劉爽

[摘 要]我國(guó)民辦高等教育得益于相關(guān)政策的科學(xué)指引而迅猛發(fā)展，在規(guī)模擴(kuò)張與質(zhì)量提升方面都取得了巨大成就。以政策科學(xué)為視角對(duì)我國(guó)的民辦高等教育政策演進(jìn)的歷程進(jìn)行梳理，并在分析政策的背景及其效應(yīng)的基礎(chǔ)上，抽取出民辦高等教育政策演進(jìn)的一般邏輯，能夠?yàn)槲覈?guó)民辦高等教育的進(jìn)一步發(fā)展提供理論借鑒。

[關(guān)鍵詞]政策科學(xué)；民辦高等教育；政策演進(jìn)；背景

[中圖分類號(hào)] G640

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)]1005-5843（2018）02-0001-05

[DOI]10.13980/j.cnki.xdjykx.2018.02.001

民辦高等教育在國(guó)外又稱私立高等教育，指利用非財(cái)政性經(jīng)費(fèi)實(shí)施的、經(jīng)教育管理部門審批準(zhǔn)的高中后階段教育，分為學(xué)歷教育和非學(xué)歷教育兩種主要類型。其中，開展非學(xué)歷教育的民辦高等教育機(jī)構(gòu)是大部分民辦高校的原始資本積累形態(tài)，隨著形式的發(fā)展而逐漸成為民辦高等教育的主要力量。在國(guó)家民辦高等教育政策的宏觀引導(dǎo)下，我國(guó)民辦高等教育已經(jīng)發(fā)展成為高等教育的重要組成部分，全國(guó)民辦高校數(shù)量在普通高等學(xué)校中的占比已經(jīng)接近1/3。當(dāng)前，大部分民辦高校順利地實(shí)現(xiàn)了由外延擴(kuò)張向內(nèi)涵提升的轉(zhuǎn)變，人才培養(yǎng)質(zhì)量與層次不斷提高，為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)。運(yùn)用政策科學(xué)對(duì)相關(guān)政策的演進(jìn)進(jìn)行分析，有助于準(zhǔn)確理解不同政策在民辦高等教育發(fā)展過(guò)程中的角色定位，能夠促進(jìn)更好地運(yùn)用政策科學(xué)指導(dǎo)其改革與實(shí)踐。

一、政策科學(xué)視角的引入

政策科學(xué)興起于20世紀(jì)60年代，它以“政策”為研究對(duì)象，以“政策分析”為根本研究途徑，以尋找和構(gòu)建有效的公共事務(wù)管理方式為目標(biāo)。經(jīng)過(guò)拉斯韋爾和德洛爾等政治學(xué)家與管理學(xué)家的不斷演繹，逐漸形成了一套具有學(xué)科性質(zhì)的理論與研究范式。

政策科學(xué)認(rèn)為政策是以權(quán)力主體，為實(shí)現(xiàn)特定的價(jià)值目標(biāo)所制定并執(zhí)行的行為準(zhǔn)則，是一系列方針、法令、規(guī)劃、辦法、方法、條例的總稱?！罢呋顒?dòng)本質(zhì)上是決策主體的一種主動(dòng)選擇活動(dòng)。也就是決策主體面對(duì)眾多相互沖突的因素、關(guān)系和問(wèn)題，根據(jù)一定的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，選擇、規(guī)劃不同利益主體、不同利益訴求的主次、輕重、先后次序與地位的過(guò)程?！?sup>[1]政策在其利益關(guān)涉范圍內(nèi)具有強(qiáng)制性。

