馮曉紅

[摘要]2018年初，《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》（中發(fā)〔2018〕1號）明確提出宅基地“三權(quán)分置”改革思路，為長期受阻的宅基地改革打開了新局面。目前全國多地已經(jīng)開始積極探索。總結(jié)分析了宅基地“三權(quán)分置”的現(xiàn)有探索，提出落實所有權(quán)、保障資格權(quán)、適度放活使用權(quán)的宅基地“三權(quán)分置”的改革思路。

[關(guān)鍵詞]宅基地管理；“三權(quán)分置”；改革

[中圖分類號]F301.2 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

2018年中央一號文件提出，要探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，即落實宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。這是繼農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”后提出的又一個“三權(quán)分置”改革，受到了各地政府部門、學(xué)術(shù)界和社會各界的廣泛關(guān)注，目前全國多地已啟動有關(guān)探索。

1 宅基地“三權(quán)分置”內(nèi)涵探析

現(xiàn)行《物權(quán)法》、《土地管理法》等對宅基地有較為嚴(yán)格的限制，如宅基地使用權(quán)人對集體所有的土地僅享有占有和使用的權(quán)利，農(nóng)戶出賣、出租住房后再申請宅基地的不予批準(zhǔn)，宅基地使用權(quán)不得抵押等，帶有明顯的“計劃”色彩。這些限制雖然長期以來對保障農(nóng)戶戶有所居起到了重要作用，但隨著閑置宅基地和閑置農(nóng)房的不斷出現(xiàn)，盤活利用促進(jìn)農(nóng)民增收的需求越來越強烈，對打破宅基地流轉(zhuǎn)限制的呼聲也越來越高。盡管之前已經(jīng)在全國部署了宅基地制度改革試點工作，但今年中央明確提出的宅基地“三權(quán)分置”改革，才真正打開了宅基地改革的新局面。董祚繼指出，宅基地“三權(quán)分置”意義重大，它擺脫了農(nóng)村宅基地管理的路徑依賴，有利于重塑城鄉(xiāng)土地權(quán)利關(guān)系；統(tǒng)籌解決了穩(wěn)定與放活的矛盾，有利于凝聚農(nóng)村土地制度改革共識；突破了流轉(zhuǎn)范圍的制度障礙，有利于走出農(nóng)村宅基地制度改革的困局；豐富了宅基地產(chǎn)權(quán)體系，有利于喚醒大量沉睡的農(nóng)村土地資產(chǎn)；打通了城鄉(xiāng)要素流動的“中梗阻”，有利于釋放農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展活力。

宅基地“三權(quán)分置”是在“兩權(quán)分離”基礎(chǔ)上的繼承和發(fā)展，“三權(quán)分置”動因在于盤活農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房，即宅基地和農(nóng)房使用權(quán)流轉(zhuǎn)。要想做到在放活使用權(quán)的同時保留宅基地對農(nóng)戶居住的基本保障功能，則需要穩(wěn)定農(nóng)戶的資格權(quán)；要想構(gòu)建起成熟、規(guī)范的宅基地流轉(zhuǎn)機制，做到監(jiān)管有序，特別是抑制住宅基地和農(nóng)房的無序擴(kuò)張，協(xié)調(diào)好農(nóng)戶與農(nóng)戶之間、農(nóng)戶與受讓人之間的關(guān)系和利益，基層管理力量必須充分調(diào)動，則需要落實集體所有權(quán)，賦予其權(quán)能，才能更好地開展管理。

落實宅基地集體所有權(quán)，關(guān)鍵在于“落實”。宅基地作為集體土地的一部分，雖是集體經(jīng)濟(jì)組織所有，但長期以來所有權(quán)虛置，集體經(jīng)濟(jì)組織對于宅基地的無序擴(kuò)張和粗放利用通常難以采取有效措施?！叭龣?quán)分置”則要將集體經(jīng)濟(jì)組織的所有權(quán)落到實處，具體來說就是要顯化原來虛置的收益權(quán)和處分權(quán)，強化所有者地位。

