2020年我國要實現(xiàn)全面進入小康社會的目標，農(nóng)村的發(fā)展對于全面進入小康社會具有關鍵作用。在農(nóng)村的全面發(fā)展中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于指導性地位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國行政機關的末端，是國家行政機關連接農(nóng)村居民的關鍵節(jié)點，在國家機關和農(nóng)村基層社會起著承上啟下的作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理模式影響著其服務鄉(xiāng)村社會的質(zhì)量和農(nóng)村社會發(fā)展的效果。因此，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理模式的研究具有理論價值和現(xiàn)實意義。

2014年7月16日李克強總理在國務院常務會議上指出，一些政府機關在落實上級政策時存在推諉扯皮，故意延遲辦事效率等行為，一些政府工作人員缺乏責任意識，存在懶政不作為等行為，有的形成選擇性落實，象征性執(zhí)行的作風。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府選擇性治理的行為具有普遍性，根據(jù)不同的行為特征類型，形成選擇性治理模式。

2? ? 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府選擇性治理模式的概念

2009年吳理財教授第一次提出選擇性治理這個概念，界定為農(nóng)村基層政府在一些有利于自身利益發(fā)展的事情上表現(xiàn)出超強的行動能力，對于有利于自身發(fā)展的事情就搶著做，對自身發(fā)展不利或者沒什么影響的事情就不作為或者應付差事，這種治理實踐叫做選擇性治理。劉寧（2015）指出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在上級政府統(tǒng)一性和整體性的政策下，當?shù)剞r(nóng)村居民的部分需求上級政府還沒有以政策的形式落實下來，根據(jù)所轄農(nóng)村社會情況和自身利益訴求以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所能支配和運用的資源，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府會有選擇性地管理鄉(xiāng)村事務滲透公共權力并在鄉(xiāng)村社會中起著領導性的作用，這種治理行為形成了選擇性治理模式。李世敏（2016）指出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是農(nóng)村社會治理中的壓倒性力量，選擇性治理雖然在所處情況下一定程度上推進當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展和上級政策的落實，但是其偏離服務型政府的職能和目標，只是在目前社會條件不成熟，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能不完善的產(chǎn)物，在中國社會發(fā)展的趨勢下會轉變。

綜合各位學者的研究，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府選擇性治理模式是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作人員在農(nóng)村社會的治理中，既考慮上級政府的政策指令，也考慮鄉(xiāng)村社會發(fā)展情況及鄉(xiāng)村居民的需求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)揮主觀能動性，在當前政治體制、財政情況、政績考核多重因素下，選擇有利于自身利益的事情實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理。選擇性治理在鄉(xiāng)村治理中具有普遍性，進而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在鄉(xiāng)村社會治理中形成選擇性治理模式。上級政府的政策具有統(tǒng)一性整體性的特點，而各個鄉(xiāng)村卻基礎設施完善程度不同，村民素質(zhì)不同，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府結合所轄區(qū)域情況進行選擇性治理，在一定程度上實現(xiàn)制度創(chuàng)新符合鄉(xiāng)村發(fā)展的積極效果，但是也帶來歪解政策，農(nóng)民實際需求被忽視，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身利益膨脹等負面影響。

3? ? 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府選擇性治理模式生成的現(xiàn)實條件

3.1? ? 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財力羸弱下的主動選擇

在2006年農(nóng)業(yè)稅費廢除前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政收入包括預算內(nèi)收入，預算外收入和非預算收入。預算內(nèi)收入由農(nóng)業(yè)的四種稅、大部分地稅和小部分國稅構成。預算外收入由行政性收費、上級政府的專項資金、罰款等構成。非預算收入由借款、行政性收費構成。2006年廢除農(nóng)業(yè)稅后，原來鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政收入主要部分農(nóng)業(yè)稅喪失，中央政府發(fā)文嚴令靜止行政性收費、集資等行為。稅費改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政收入由上級政府的轉移支付制度下派資金、專項資金和部分地稅國稅構成，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政的主要支撐是上級政府轉移支付制度下的專項資金和項目資金。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府用上級政府下?lián)苜Y金維持政府運作的日常開銷和工作人員的工資發(fā)放，但向轄區(qū)居民提供公共服務卻顯得捉襟見肘。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在財政嚴重匱乏的情況下，把主要精力放在招商引資等能改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政和顯現(xiàn)政績的工作上。國家還以專項轉移支付的手段以項目制的方式來保障農(nóng)村公共產(chǎn)品的有效供給，項目制會給當?shù)卣畮泶罅抠Y金和上級政府的配套幫扶，爭取項目也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府炙手可熱的追求。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在當前的財政體制下，忙著向上級政府“跑錢、要錢”，向上級政府申請項目，疏于對自身服務型政府職能的履行和完善。

3.2? ? 在壓力型的行政體制和不合理的考核機制配套結合下激化

壓力型體制是指上級政府給下級政府下達指標并對指標完成的情況進行評價和獎懲，上級政府對下級政府單向的權力問責并決定下級政府的獎懲情況，所以下級政府會想盡各種辦法完成上級政府布置的指標體系。指標體系中最重要和常見的指標是經(jīng)濟指標和社會指標，對于社會指標中的上訪人數(shù)指標往往采用一票否決制，一旦這個指標沒有完成，就對下級政府的政績?nèi)糠穸?。政府工作人員的考核指標目前普遍圍繞著經(jīng)濟增長和維穩(wěn)，考核對象主要是上級政府的工作人員而不是政府為之服務的居民群眾，民眾和政府向上疏通的民意渠道不健全。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了自身的發(fā)展凸顯政績，往往會關注上級政府的指令而選擇性忽視居民群眾的意見和需求。中央政府重視公共產(chǎn)品的供給和公共服務的提供，上級政府卻沒有把它作為重要的考核指標，考核體系以經(jīng)濟發(fā)展和維穩(wěn)為決定性因素，進一步促進和激化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了自身發(fā)展也兼顧所轄區(qū)域的發(fā)展作出的選擇性治理行為模式。