政策科學(xué)理論認(rèn)為政策分析應(yīng)該從政策背景、政策內(nèi)容、政策體系、政策主體、政策執(zhí)行、政策效果評(píng)估等維度中選取合適的數(shù)項(xiàng)內(nèi)容為著力點(diǎn)，系統(tǒng)地對(duì)政策進(jìn)行關(guān)聯(lián)性要素分析，對(duì)政策效應(yīng)進(jìn)行評(píng)價(jià)和判斷。政策背景從范圍上可以分為國(guó)際背景、國(guó)家背景、區(qū)域背景等，從內(nèi)容上可以分為社會(huì)背景、經(jīng)濟(jì)背景、文化背景、行業(yè)背景等。政策內(nèi)容主要指具體政策條款，涵蓋了政策目標(biāo)、政策手段、政策標(biāo)準(zhǔn)、政策時(shí)間、政策范圍等方面。制定政策內(nèi)容有兩個(gè)基本要求：一是要精準(zhǔn)，不能模糊無(wú)力；二是要照應(yīng)體系，不能與政策內(nèi)和政策間相關(guān)條款矛盾，要能夠形成協(xié)同效應(yīng)。科學(xué)、成熟的政策系統(tǒng)包括信息系統(tǒng)、咨詢系統(tǒng)、決斷系統(tǒng)、執(zhí)行系統(tǒng)、監(jiān)控系統(tǒng)等。政策主體是一個(gè)多角度概念，從能動(dòng)性上看是指政策范圍內(nèi)的利益關(guān)涉方，從權(quán)力配置上看是指政策的制定與執(zhí)行方。政策執(zhí)行是政策語(yǔ)言行為化的過(guò)程，是政策發(fā)力、實(shí)現(xiàn)價(jià)值的主要途徑。政策效果評(píng)估是對(duì)政策周期的全方位評(píng)價(jià)與判斷，直接關(guān)系到政策調(diào)整的方向與新發(fā)力點(diǎn)的生成。

“在我國(guó)，教育資源及其配置權(quán)主要集中在政府手中，政策決定了民辦高校發(fā)展的規(guī)模、層次和水平?！?sup>[2]“民辦教育政策是推動(dòng)民辦教育實(shí)踐的決定性因素?！?sup>[3]民辦高等教育本質(zhì)上屬于公益性事業(yè)，具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品的屬性。民辦高等教育在不斷發(fā)展壯大的過(guò)程中形成了復(fù)雜、多元的利益主體與權(quán)利分配格局，其相關(guān)政策具有體系性、多層次性、持續(xù)性等特征，適合于建立政策科學(xué)的分析邏輯。

二、民辦高等教育政策的演進(jìn)歷程

教育是社會(huì)大系統(tǒng)中的子系統(tǒng)，教育政策兼具體系性與連續(xù)性等特征，反映了教育政策隨著時(shí)代發(fā)展而不斷調(diào)整的變化規(guī)律。建國(guó)初期，由于生產(chǎn)資料所有制的社會(huì)主義改造，當(dāng)時(shí)的公有制經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定了公辦教育體制一統(tǒng)天下的格局，民辦教育尤其是民辦高等教育根本沒(méi)有生存的土壤，這種狀況一直持續(xù)到改革開放前期。筆者根據(jù)具有標(biāo)志性意義的節(jié)點(diǎn)性政策、政策體系的相近特征以及民辦高等教育總體的發(fā)展?fàn)顩r，將改革開放以來(lái)的民辦高等教育政策演進(jìn)歷程分為三個(gè)階段。根據(jù)政策的收放程度與表現(xiàn)形式，第一階段可以稱為體制松動(dòng)期，第二階段可以稱為規(guī)范管理期，第三階段可以稱為科學(xué)治理期。

