王志睿

提升中國城市治理水平是目前新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的重大理論與現(xiàn)實問題。提升城市治理水平離不開有效的政府治理，而有效的政府治理離不開有效的公民參與。

城市治理中公眾參與主體的界定與分類

改革開放以來，中國政府為了全面實現(xiàn)現(xiàn)代化，大力推動城市化進(jìn)程。一方面，原有城市的規(guī)模和功能在不斷擴張，另一方面，新型城市的發(fā)展速度十分驚人。城市化當(dāng)然少不了城市建設(shè)，但城市建設(shè)顯然不是城市化的全部。城市化不應(yīng)該僅僅是物質(zhì)條件上的現(xiàn)代化，更應(yīng)該是治理上的現(xiàn)代化，所以公眾參與便是城市治理現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義，研究城市治理也就自然需要明確公眾參與主體。南昌大學(xué)的肖萍、盧群教授認(rèn)為“公眾”是城市多元治理的主體之一，“公眾參與”是實現(xiàn)城市多元治理的一種制度，并將參與我國政府主導(dǎo)的城市治理的公眾界定為除國家黨政機關(guān)及其公務(wù)員和法律授予行政職權(quán)的個人或組織、私人企業(yè)及其代表以外，利益受政府項目影響的人群，或者利益雖不受項目影響，但對此表示積極關(guān)注的人群?；谶@個定義，公眾參與主體涉及“利益相關(guān)人”“利益關(guān)系人”和“一般社會公眾”之間的關(guān)系，以及專家是否應(yīng)當(dāng)屬于“公眾”的范疇問題。由于“利益關(guān)系人”屬于“利益相關(guān)人”的子概念，且如密爾所言“一般來說，凡辦理一項事業(yè)或決定怎樣來辦和由誰來辦那項事業(yè)，最適宜的人莫若在那項事業(yè)上有切身利害關(guān)系的人”，“公眾”所涵的一般社會公眾、利害相關(guān)人、利害關(guān)系人都應(yīng)當(dāng)被給予充分的參與決策和執(zhí)行的權(quán)利。

城市治理中公眾參與方式的探究與評述

參與方式的選擇與適用對公眾參與的廣度和深度有直接的影響。目前，我國法律僅對必須適用聽證程序（如價格聽證）或座談會等參與方式進(jìn)行了規(guī)定，并未對參與方式的使用事項及其類型作具體的規(guī)定，所以在方式的選擇和適用上，政府有絕對的自由裁量權(quán)。

盧群與肖萍教授以公眾參與政府特許經(jīng)營的PPP項目為例，指出在我國城市治理過程中，根據(jù)不同參與方式的特點，參與pPP項目決策或執(zhí)行較為合適的方式有：

（1）聽證會

聽證會制度在某種程度上能夠保障行政活動的科學(xué)性、民主性，保障利害關(guān)系人的權(quán)利，并對行政活動進(jìn)行監(jiān)督。聽證程序是的核心，相比于其他參與方式更具有程序規(guī)范性，并且法律規(guī)定必須將聽證會的意見作為決策的參考，而且聽證會的參與主體集中在黨政機關(guān)、事業(yè)單位或者有一定社會地位的人士，利害關(guān)系人極少能夠參與聽證會，即使參與其中也是人微言輕?？梢?，聽證會更為適用于行政效率和行政成本要求較高的事項，例如，政府特許經(jīng)營的垃圾焚燒發(fā)電廠的建設(shè)規(guī)劃聽證。

（2）座淡會和論證會

座談會主要是聽取參加人（主要是有直接利害關(guān)系的普通公眾）的觀點意見，促進(jìn)政府與公民之間的溝通，比較適用于需要提升公民對政府和行政決策有認(rèn)同感的參與事項。論證會具有專業(yè)性、科學(xué)性、客觀性的要求，參與主體限定于相關(guān)領(lǐng)域的專家學(xué)者，適用于具有高度專業(yè)技術(shù)要求的參與事項。