3.3? ? 發(fā)展不成熟的鄉(xiāng)村社會結構

鄉(xiāng)村社會受到非正式的制度、社會網(wǎng)絡關系和非正式權力結構關系的影響，這些因素同樣也會影響國家資源與精準扶貧對象的有效對接。目前村民的受教育程度普遍較低，社會組織發(fā)育不足，大部分村民對政治參與和上級政府的政策落實采取政治冷漠的態(tài)度，鄉(xiāng)村精英在連接鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)村其它居民發(fā)揮著關鍵作用。鄉(xiāng)村精英包含政治精英，如村莊中村委會成員和黨員;社會精英如受教育程度較高的村民;經(jīng)濟精英是村莊中經(jīng)濟實力較強的村民，鄉(xiāng)村精英的社會地位較高，社會動員能力強，與上級政府的對接能力強。鄉(xiāng)村精英通過兩種方式影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理行為。第一，政府和居民溝通較少信任程度較弱，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對某鄉(xiāng)村實施項目前，鄉(xiāng)村精英對村民可以進行項目政策解讀和項目動員，使居民全力接受和配合項目的引入與實施，鄉(xiāng)村精英會影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進行項目扶持村莊的選擇。第二，鄉(xiāng)村精英對項目的承接能力強，比如產(chǎn)業(yè)扶貧，進而有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政績的提高。鄉(xiāng)村精英豐富的社會資本和高層次的人力資本復合使得他們成為鄉(xiāng)村扶貧的核心，并在理性經(jīng)濟人下對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為進行影響。

4? ? 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府選擇性治理模式已普遍形成

4.1? ? 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府選擇性治理模式的影響

選擇性治理行為不是某個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府采取的行為也不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府采取的某個行為，而是全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都會采取不同種類的選擇性治理行為，所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府選擇性治理行為具有普遍性，在現(xiàn)在的鄉(xiāng)村社會環(huán)境和行政體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府形成了選擇性治理的模式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過國家專項資金提供農(nóng)村公共產(chǎn)品和完善農(nóng)村公共服務，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在利用上級政府下?lián)苜Y金時會截留部分資金用作鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的運轉開支。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村莊進行項目建設時，在選擇村莊時會考慮村莊的基礎設施發(fā)展狀況，村民能力和配合情況，基礎較好的村莊在參與每次項目競爭時成功率都會高于其它村莊，這樣進一步加大了貧富差距，增加了社會的不穩(wěn)定因素。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在運用上級政府轉移支付的資金時，選擇性地把資金運用到基礎設施建設如修路修建廣場等凸顯政績的標志性工程上，而規(guī)避產(chǎn)業(yè)扶貧等項目，產(chǎn)業(yè)扶貧有失敗的風險，有損鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政績。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作人員作為理性經(jīng)濟人，在鄉(xiāng)村治理中對治理對象的選擇和治理辦法的選擇都會滲透自身的利益，雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的選擇性治理模式會給鄉(xiāng)村發(fā)展和我國政治現(xiàn)代化建設帶來一些問題。

但是選擇性治理模式也有其積極的方面，在中央政策具有統(tǒng)一性和一致性的背景下，各個鄉(xiāng)村發(fā)展程度不同，轄區(qū)居民的需求也不盡相同，選擇性治理模式在一定程度上實現(xiàn)了制度的創(chuàng)新和政策落實促進鄉(xiāng)村發(fā)展。中國的農(nóng)村發(fā)展差異巨大，東西部差距，貧困村和精品村的差距。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的規(guī)模結構和財政實力也存在很大的差異。國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下政策具有全局性和統(tǒng)一性，一些鄉(xiāng)村很可能對國家政策的需求度不高，而自身亟需解決的問題又得不到上級政府的關注，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就根據(jù)上級政府下達的政策有選擇性策略性地對政策進行落實，顯示了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主觀能動性和應變能力，使得國家政策能夠更大程度地惠及鄉(xiāng)村。

4.2? ? 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府選擇性治理模式的矯正發(fā)展

選擇性治理是一種中性的治理模式，找出其問題的漏洞并進行研究和規(guī)制，避免其負面影響的產(chǎn)生，也促進其發(fā)揮積極作用。要克服鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府選擇性治理的弊端，必須疏通民意反應機制，擴大民眾的參與程度，真正落實服務型政府建設。首先擴大民眾參與，改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的考核機制，把居民滿意度作為重要的考核指標，建立起上下級聯(lián)合考核的問責機制。其次，強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理能力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在履行服務型政府職能時應當具有配套的財政和人事能力，在法律制度健全的條件下，更好地服務人民群眾。最后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作人員要樹立長久和正確的政績觀，不要有急功近利的心理。目前的社會條件下促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府形成選擇性治理模式，保留其積極方面，也要跟進措施修正其消極影響。

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