（一）體制松動(dòng)期

1978～1992年，我國(guó)民辦高等教育沐浴改革春風(fēng)，開始緩慢復(fù)蘇，民間資本的教育投資意識(shí)已經(jīng)覺(jué)醒。1978年起開始實(shí)施的改革開放政策使我國(guó)在經(jīng)濟(jì)、文化、教育各個(gè)領(lǐng)域發(fā)生了歷史性的改變。1981年，國(guó)務(wù)院發(fā)文批轉(zhuǎn)了教育部《關(guān)于〈高等教育自學(xué)考試試行辦法〉的報(bào)告》 （國(guó)發(fā)[19818]號(hào)），并指定北京、天津、上海三市進(jìn)行試點(diǎn)。1982年頒布的《中華人民共和國(guó)憲法》第19條規(guī)定：“國(guó)家鼓勵(lì)集體經(jīng)濟(jì)組織、國(guó)家企業(yè)事業(yè)組織和其他社會(huì)力量依照法律規(guī)定舉辦各種教育事業(yè)?！弊源?，民辦高等教育在法律層面獲得了“準(zhǔn)生證”。1984年，教育部轉(zhuǎn)發(fā)了《北京市社會(huì)力量辦學(xué)實(shí)行辦法》，對(duì)社會(huì)力量舉辦高等教育進(jìn)行了批示：“應(yīng)舉辦各級(jí)各類職業(yè)技術(shù)教育及文化補(bǔ)習(xí)班。其課程設(shè)置、招生對(duì)象要盡可能與在職人員培訓(xùn)、高等教育自學(xué)考試、教師進(jìn)修和社會(huì)青年職業(yè)培訓(xùn)相配合。”1985年頒布的《關(guān)于教育體制改革的決定》、1987年發(fā)布的《關(guān)于社會(huì)力量辦學(xué)的若干暫行規(guī)定》都有明確的指導(dǎo)意見，鼓勵(lì)社會(huì)各界投身教育事業(yè)，“高等教育要逐步形成以中央、省（自治區(qū)、直轄市）兩級(jí)政府辦學(xué)為主、社會(huì)各界參與辦學(xué)的新格局”。1992年，為了扶持民辦高等教育發(fā)展，國(guó)家教委頒布了《關(guān)于社會(huì)力量舉辦高等教育 進(jìn)行國(guó)家考試試點(diǎn)方案》。學(xué)歷文憑考試試點(diǎn)工作于1993年從北京開始，后在上海等五?。ㄊ校┻M(jìn)行試點(diǎn)^[4]。這一時(shí)期的民辦高等教育政策隨著經(jīng)濟(jì)體制改革而謹(jǐn)慎放開的痕跡十分明顯，政策始終徘徊在“宏觀的鼓勵(lì)”與“零散的試點(diǎn)”之間，表明了政府的積極態(tài)度，但思路不明朗，指導(dǎo)性不強(qiáng)。

（二）規(guī)范管理期

1993～2000年，我國(guó)民辦高等教育改革進(jìn)程明顯加速，民辦高等學(xué)歷教育有所突破。1993年頒布的《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要（2010-2020年）》，作為戰(zhàn)略規(guī)劃性文件，在其第十四章強(qiáng)調(diào)指出要“深化辦學(xué)體制改革。堅(jiān)持教育公益性原則，健全政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、辦學(xué)主體多元、辦學(xué)形式多樣、充滿生機(jī)活力的辦學(xué)體制，形成以政府辦學(xué)為主體、全社會(huì)積極參與、公辦教育和民辦教育共同發(fā)展的格局”“支持民辦學(xué)校創(chuàng)新體制機(jī)制和育人模式，提高質(zhì)量，辦出特色，辦好一批高水平民辦學(xué)?！?。自1993年發(fā)布《民辦高等學(xué)校設(shè)置暫行規(guī)定》后，國(guó)家對(duì)民辦高等教育的規(guī)范與管理開始進(jìn)入實(shí)質(zhì)層面。1994年出臺(tái)的《關(guān)于近期全國(guó)高等學(xué)校設(shè)置審批工作的意見》指出，要“進(jìn)一步加強(qiáng)宏觀調(diào)控，通過(guò)嚴(yán)格控制高校數(shù)量的增長(zhǎng)，促使各地、各部門在深化改革、調(diào)整布局和結(jié)構(gòu)、提高質(zhì)量和效益上下功夫，真正走內(nèi)涵發(fā)展的道路” “要選擇少數(shù)各項(xiàng)辦學(xué)條件達(dá)到國(guó)家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，并已經(jīng)運(yùn)轉(zhuǎn)一定時(shí)間，具有一定辦學(xué)經(jīng)驗(yàn)的學(xué)校，進(jìn)行評(píng)議審批”。為認(rèn)真貫徹落實(shí)時(shí)任國(guó)務(wù)院副總理李嵐清“教育事業(yè)歷來(lái)都不能以營(yíng)利為目的，對(duì)那些以辦教育為名而牟取高利尤不能容忍，請(qǐng)告各地區(qū)，各部門注意，并對(duì)此進(jìn)行清理，妥善處置”的指示，原國(guó)家教委辦公廳印發(fā)了《關(guān)于民辦學(xué)校向社會(huì)籌集資金問(wèn)題的通知》，明確指出“民辦學(xué)校不得以營(yíng)利為目的，也不得通過(guò)辦學(xué)為企業(yè)或其他部門集資或變相集資”?！秶?guó)家教委關(guān)于社會(huì)力量舉辦非學(xué)歷高等教育機(jī)構(gòu)名稱問(wèn)題的批復(fù)》對(duì)《天津市第二教育局關(guān)于社會(huì)力量舉辦非學(xué)歷高等教育機(jī)構(gòu)有關(guān)名稱問(wèn)題的請(qǐng)示》也給出了詳細(xì)的答復(fù)。1995年頒布的《中華人民共和國(guó)教育法》規(guī)定：“企業(yè)事業(yè)組織、社會(huì)團(tuán)體及其他社會(huì)組織和個(gè)人依法舉辦的學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)，辦學(xué)經(jīng)費(fèi)由舉辦者負(fù)責(zé)籌措，各級(jí)人民政府可以給予適當(dāng)支持?！?996年的出臺(tái)的《全國(guó)教育事業(yè)“九五”計(jì)劃和2010年發(fā)展規(guī)劃》中明確了“到2010年，基本形成以政府辦學(xué)為主，社會(huì)各界共同參與的辦學(xué)體制及公立學(xué)校和民辦學(xué)校共同發(fā)展的格局”的目標(biāo)。同年發(fā)布的《國(guó)家教委關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)力量辦學(xué)管理工作的通知》《關(guān)于社會(huì)力量辦學(xué)管理經(jīng)費(fèi)問(wèn)題的意見》等文件對(duì)政府在民辦高校管理過(guò)程中應(yīng)堅(jiān)持的原則和標(biāo)準(zhǔn)做了專項(xiàng)規(guī)定。這一時(shí)期的民辦高等教育政策已經(jīng)頗具可操作性，政策思維清晰，民辦高等學(xué)校相關(guān)建設(shè)與改革議題被正式提上日程，政策的規(guī)范與引導(dǎo)作用逐漸增強(qiáng)。