保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)，關(guān)鍵在于“保障”。即宅基地流轉(zhuǎn)前提是要保證農(nóng)戶戶有所居，流轉(zhuǎn)時要保障農(nóng)戶作為宅基地使用權(quán)人和農(nóng)房所有權(quán)人時對其享有的財產(chǎn)權(quán)利，流轉(zhuǎn)后特別是退出后要給予農(nóng)戶有條件反悔的權(quán)利，核心在于集體經(jīng)濟(jì)組織成員對于取得宅基地的權(quán)利要保持長期穩(wěn)定不變。

適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)，關(guān)鍵在于“適度放活”。2018年中央一號文件在提出宅基地“三權(quán)分置”時強調(diào)了一個“不得”和兩個“嚴(yán)格”，即不得違規(guī)違法買賣宅基地，嚴(yán)格實行土地用途管制，嚴(yán)格禁止下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建設(shè)別墅大院和私人會館?？梢钥闯?，國家對于放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)有度的限制，宅基地買賣并未放寬到本集體經(jīng)濟(jì)組織以外，宅基地流轉(zhuǎn)也不能突破土地用途管制，小產(chǎn)權(quán)房、城鎮(zhèn)居民下鄉(xiāng)建私人住房仍被禁止，這就考驗各地在建立宅基地流轉(zhuǎn)制度時，既要做到符合市場規(guī)律，充分引入資本，又要嚴(yán)禁違法違規(guī)現(xiàn)象出現(xiàn)。

2 宅基地“三權(quán)分置”現(xiàn)有探索

宅基地“三權(quán)分置”是一項新的改革，目前開展的探索多源于宅基地制度改革試點成果。

2.1 落實宅基地集體所有權(quán)

關(guān)于宅基地有償使用：江西余江、浙江義烏、云南大理、天津薊州等多地將宅基地有償使用范圍劃定在超標(biāo)準(zhǔn)占用、“一戶多宅”、非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員占用和使用范圍內(nèi)，浙江義烏還對宅基地實行有償調(diào)劑、有償選位，云南大理還對新批宅基地使用集體集中調(diào)整用地或“空心村”整治用地的按土地成本實行有償使用；宅基地有償使用多采取差異化收費方式，江西余江確定一個全縣指導(dǎo)性起征面積，各集體經(jīng)濟(jì)組織自行確定起征面積，浙江義烏專門制定宅基地基準(zhǔn)地價，并以此為標(biāo)準(zhǔn)收取有償使用費。

關(guān)于集體經(jīng)濟(jì)組織在宅基地流轉(zhuǎn)中的收益分配：江西余江將宅基地流轉(zhuǎn)收益區(qū)分為房屋收益和宅基地收益，其中，集體經(jīng)濟(jì)組織可以分享部分宅基地收益；云南大理在宅基地轉(zhuǎn)讓時，區(qū)分有償取得和無償取得按不同標(biāo)準(zhǔn)向集體經(jīng)濟(jì)組織一次性繳納土地收益金，在宅基地出租、入股時，按宅基地現(xiàn)有使用面積每年向集體經(jīng)濟(jì)組織繳納土地收益調(diào)節(jié)金。

關(guān)于宅基地民主管理：江西余江的自然村建立村民事務(wù)理事會，賦予理事會宅基地分配、農(nóng)房抵押貸款、收取有償使用費、調(diào)處矛盾糾紛等權(quán)利和職責(zé)；浙江義烏明確各村成立村土地民主管理組織，行使土地民主管理職責(zé)，宅基地有償使用和流轉(zhuǎn)、有償退出的收益納入農(nóng)村集體資產(chǎn)由村集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一管理，通過村規(guī)民約、民主協(xié)商等形式實現(xiàn)宅基地收益分配。

2.2 保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)