（3）公開征集意見

這是政府機關(guān)公開向社會公眾征集相關(guān)事項的意見和建議，參考其中最具合理性內(nèi)容的一種公眾參與方式總體而言，公開征集意見的方式能夠較為廣泛地收集公眾的意見，但是網(wǎng)絡(luò)意見發(fā)表較為開放，有效言論較難迅速從海量的信息中甄別出來，可能因信息較為零散而難以聚焦關(guān)鍵問題。

以上三類參與方式各有優(yōu)缺，適合參與的事項也有所交叉，在實際生活中，公眾參與方式的選擇還應(yīng)該根據(jù)針對事項、參與主體類型、參與權(quán)限等因素來進(jìn)行權(quán)宜。

國外城市治理中公眾參與的特點與經(jīng)驗

（1）新加坡城市治理中公眾參與的特點與經(jīng)驗

新加坡是個城市國家，它的國家治理也就是城市治理。新加坡的城市治理相當(dāng)完善，其重要特點之一就是公民的廣泛參與。

首先，新加坡保障公民參與城市治理的組織結(jié)構(gòu)相當(dāng)完善，并未公眾的全稱參與提供了制度框架，從其組成部門來看，新加坡的城市管理部門包括公同及康樂局、市鎮(zhèn)理事會、環(huán)境衛(wèi)生局等，各部門分工明確，責(zé)任清晰。以公民參與城市治理資金的經(jīng)營管理為例，新加坡規(guī)定，城市治理資金由市鎮(zhèn)理事會具體負(fù)責(zé)運營管理，但市鎮(zhèn)理事會的重大決策與日常管理都必須有公眾參與，這就使得資金的投向不是完全由政府與專家決定，一定程度上實現(xiàn)了公眾利益與城市治理目標(biāo)的結(jié)合，從而保證城市管理資金運營高效合理的同時，使得各方利益達(dá)到統(tǒng)一協(xié)調(diào)。

總的說來，新加坡公民廣泛參與到城市生活、城鎮(zhèn)管理、環(huán)境衛(wèi)生等各方面的決策和執(zhí)行之中，其成功經(jīng)驗主要有：

1.建管分離，權(quán)界分明

新加坡規(guī)定，因城市規(guī)劃、建設(shè)與管理特點不同，領(lǐng)域不同，因此應(yīng)由不同的部門來承擔(dān)。各部門相互分離，權(quán)責(zé)明確，各司其職，互不干涉。

2.完善機制，有效溝通

新加坡公民參與城市治理方面的另一重要經(jīng)驗是建立和完善溝通機制和平臺，暢通溝通渠道，實現(xiàn)有效溝通。一是城市管理部門內(nèi)部機構(gòu)之間的溝通，二是城市管理部門和機構(gòu)與相關(guān)單位和個人之間的溝通，尤其是城市管理部門與民眾的溝通。

3.重視法制，嚴(yán)格執(zhí)法

新加坡可以說是“全面立法”。完備的法律制度也成為公民有效參與城市治理的重要保障和基礎(chǔ)。

4.隊伍高質(zhì)，廣泛參與

新加坡?lián)碛幸恢Ц咚刭|(zhì)的法紀(jì)執(zhí)行和監(jiān)督稽查隊伍，這些執(zhí)法人員都經(jīng)過嚴(yán)格的篩選和執(zhí)法培訓(xùn)，既做到有法必依，也能夠執(zhí)法必嚴(yán)。新加坡的城市治理還有賴于廣泛的、遍及社會各階層的群眾性的參與與監(jiān)督，既包括國會議員，也包括社區(qū)領(lǐng)袖，而更多的則是普通民眾。

（2）國外公民參與城市治理的基本特點

中國社會科學(xué)院政治學(xué)研究所副研究院孫彩虹博士在“國外公敏參與城市治理的案例與借鑒價值”一文中總結(jié)出國外公民參與城市治理的基本特點有：一是，公民參與城市治理有城市政府的引導(dǎo)；二是，公民參與城市治理具有廣度、深度和完整鏈條；三是，公民參與由法律基礎(chǔ)和制度保障；四是，公民參與手段不斷現(xiàn)代化。

（3）英國城市復(fù)興中的“政策悖論”