（三）科學(xué)治理期

2001年至今，我國(guó)民辦高等教育改革不斷深化，且更加注重政策多元主體的差別對(duì)待與利益平衡等問(wèn)題。2002年出臺(tái)了《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》，民辦教育有了自己的專門法。從此，各項(xiàng)改革的推進(jìn)進(jìn)入有法可循的軌道。2007年，教育部頒發(fā)的《民辦高等學(xué)校辦學(xué)管理若干規(guī)定》《獨(dú)立學(xué)院設(shè)置與管理辦法》等民辦高等教育管理文件較以往政策的宏觀性而言，更具有操作性，是后續(xù)多項(xiàng)民辦高等教育改革的肇源。2010年頒布的《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》首次提出要對(duì)民辦高等教育實(shí)施分類管理，以營(yíng)利性與非營(yíng)利性為切分框架。時(shí)至今日，這項(xiàng)改革意見依然是民辦高等教育領(lǐng)域內(nèi)的焦灼點(diǎn)。至2012年，教育部出臺(tái)了《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資金進(jìn)入教育領(lǐng)域 促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的實(shí)施意見》，提出了民間資本進(jìn)入教育領(lǐng)域的諸多鼓勵(lì)措施，同時(shí)對(duì)落實(shí)高校辦學(xué)自主權(quán)等問(wèn)題進(jìn)行了明確。2016年1年間，國(guó)家密集出臺(tái)了4項(xiàng)重要民辦高等教育管理文件，業(yè)界稱之為“1+3”，即修改了1部法律、配套了3份文件。2016年，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審議通過(guò)的《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法〉的決定》指出：“民辦學(xué)校的舉辦者可以自主選擇設(shè)立非營(yíng)利性或者營(yíng)利性民辦學(xué)?！薄懊褶k學(xué)校取得辦學(xué)許可證后，進(jìn)行法人登記，登記機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法予以辦理?！蓖?2月，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育 促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的若干意見》指出：“實(shí)行非營(yíng)利性和營(yíng)利性分類管理，實(shí)施差別化扶持政策，積極引導(dǎo)社會(huì)力量舉辦非營(yíng)利性民辦學(xué)校?！彪S后，教育部等多個(gè)部門先后印發(fā)了《民辦學(xué)校分類登記實(shí)施細(xì)則》與《營(yíng)利性民辦學(xué)校監(jiān)督管理實(shí)施細(xì)則》。由此，新形勢(shì)下民辦院校改革有了準(zhǔn)確的突破口。2017年7月7日，教育部等多部門聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)〈中央有關(guān)部門貫徹實(shí)施〈國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的若干意見〉任務(wù)分工方案〉的通知》，標(biāo)志著政府部門大規(guī)模聯(lián)席制推動(dòng)民辦高等教育改革向縱深層次挺進(jìn)的開始。這一時(shí)期，民辦高等教育政策的理性價(jià)值進(jìn)一步突顯，在繼續(xù)保持“法條”與“綱要”性站位的同時(shí)，還兼顧了民辦高校穩(wěn)健發(fā)展與分類管理等全局性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性問(wèn)題。