關(guān)于農(nóng)戶資格認(rèn)定：江西余江界定“戶”即本集體經(jīng)濟(jì)組織男性成員達(dá)到法定結(jié)婚年齡可立為一戶，純女戶家庭中女性成員已結(jié)婚屬于入贅的可立為一戶，父母原則上與一子合并一戶，確需分戶的，必須經(jīng)村民會議或村民代表會議同意；云南大理界定“戶”即具有本村組常住戶口，取得本集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，享受集體資產(chǎn)分配，履行集體成員義務(wù)的集體經(jīng)濟(jì)組織成員家庭自然戶。

關(guān)于農(nóng)戶住房保障：江西余江分區(qū)域提出了“一戶一宅”、“統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建”、“統(tǒng)規(guī)自建”三種保障方式；天津薊州確定了農(nóng)民住宅小區(qū)（大產(chǎn)權(quán)）、多戶聯(lián)建、“一戶一宅”三種保障方式。

關(guān)于宅基地自愿退出：江西余江確定了無償、有償、享受政府相關(guān)優(yōu)惠政策三種退出方式；天津薊州提供了貨幣補償、實物安置（優(yōu)惠政策購買農(nóng)民住宅小區(qū)）兩種方式；浙江義烏對自愿退出且規(guī)劃用途為宅基地的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織參照宅基地基準(zhǔn)地價進(jìn)行回購，對自愿退出且規(guī)劃用途為農(nóng)用地的，復(fù)墾后折算為“集地券”，“集地券”可交易并在市域范圍內(nèi)使用，凈收益在集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶個人之間合理分配。

2.3 適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)

江西余江明確宅基地使用權(quán)可通過買賣、贈與、互換或其他合法方式轉(zhuǎn)讓給特定受讓人，將宅基地轉(zhuǎn)讓、贈與、置換限定在縣域范圍內(nèi)，流轉(zhuǎn)收益區(qū)分為房屋收益和宅基地收益，前者歸產(chǎn)權(quán)人所有，后者在集體經(jīng)濟(jì)組織和原宅基地使用權(quán)人之間合理分配。

浙江義烏明確跨集體經(jīng)濟(jì)組織流轉(zhuǎn)實行所有權(quán)和使用權(quán)分離，流轉(zhuǎn)后使用年限最高為70年，宅基地使用權(quán)及房屋所有權(quán)抵押物處置可采取抵押物置換權(quán)益（政府設(shè)有最低保護(hù)回購價）交易、集體經(jīng)濟(jì)組織回購、復(fù)墾形成“集地券”交易等多種方式實現(xiàn)。

四川武勝通過入股、租賃等方式盤活閑置傳統(tǒng)院落，打造以田園綜合體為標(biāo)準(zhǔn)的鄉(xiāng)村旅游示范區(qū)。四川瀘縣探索宅基地“共建共享”居住、商住和經(jīng)營性用房，通過產(chǎn)權(quán)分割登記方式，讓出資方獲得一定年限的土地使用權(quán)。

安徽旌德針對宅基地“三權(quán)分置”進(jìn)行了確權(quán)登記發(fā)證，權(quán)證發(fā)放方式為一式三份，權(quán)利人一欄均寫明宅基地所有權(quán)人、資格權(quán)人、使用權(quán)人三方信息，三方各持一證，證書類型為不動產(chǎn)權(quán)證。

貴州湄潭縣允許將依法取得的宅基地分割為自用和入市兩部分，自用部分須滿足人均居住面積要求，由農(nóng)戶保留，入市部分作為經(jīng)營性建設(shè)用地轉(zhuǎn)為有償使用，使用權(quán)人有償取得土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)，并按土地評估價值的30%向集體經(jīng)濟(jì)組織繳納土地收益金；分割后的宅基地兼具商住功能，定義為綜合性集體建設(shè)用地。

重慶通過“巴渝民俗”項目，對原有宅基地采取“以地入股”、“以房聯(lián)營”等方式加以利用，一部分將宅基地復(fù)墾與建新結(jié)余指標(biāo)收歸集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行土地入股，一部分將宅基地原址重建多余房屋進(jìn)行入股。

