張明

PPP模式目前在我國得到了廣泛應(yīng)用，對我國的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)揮了巨大作用，但也面臨著一些問題。本文通過分析和研究，提出了嚴(yán)格審核私營方資質(zhì)與能力、增強政府的PPP合約簽訂能力、對外界環(huán)境的變化應(yīng)有充分估計并采取對應(yīng)措施等解決思路。

PPP模式 問題 解決思路

PPP模式，即政府和社會資本合作，是公共基礎(chǔ)設(shè)施中的一種項目運作模式。在該模式下，鼓勵私營企業(yè)、民營資本與政府進行合作，參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，政府公共部門與私營部門通過建立良好的合作伙伴關(guān)系共同為社會提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。PPP模式優(yōu)勢在于使合作各方達到比單獨行動預(yù)期更為有利的結(jié)果：政府的財政支出更少，企業(yè)的投資風(fēng)險更輕。

目前PPP模式存在的問題

PPP模式因為建設(shè)周期長，投資回收期漫長，實施過程中存在很多的不確定因素，也存在很多人為可控因素。我國的PPP項目自2014年以來，在污水處理、地下管道、路橋隧道、體育設(shè)施等眾多的基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)中，得到了大力發(fā)展，投資額逐年攀升。大部分比較成功，但也有不少項目最終失敗。具體問題主要有以下幾個方面：

（1）企業(yè)實力不能勝任

企業(yè)的經(jīng)濟實力不具備足夠的資本投資能力，以不合適的、不全面的數(shù)據(jù)為決策依據(jù)，導(dǎo)致后續(xù)投資能力不足，對未來過于樂觀，預(yù)期的現(xiàn)金流并不能出現(xiàn)，忽視了潛在風(fēng)險。

PPP項目的投資規(guī)模巨大，建設(shè)維護的運營期間過長，甚至出現(xiàn)意想不到的因素影響建設(shè)時間。例如，英法海峽隧道全長50公里，1986年英法政府與通過招標(biāo)與英法的兩家企業(yè)組成的聯(lián)合體簽署了特許權(quán)協(xié)議，授權(quán)聯(lián)合體建設(shè)經(jīng)營海峽隧道55年（其中建設(shè)期為7年），并承諾在2020年前不會修建其他的海峽隧道，保證其壟斷性。其建設(shè)過程確如預(yù)期，但經(jīng)營過程卻沒有考慮到輪渡與航空的價格競爭，未能獲得預(yù)期的投資回報，且建設(shè)期間，政府要求增加安全管理和環(huán)保措施一再增加了施工成本并延長了工期，在工期結(jié)束后，又遲遲沒有發(fā)放運營許可證，使得正式開通時間一再延長，項目現(xiàn)金流一再惡化，項目公司背負(fù)巨大的財務(wù)負(fù)擔(dān)，最后不得不申請破產(chǎn)保護，項目以失敗告終。墨西哥收費公路工程項目也存在競標(biāo)人資格條件寬松，使得很多中標(biāo)人對于工程投資規(guī)模遠超預(yù)期，且過于樂觀的交通流量預(yù)期、呆板的收費標(biāo)準(zhǔn)，加重了項目公司的財務(wù)困難，導(dǎo)致項目最終失敗。

（2）政府簽訂PPP合約的能力不足

PPP項目為公私合營，必須兼顧公私雙方的利益。簽訂協(xié)議的時候，雙方的責(zé)任義務(wù)都應(yīng)該盡可能明確并得到相應(yīng)的保證。在履行合同的過程中，政府往往是強勢的一方。在福建的鑫遠閩江四橋項目中，企業(yè)狀告政府違反了《專營權(quán)協(xié)議》；美國的加州91號快速路項目中，私營方也是狀告政府違反了“非競爭性條款”；英法政府對海峽隧道的安全要求與環(huán)保措施也加重了私營方的負(fù)擔(dān)，而沒有得到相應(yīng)的、及時的現(xiàn)金收入補償。

（3）對外界環(huán)境的變化適應(yīng)能力不足

PPP項目實施的時間較長，影響較大，各種建設(shè)初期的預(yù)期

可能在實施過程中有非常大的出入，導(dǎo)致項目實施遇到前所未有的閑難。常見的有如下幾個方面：一是，可能碰到自然災(zāi)害沒有充分的估計，如地震、洪水等影響建設(shè)與維護、經(jīng)營；二是，社會政治是否穩(wěn)定，政府防范社會動蕩的能力不足；三是，通貨膨脹乃至金融危機的影響也會嚴(yán)重影響項目的實施。1994年12月，墨西哥爆發(fā)了“龍舌蘭危機”，比索大幅貶值，也成為導(dǎo)致收費公路PPP項目私營方公司運營困難的重要因素之一。

PPP項目存在問題的解決思路

通過對上述問題的分析，并借鑒成功的PPP項目實施經(jīng)驗，可以從如下幾方面采取措施，規(guī)避相關(guān)風(fēng)險。

（1）嚴(yán)格審核私營方資質(zhì)與能力

對于私營方，參與PPP項目建設(shè)，應(yīng)該有豐富的實施經(jīng)驗，可以從從業(yè)人員資質(zhì)與經(jīng)驗、從業(yè)年限、已經(jīng)成功的實施經(jīng)驗與本項目的關(guān)聯(lián)度等方面進行考核，然后才能進入投標(biāo)方參與項目競爭。并同時對提交運營可行性報告進行分析，請專業(yè)人士予以評判。

（2）增強政府的PPP合約簽訂能力

首先，簽訂合約的法律法規(guī)應(yīng)該予以完善，對PPP項目中存在的各種問題進行研究，對雙方的權(quán)利和責(zé)任予以界定，并對項目實施中雙方的行為也予以規(guī)定，防止政府太強勢，也防止私營方危害公眾利益。對糾紛解決途徑應(yīng)有明晰而公允的界定，規(guī)定的盈利部分應(yīng)進行利益分割，政府從盈利的時候可以分享收益，且進行盈利累進增加，轉(zhuǎn)用于其他公益項目，從而防止公眾利益受損，同時也對項目的虧損做出規(guī)定，保證項目的運行能夠保本繼續(xù)運行下去。其次，對于立項的事由與審批也應(yīng)有原財性規(guī)定，論證的人員與過程必須有詳細(xì)的記載，明確各自的責(zé)任。最后，對于招標(biāo)和簽約過程中的問題也進行規(guī)定，明確決策人的責(zé)任，防止一言堂和拍腦袋決策。

（3）對外界環(huán)境的變化應(yīng)有充分估計并采取對應(yīng)措施

對于自然災(zāi)害，應(yīng)針對當(dāng)?shù)氐牡乩淼刭|(zhì)條件、氣候等因素進行詳盡分析，預(yù)期可能發(fā)生的概率，并就此進行長期商業(yè)投保，在出現(xiàn)經(jīng)營問題的時候，至少還有保險公司的賠償可以在某種程度上保障項目的實施。對于項目的預(yù)測如果出現(xiàn)偏差，所能采取的補救措施也應(yīng)該一并予以提供。

對于不可控因素造成的政治、戰(zhàn)爭等風(fēng)險也應(yīng)該予以相應(yīng)的

規(guī)定。其他的由于經(jīng)濟環(huán)境變化導(dǎo)致的因素則可以補充一些條款，例如，通貨膨脹導(dǎo)致的施工過程中的成本增加，政府應(yīng)給予相應(yīng)的補助，或者根據(jù)通貨膨脹率相應(yīng)提高經(jīng)營過程中收費的標(biāo)準(zhǔn)與年限，都予以明文規(guī)定。

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