三、不同時(shí)期的政策演進(jìn)背景及其效應(yīng)

政策的產(chǎn)生背景是政策的邏輯起點(diǎn)，是政策文本體系外的前分析因素，決定著政策的總體方向。政策的實(shí)施效應(yīng)是政策價(jià)值的客觀展現(xiàn)，是政策文本外的后分析因素，決定著政策調(diào)整的角度以及政策體系的建構(gòu)要點(diǎn)。從對(duì)民辦高等教育政策三段演進(jìn)時(shí)期的背景與效應(yīng)分析中可以進(jìn)一步展現(xiàn)其發(fā)展的現(xiàn)實(shí)路徑。

（一）第一階段的政策演進(jìn)背景及其效應(yīng)

自1978年我國(guó)拉開改革開放的大幕起，各項(xiàng)事業(yè)進(jìn)入了發(fā)展的新紀(jì)元。這一時(shí)期，為了適應(yīng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)專門人才的需要和滿足人民群眾接受高等教育的愿望，國(guó)家順勢(shì)而為，對(duì)社會(huì)力量舉辦高等教育開始謹(jǐn)慎放開，民辦高等教育透過(guò)封閉已久的教育體制縫隙，嗅到了自由的新鮮空氣，一株株“嫩苗”開始生長(zhǎng)，北京自修大學(xué)、湖南九嶷山學(xué)院、曙東財(cái)經(jīng)?？茖W(xué)校、中華社會(huì)大學(xué)、廣東業(yè)余大學(xué)、華南女子文理學(xué)院等高校相繼成立。這些準(zhǔn)民辦高校在學(xué)科專業(yè)設(shè)置、教育教學(xué)內(nèi)容上已經(jīng)十分接近承擔(dān)學(xué)歷教育的公辦高校的教育教學(xué)水平。經(jīng)過(guò)十余年的發(fā)展，截止1991年，全國(guó)共有民辦高等教育機(jī)構(gòu)450余所，部分教育機(jī)構(gòu)正在積累資本、蓄勢(shì)待發(fā)，期待著國(guó)家政策的進(jìn)一步放開，希望能夠?qū)嵤W(xué)歷教育，實(shí)現(xiàn)華麗轉(zhuǎn)身。

（二）第二階段的政策演進(jìn)背景及其效應(yīng)