3 宅基地“三權(quán)分置”思路探究

狹義來看，宅基地“三權(quán)分置”是將所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)三項權(quán)利進(jìn)行分離，并分別明確各項權(quán)利的表達(dá)方式，而為了確保分置后的每一項權(quán)利都能得到有效保障和充分顯化，則需要與宅基地制度改革、盤活利用閑置宅基地和閑置農(nóng)房等工作一并統(tǒng)籌開展。

3.1 落實宅基地集體所有權(quán)

一是完成集體土地所有權(quán)確權(quán)登記頒證，解決誰是土地所有權(quán)人的問題，賦予集體經(jīng)濟(jì)組織所有者權(quán)能。二是加強集體經(jīng)濟(jì)組織的管理能力，成立相關(guān)民主管理組織。村民自治應(yīng)注意權(quán)利尋租和資金監(jiān)管，須有完善的內(nèi)部管理制度和民主管理制度。三是建立宅基地有償使用制度，明確集體經(jīng)濟(jì)組織分享宅基地流轉(zhuǎn)收益的基本原則，賦予集體經(jīng)濟(jì)組織對宅基地使用和流轉(zhuǎn)的收益權(quán)利。有償使用應(yīng)注意區(qū)分新批和存量，劃定有償使用范圍時應(yīng)充分結(jié)合當(dāng)?shù)氐纳鐣?jīng)濟(jì)發(fā)展水平，循序漸進(jìn)擴(kuò)大有償范圍，切忌造成被收取對象的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。分享流轉(zhuǎn)收益應(yīng)區(qū)分不同的流轉(zhuǎn)方式，分享的收益應(yīng)主要對應(yīng)宅基地所有權(quán)權(quán)能部分，做到有理有據(jù)。四是建立集體經(jīng)濟(jì)組織監(jiān)督宅基地使用和有條件調(diào)整、收回宅基地的工作機制，賦予集體經(jīng)濟(jì)組織對違法建設(shè)、超標(biāo)建設(shè)、長期閑置等宅基地的監(jiān)督權(quán)利和處分權(quán)利。當(dāng)宅基地的建設(shè)、使用與收益掛鉤后，集體經(jīng)濟(jì)組織對于宅基地的監(jiān)管積極性和力度也將隨之加強，應(yīng)注意處置的公平、公開和程序規(guī)范。

3.2 保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)

一是建立集體經(jīng)濟(jì)組織成員和“戶”的身份認(rèn)定機制，明確享有宅基地資格權(quán)的對象范圍，解決誰有資格的問題。二是明確擁有宅基地資格權(quán)在宅基地取得、使用、流轉(zhuǎn)、征收等管理過程中享有的具體權(quán)益，以及宅基地資格權(quán)流轉(zhuǎn)范圍和方式。三是開展宅基地資格權(quán)的法理研究，明確宅基地資格權(quán)的表達(dá)方式。是否需要頒發(fā)資格權(quán)證書或是擁有宅基地使用權(quán)和農(nóng)房所有權(quán)證書、能夠獲批宅基地則代表享有資格權(quán)，還需進(jìn)一步研究。四是建立宅基地自愿有償退出機制。鑒于宅基地對農(nóng)戶的住房保障功能，退出后應(yīng)建立有條件的反悔機制，確保農(nóng)戶有房可住。

3.3 適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)

一是建立宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度，明確流轉(zhuǎn)主體、范圍、對象、用途、年限、方式、平臺、價格評估、收益分配機制等內(nèi)容。按照國家要求，流轉(zhuǎn)范圍和對象應(yīng)有嚴(yán)格限制，既要充分引入社會資本進(jìn)駐投資，又要配套監(jiān)管制度嚴(yán)格規(guī)范和防范。二是開展宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)的法理研究，對合法合規(guī)流轉(zhuǎn)的受讓人，應(yīng)頒發(fā)相應(yīng)權(quán)證。頒發(fā)權(quán)證能夠有效保障受讓人的權(quán)益，還能為融資擔(dān)保提供基礎(chǔ)，但宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)后的權(quán)利是否作為物權(quán)納入物權(quán)法調(diào)整范圍尚未明確，當(dāng)前發(fā)證宜與不動產(chǎn)登記做到相對獨立與有效銜接。

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