英國采取社區(qū)賦權(quán)的政策來提高公眾參與城市治理的積極性與效果，社區(qū)賦權(quán)在城市復(fù)興中發(fā)揮了不可替代的重要作用，但也不是靈丹妙藥。這是因為正如政府為了解決經(jīng)濟(jì)危機而采取的改革措施常常產(chǎn)生新的問題一樣，在城市復(fù)興政策實施過程中，最初賦權(quán)于社區(qū)、自下而上的參與設(shè)想也在一定程度上成為少數(shù)人操縱的項目。

中國城市治理中公眾參與的不足與展望

（l）公眾參與效力方面

要想公眾參與高效的實現(xiàn)，一是，要對基于明確的行政目的對參與效力進(jìn)行界定，于我國實踐而言，還可細(xì)分為以下四類：其一，以科普宣傳教育為目的，公眾被動接受即可；其二，以收集公眾對參與事項的反饋信息為目的，公眾參與即可；其三，以與公眾就參與事項進(jìn)行協(xié)商互動，共同決策或者獲得公眾對政府的決策支持為目的，行政機構(gòu)仍保留最終決定權(quán)；其四，以實現(xiàn)公眾主導(dǎo)自主決策為目的。二是，要保障公眾參與主體的理想數(shù)量與代表性，主要從以下三個方面進(jìn)行考慮：其一，職業(yè)構(gòu)成，其二，產(chǎn)生方式，其三，利害關(guān)系人的范圍。三是，在保留政府的決策或執(zhí)行的最終決定權(quán)的前提下，公眾參與主體具備代表性和公眾參與效力等級劃分不足以保障參與效力，必須對參與效力予以法律的強制保障。四是，還需要對政府的違法行為和公眾濫用參與權(quán)利實施的違法行為進(jìn)行追責(zé)，這是對公眾參與過程和效力的保障。

（2）我國城市治理中公民參與現(xiàn)狀與問題

我國公民參與城市治理的制度和機制建設(shè)，甚至包括城市治理觀念、政治與社會環(huán)境建設(shè)仍然存在諸多問題，如；一是，公民參與的法制化程度不高；二是，公民參與的角色定位單一，主要是限定為城市決策信息的提供者或城市公共服務(wù)的消費者；三是，公民參與的形式主義嚴(yán)重；四是，公民參與的領(lǐng)域不平衡。

（3）中國城市治理公民參與問題之展望

1.發(fā)展公民參與應(yīng)堅持以公民為中心的理念和原則，正確認(rèn)識公民參與

在推進(jìn)公民治理的實踐中，要改變以政府為中心的現(xiàn)狀，城市政府應(yīng)堅持的理念必須是以公民為中心或者公民導(dǎo)向，突出公民主體地位。人民是推動歷史前進(jìn)的原動力，只有以公民為中心，才能避免公民參與流于形式，真正把公民放到行政決策議程的中心來，更好地為廣大的人民群眾服務(wù)。此外，還要堅持以人為本與合作的理念，堅持公民參與過程中的協(xié)商。

2.培養(yǎng)現(xiàn)代公民素質(zhì)

作為參與城市治理的現(xiàn)代公民，必須具備一些基本的素質(zhì)。首先必須具備參與治理的意愿和必要的參與能力。培養(yǎng)公民城市治理的意愿，首要的是要消除他們的政治與社會冷漠，培養(yǎng)他們的社會責(zé)任感和現(xiàn)代公民權(quán)利意識，同時讓他們真切感受到參與的真實性和利益相關(guān)性。

3.建設(shè)現(xiàn)代公民社會

公民參與的前提是公民社會的完善和成熟，提供公民人格前提，營造公民參與的社會環(huán)境和社會組織基礎(chǔ)，要求加強非政府性、非盈利性社會組織的建設(shè)。這既需要有完善的社團(tuán)立法，也需要有提供社會組織參與的渠道和平臺，以及提升社會組織參與功能的有效機制，為公眾參與城市治理營造必要的社會環(huán)境。對于政府來說，只有適當(dāng)放松社會管制，促進(jìn)社會的自組織化程度和社會的自治能力，才能真正推動現(xiàn)代公民社會建設(shè)，為公民參與城市治理提供可能。美國公眾參與的組織機構(gòu)有很多種，既有政府安排的，也有民間組織的各種委員會。只有創(chuàng)造了組織條件，并且延伸和拓寬公民參與的鏈條和領(lǐng)域才能讓城市治理中的公民參與真正發(fā)揮作用。