20世紀(jì)90年代的最后10年，信息化的急劇發(fā)展將社會(huì)迅速引入知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代?；ヂ?lián)網(wǎng)在世界范圍內(nèi)的普及，極大地豐富和改善了人們的生活方式，也解放了民眾的思想。這一時(shí)期，我國(guó)民辦高等教育政策多以“規(guī)劃”“法律”“專項(xiàng)文件”等形式出現(xiàn)，更加明確、具體，規(guī)劃意義、指導(dǎo)性顯著增強(qiáng)。國(guó)家政策將民辦高等教育納入教育總體發(fā)展戰(zhàn)略之中，在宏觀層面統(tǒng)籌引導(dǎo)著民辦高等教育的發(fā)展方向。針對(duì)民辦高等教育發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題，政策都做出了及時(shí)的規(guī)范與調(diào)整。這一階段，民辦高等教育政策及其上位政策互動(dòng)頻繁，保障了民辦高等教育在較為寬松的體制框架內(nèi)的規(guī)范發(fā)展。伴隨著我國(guó)高等教育的擴(kuò)招，民辦高校乘風(fēng)破浪，發(fā)展形勢(shì)大好。截止2000年初，全國(guó)獲得審批、備案的民辦高等教育機(jī)構(gòu)數(shù)量已經(jīng)達(dá)到1 274所。其中有22所經(jīng)教育部批準(zhǔn)為承擔(dān)國(guó)家學(xué)歷教育的民辦高校，另有157所列入學(xué)歷文憑試點(diǎn)單位，其余1 095所列為民辦非學(xué)歷高等教育機(jī)構(gòu)。這些高等教育機(jī)構(gòu)為下一個(gè)時(shí)期正規(guī)民辦高校的發(fā)展摸索出了寶貴的經(jīng)驗(yàn)，奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

（三）第三階段的政策演進(jìn)背景及其效應(yīng)

邁入新21世紀(jì)以來(lái)，中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展，綜合國(guó)力明顯增強(qiáng)，加入世界貿(mào)易組織、神舟5號(hào)發(fā)射成功、舉辦北京奧運(yùn)會(huì)、舉辦世界博覽會(huì)、GDP超過(guò)日本成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體、“一帶一路”戰(zhàn)略構(gòu)想的實(shí)施等一系列里程碑式的事業(yè)發(fā)展成就不斷更新了國(guó)人的觀念，同時(shí)也讓世界強(qiáng)烈地感受到了中國(guó)的發(fā)展勢(shì)頭。這一時(shí)期，社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、科技、文化等方面都在不斷地與世界接軌，在先進(jìn)的理念、完善的制度的撞擊下，我國(guó)的教育尤其是民辦教育步伐矯健，建設(shè)成績(jī)喜人。截止2016年末，全國(guó)共有普通高等學(xué)校2 596所，普通本科院校1 237所。其中，國(guó)家承認(rèn)學(xué)歷的民辦高校有742所，民辦本科院校有424所，民辦非學(xué)歷高等教育機(jī)構(gòu)數(shù)量不計(jì)其數(shù)。民辦高校在體量上已經(jīng)接近高等教育總量的1/3，民辦本科高校數(shù)量已經(jīng)超過(guò)本科院校總量的1/3。在教學(xué)質(zhì)量與層次上，一大批民辦高校紛紛取得碩士研究生培養(yǎng)資格，個(gè)別高校如吉林華橋外國(guó)語(yǔ)學(xué)院等還獲批博士專業(yè)立項(xiàng)建設(shè)單位。

四、民辦高等教育政策演進(jìn)的一般邏輯

政策影響因素與政策本體是國(guó)家教育思維生成的環(huán)境與凝結(jié)點(diǎn)。經(jīng)過(guò)對(duì)我國(guó)民辦高等教育政策演進(jìn)歷程與相關(guān)內(nèi)容的分析，可以清晰地抽取出教育政策演進(jìn)的一般邏輯。

（一）由被動(dòng)應(yīng)對(duì)演進(jìn)為主動(dòng)建構(gòu)

從民辦高等教育政策的催生原因來(lái)看，起初的政策多是關(guān)于各地出現(xiàn)的民辦教育現(xiàn)象與問(wèn)題的批復(fù)及試點(diǎn)改革工作的意見，到后來(lái)逐漸過(guò)渡到將民辦高等教育列為一項(xiàng)領(lǐng)域議題，并深入其中研究如何發(fā)展壯大、規(guī)范管理等內(nèi)容。政策制定的主動(dòng)性從文本展現(xiàn)形式與發(fā)布名稱也可以體現(xiàn)出來(lái)：在第一階段與第二階段，很多民辦高等教育政策都是其他政策的條目，這源于民辦高等教育政策自身的價(jià)值不夠分量，到了第三階段民辦高等教育政策已經(jīng)開始自成綱目、環(huán)環(huán)跟進(jìn)，國(guó)家的關(guān)注度明顯提升。

