葉太保

稅收立法權(quán)是關(guān)乎國家財(cái)政稅收收入與公民財(cái)財(cái)產(chǎn)保護(hù)的一項(xiàng)重要國家權(quán)力。隨著，我國中國特色社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展與完善，現(xiàn)行的由行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)的稅收立法的弊端日益凸顯，近些年來稅收立法權(quán)回歸人大（全國人大及其常委會(huì)）的呼聲越來越高。筆者通過對(duì)現(xiàn)行我國稅收立法情況進(jìn)行分析解構(gòu)，指出由人大主導(dǎo)稅收立法的必要性，探討稅收立法權(quán)回歸人大需要解決的稅收法律主義入憲、法律保留與授權(quán)的關(guān)系、立法能力建設(shè)等三個(gè)方面的制度性制約問題，為下一步人大主導(dǎo)稅收立進(jìn)入實(shí)踐操作層面提供一些參考和借鑒。

稅收立法 立法權(quán) 行政 人大

稅收立法權(quán)的涵義

關(guān)于稅收立法權(quán)的概念問題。法學(xué)界，很多專家學(xué)者有過相關(guān)的研究：例如，廈門大學(xué)胡學(xué)勤教授認(rèn)為，稅收立法權(quán)是指立法機(jī)關(guān)和有關(guān)國家機(jī)關(guān)在各自的權(quán)限范圍內(nèi)依照法定程序制定、頒布、調(diào)整和廢止有關(guān)稅收法律、法規(guī)、規(guī)章的活動(dòng)。這是基于傳統(tǒng)意義上的定義，強(qiáng)調(diào)從法理的衍生角度出發(fā)來定義稅收立法權(quán)具有代表性。而眾多學(xué)者的觀點(diǎn)，所謂的“稅收立法權(quán)”一般取其廣義涵義，包括：（1）稅法的制定、頒布、廢止權(quán)。（2）稅種的開征和停征權(quán)。（3）制定稅法實(shí)施細(xì)則的。權(quán)力。（4）稅收法律、法規(guī)的解釋權(quán)。（5）稅目的增減和稅率的調(diào)整權(quán)。（6）稅收的加征和減免退權(quán)等多項(xiàng)權(quán)力。稅收立法權(quán)的這些具體內(nèi)容依據(jù)內(nèi)部的邏輯關(guān)系可以大致分成三個(gè)層次。（1）和（2）屬于塔尖層次，是“主立法權(quán)”；（3）和（4）是對(duì)稅收法律法規(guī)的系統(tǒng)性落實(shí)和解釋，屬于中間層次；（5）和（6）是對(duì)稅收法律法規(guī)在既定框架內(nèi)的具體調(diào)整，屬于基座層次。這里我們可以看出稅收立法權(quán)與稅收征管權(quán)之間的區(qū)別與聯(lián)系。根據(jù)稅收立法權(quán)所做出的是具有一般性、普遍性的法律規(guī)定，而稅收征管權(quán)是對(duì)這些的法律。規(guī)定所作的具體適用性解釋和應(yīng)用。

我國稅收立法權(quán)運(yùn)行現(xiàn)狀分析

（1）現(xiàn)行稅收立法概況

在我國，行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)的稅收立法的現(xiàn)狀從現(xiàn)行有效稅種的立法情況中可見一斑。具體而言，在現(xiàn)行有效的18個(gè)稅種中，只有企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅、車船稅三個(gè)稅種是由全國人大或全國人大常委會(huì)以法律的形式規(guī)定的，其余15。個(gè)稅種均由國務(wù)院以行政法規(guī)的形式規(guī)定。各實(shí)體稅法的實(shí)施細(xì)則則主要由財(cái)政部、國家稅務(wù)總局等政府主管部門制定。這就使得行政法規(guī)和部門規(guī)章成了我國稅收法律淵源的主體。，以致我國的稅收立法體系呈現(xiàn)出“行政立法為主、人大立法為輔”的格局。此種格局的形成和改革開放初期全國人大及其常委會(huì)的兩次立法授權(quán)有著直接的關(guān)聯(lián)。當(dāng)前我國稅法立法主體結(jié)構(gòu)分為“一個(gè)機(jī)構(gòu)、二級(jí)主體、三個(gè)垂直層級(jí)、四個(gè)分支部分、多個(gè)主體并存”。