4.健全公民參與制度

實現(xiàn)城市治理中公民的有效參與，重要保障就是建立健全公民參與制度，將公民參與體系化、法制化，通過完善的制度和法規(guī)確保公眾在城市治理中全過程和全方面參與。如將公眾的知情權(quán)、參與決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)、輿論權(quán)、結(jié)社權(quán)、司法救濟(jì)權(quán)等進(jìn)一步立法細(xì)化并形成體系，以構(gòu)成完整的公眾參與權(quán)，并在程序上互相呼應(yīng)和支撐，同時之以切實可行的、具有可操作性的機制建設(shè)，使公眾參與有章可循，行之有效。為保證公民參與的貫徹落實，公民參與制度必須具有法律的剛性，規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任，建立違反公民參與權(quán)的司法審查和救濟(jì)制度。這就要求政府轉(zhuǎn)變城市治理的思路和模式，提高決策的透明度，擴大城市治理的主體范圍，主動自覺地為民眾參與城市治理提供可行路徑與必要平臺；暢通溝通渠道，使民智得以充分發(fā)揮和利用，民意得到充分表達(dá)和尊重，真正實現(xiàn)城市治理的科學(xué)化、民主化，推動城市經(jīng)濟(jì)、社會全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。同時，要為公民參與提供完善的法律基礎(chǔ)。對于已有法律中關(guān)于公民參與的條款進(jìn)行細(xì)化和可操作化，設(shè)計專門的公民參與政府管理法，從主體、程序、制度和范圍等多層面來規(guī)定，為公民參與城市政府治理提供較為全面的法律法規(guī)基礎(chǔ)。

5.借鑒和運用公民參與的技術(shù)與策略

參與形式應(yīng)該簡單透明、結(jié)果要公開，主義使用普通公眾易理解的日常語言，避免過于書面化、術(shù)語化、專業(yè)化的陳述。每一次參與都應(yīng)根據(jù)具體情況和實際需要進(jìn)行設(shè)計，不能用同一套模式應(yīng)對所有場合。整個公眾參與過程都應(yīng)當(dāng)用文件形式正式記錄，包括在過程中的意見和最終結(jié)果，還要向公眾進(jìn)行反饋或回復(fù)。

6.我國城市治理中的公民參與“現(xiàn)路艱辛，前景依明”

盡管我國目前的城市治理水平以及公民參與效力較發(fā)達(dá)國家還有較大差距，但反窺中國城市建設(shè)、規(guī)劃、治理進(jìn)程以及英國“社區(qū)賦權(quán)”所發(fā)生的“政策悖論”情況，我們有理由相信中國城市治理中的公民參與問題會得到進(jìn)一步的妥善解決，西方城市治理的經(jīng)驗可以借鑒，但不宜盲目崇拜或照搬。英國城市復(fù)興中社區(qū)賦權(quán)的政策悖論說明西方民主政治體制存在著自身無法克服的弊端。相對于西方民主政治體制，中國特色社會主義民主政治更加有利于促進(jìn)與保證城市治理中的公民參與。我們應(yīng)堅持道路自信、理論自信和制度自信，探索符合中國國情的城市治理與公民參與的有效途徑與方法。只有立足于社會主義民主政治的實際條件，才能增強城市公共事務(wù)中的公民參與實效，促進(jìn)我國城市治理體系和政府治理能力的現(xiàn)代化。

[1]韋如梅，城市治理中的公民參與：新加坡經(jīng)驗的中國借鑒.湖北社會科學(xué)，2014（08）：第51-54頁.

[2]肖萍與盧群，城市治理過程中公眾參與問題研究一一以政府特許經(jīng)營PPP項目為對象.南昌大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版），2016（06）：第89-94頁.

[3]孫彩紅，國外公民參與城市治理的案例與借鑒價值.中共天津市委黨校學(xué)報，2016（01）：第65-71頁.

[4]周晨虹，英國城市復(fù)興中社區(qū)賦權(quán)的“政策悖論”及其借鑒.城市發(fā)展研究，2014（10）：第92-97+106頁.