（二）由關(guān)注形式演進(jìn)為關(guān)注內(nèi)涵

在我國(guó)改革開放的前十余年中，民辦高等教育政策主要關(guān)注和解決的是要不要放開和怎樣放開民辦高等教育領(lǐng)域的問(wèn)題，并且所提及的民辦高等教育基本未涉及學(xué)歷教育。第二階段中民辦高校的相關(guān)內(nèi)容成為政策的聚焦點(diǎn)，涉及高校的審批、設(shè)置等問(wèn)題。相比較而言，“前一階段的民辦高等教育政策主要是決策主體利益的體現(xiàn)與表達(dá)，表現(xiàn)出了滿足國(guó)家政治需求的價(jià)值取向。而此階段的民辦高等教育政策開始關(guān)注到政府與民辦高校各自的權(quán)利與義務(wù)，并從對(duì)待民辦高等教育的態(tài)度上開始轉(zhuǎn)變”^[5]。第三階段政策的關(guān)注點(diǎn)已經(jīng)由民辦高校的外圍轉(zhuǎn)向民辦高校如何健康發(fā)展與分類管理等問(wèn)題上。由非學(xué)歷教育到學(xué)歷教育，再到人才培養(yǎng)，政策的遞進(jìn)自然有序、逐級(jí)上升。

（三）由點(diǎn)的思考演進(jìn)為體系思維

“我國(guó)民辦教育是生長(zhǎng)在公立教育體制之外的新生事物，民辦教育政策的制定和落實(shí)往往要涉及多個(gè)政府部門，是一個(gè)多政府部門合作決策的行為。因此，民辦教育政策制定和落實(shí)的有效性，在一定意義上取決于多個(gè)政府部門之間的配合程度?！?sup>[6]民辦高等教育政策在體制松動(dòng)期內(nèi)，多以“報(bào)告”“暫行辦法”“試點(diǎn)方案”等字樣呈現(xiàn)，這客觀反映了政策制定時(shí)的主體思考不足及內(nèi)容零散的實(shí)際，基本處于出現(xiàn)一個(gè)問(wèn)題做出一份答案的狀態(tài)。到了政策的規(guī)范管理期，“綱要”“規(guī)劃”“教育法”“意見”等政策文本字樣體現(xiàn)了政策的站位已經(jīng)處于一定高度，同時(shí)系統(tǒng)性逐漸增強(qiáng)。在科學(xué)治理時(shí)期，《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》適時(shí)出臺(tái)，2016年一年內(nèi)連續(xù)出臺(tái)了4份內(nèi)容相關(guān)的民辦教育文件，2017年出臺(tái)的《中央有關(guān)部門貫徹實(shí)施〈國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的若干意見〉任務(wù)分工方案》由國(guó)務(wù)院多個(gè)組織機(jī)構(gòu)在內(nèi)的14個(gè)部門聯(lián)合印發(fā)，這充分展現(xiàn)了民辦高等教育政策制定的體系化思維。

我國(guó)的民辦高等教育政策最基本的外在表現(xiàn)是從后發(fā)性到前置性的變化，這是一個(gè)能動(dòng)化的過(guò)程，反映了國(guó)家對(duì)民辦高等教育的基本態(tài)度和期望。民辦高等教育各方權(quán)力主體與利益相關(guān)者應(yīng)該準(zhǔn)確把握國(guó)家政策演進(jìn)的邏輯，遵循教育規(guī)律，進(jìn)一步推動(dòng)民辦高等教育穩(wěn)健、快速發(fā)展。

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Research on the Evolution of HigherEducation Policy from the Perspective of Policy Science

LIU Shuang

（1 Jilin University， Changchun， Jilin 130012， China；

2 Academy of Education Sciences in Jilin Province， Changchun， Jilin 130022， China）

Abstract： The private higher education in China has developed rapidly under the guidance and management of relevant policies， and has made great achievements in scale expansion and quality improvement. From the perspective of policy science， this paper analyzes the policies of private higher education in different stages， and draws out the general logic of policy evolution of private higher education from two aspects of policy background and policy noumenon， so as to provide theoretical reference for further development of private higher education.

Key words： policy science； Private Higher Education； policy evolution； background