（2）稅收立法由人大主導(dǎo)的必要性

在中央與地方稅收法律法規(guī)的不斷出臺(tái)亮相后，政府財(cái)政收入暴漲，其增長速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了人民的收入增長水平。這一方面表明了我國經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，但另一方面也顯示出政府對(duì)納稅人財(cái)產(chǎn)的“剝奪”，造成了“國富民貧”的局面。特別是在全球經(jīng)濟(jì)一體化的今天，廣大納稅人格外關(guān)注“稅負(fù)痛苦指數(shù)”，如果國內(nèi)的這一指數(shù)長期居高不下，是不利于我國經(jīng)濟(jì)長期健康可持續(xù)發(fā)展的。

綜上所述，全國人大及其常委會(huì)行使稅收立法權(quán)有其理論層面的當(dāng)然性和現(xiàn)實(shí)層面的必要性。稅收暫行條例是屬于國務(wù)院的范疇，但是，“暫行”不能“長期化”。稅法是全國人大的范疇，應(yīng)該是長期的、穩(wěn)定的，必須適時(shí)回歸。這既順應(yīng)公民對(duì)于財(cái)產(chǎn)權(quán)益保護(hù)的熱切期盼，也應(yīng)是依法治國和民主建設(shè)題中應(yīng)有之意。

結(jié)束語

從實(shí)踐來看，由全國人大及其常委會(huì)主導(dǎo)稅收立法的條件已經(jīng)成熟，由國家行政機(jī)關(guān)以授權(quán)立法的形式制定稅收行政法規(guī)、規(guī)章不具有現(xiàn)實(shí)必要性與合理性。經(jīng)過多年的探索和發(fā)展，我國的稅收體制已經(jīng)基本形成，也積累了豐富的稅收立法經(jīng)驗(yàn)，由國家立法機(jī)關(guān)制定稅收法律的條件已經(jīng)完全具備。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)盡快由全國人民代表大會(huì)通過立法程序正式廢止《決定》，將稅收立法權(quán)收歸全國人大及其常委會(huì)行使。這既是稅收的本質(zhì)屬性所要求的，又是我國現(xiàn)行立法體制所要求的，并且也符合各國稅收立法的慣例，有助于進(jìn)一步加強(qiáng)國家稅收立法，更好地保護(hù)人民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。如果說稅收行政立法仍有其存在的必要性，那么從保護(hù)人民財(cái)產(chǎn)權(quán)出發(fā)，也應(yīng)當(dāng)將稅收行政立法嚴(yán)格限定在執(zhí)行.性立法以及在《稅收征收管理法》的框架下對(duì)稅收征收管理的具體操作規(guī)程等作出規(guī)定，而不應(yīng)當(dāng)將稅收的開征、停征、減征、緩征等一般性立法權(quán)授予行政機(jī)關(guān)。對(duì)于現(xiàn)有的稅收行政法規(guī)，應(yīng)當(dāng)依據(jù)《立法法》的規(guī)定，“授權(quán)立法事項(xiàng)，經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)，制定法律的條件成熟時(shí)，由全國人民代表大會(huì)及其常委會(huì)及時(shí)制定法律。法律制定后，相應(yīng)立法事項(xiàng)的授權(quán)終止”。在相關(guān)稅收法律制定頒布之后，國務(wù)院不得再對(duì)現(xiàn)有的稅收行政法規(guī)進(jìn)行修改或者廢止。

同時(shí)，只有真正解決好稅收立法權(quán)回歸的三個(gè)方面的制度性制約問題（稅收法律主義人憲、法律保留與授權(quán)立法關(guān)系以及立法能力建設(shè)）才有可能實(shí)現(xiàn)立法權(quán)的真正意義上的回歸。其中，稅收法律主義人憲是核心，法律保留與授權(quán)立法關(guān)系是關(guān)鍵，立法能力建設(shè)是保障。隨著依憲治國與依法治國的不斷推進(jìn)和完善，稅收立法體制的日趨成熟，我們堅(jiān)信人大主導(dǎo)稅收立法已經(jīng)到來，因?yàn)檫@是新時(shí)代的呼喚、民眾的期盼和法治精神實(shí)踐的必由之路。

[1]李連寧：收回稅收立法授權(quán)時(shí)機(jī)已成熟[N].新京報(bào)，2013—3 -10.

[2]翟繼光.稅收法定原則比較研究[J].杭州師范學(xué)院學(xué)報(bào)，2005，（2）.

[3]吳萍《我國的稅收立法及其完善》，《江西財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2004年第9期.