應(yīng)曉春

浙江省積極探索支出型貧困救助模式，如杭州的分層分類多元幫困模式、舟山的“五位一體”貧困家庭救助模式和嘉興的因病致貧專項(xiàng)救助組合模武。通過對(duì)救助模武的總結(jié)與分析，提出支出型貧困救助路徑：充分發(fā)揮政府職能、加大救助資金投入、融合社會(huì)資源和完善救助信息化等，以饒化社會(huì)救助體系，提升社會(huì)求助水平。

支出型貧困 救助模式

救助路徑 浙江省

引言

支出型貧困是指由于家庭成員出現(xiàn)重大疾病、子女就學(xué)、突發(fā)事件等原因，導(dǎo)致家庭財(cái)力支出遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出承受能力而造成的絕對(duì)生活貧困。它是相對(duì)于收入型貧困概念而提出的一種以支出為導(dǎo)向的貧困測(cè)定新標(biāo)準(zhǔn)，是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到特定階段的產(chǎn)物，在社會(huì)保障實(shí)踐中時(shí)有發(fā)生。這些家庭可能人均收入高于當(dāng)?shù)刈畹咨畋Ｕ?，無法納人低保救助體系，一旦遇到不測(cè)，往往比低保戶更困難，成為社會(huì)救助的“夾心層”，這種現(xiàn)象日益突出，不容忽視。提升支出型貧困救助水平有利于緩解社會(huì)矛盾，提高貧困人群生活水平，也是實(shí)現(xiàn)十九大提出的“按照兜底線、織密網(wǎng)、建機(jī)制的要求，全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會(huì)保障體系”的理要舉措。

浙江省依據(jù)國(guó)務(wù)院《社會(huì)救助暫行辦法》和有關(guān)法律法規(guī)，結(jié)合本省實(shí)際，制定了《浙江省社會(huì)救助條例》，并于2014年11月起正式實(shí)施?！稐l例》首次將支出型貧困救助對(duì)象納入到救助范圍中，正式開啟了支出型貧困救助之路。浙江省“支出型”貧困救助主要模式

浙江省不少地區(qū)在近些年都積極開展了“支出型”貧困救助試點(diǎn)工作，涌現(xiàn)了一些典型案例。如杭州市分層、分類多元幫困模式，寧波舟山的“五位一體”支出型貧困家庭救助體系和嘉興海寧的因病支出型貧困專項(xiàng)救助活動(dòng)模式等，取得了一定的成效。

（1）杭州市建立以“支出”為導(dǎo)向的分層、分類多元幫困模式

2016年1月杭州出臺(tái)全國(guó)首部支出型貧困救助地方性政策《杭州市支出型貧困家庭基本生活救助辦法》，該項(xiàng)辦法堅(jiān)持托底線、救急難、可持續(xù)，與其他保障制度相銜接，改變以往單一的以“收人”為核定標(biāo)準(zhǔn)的做法，探索以支出為導(dǎo)向的且更為精準(zhǔn)、有效的新型核貧幫困機(jī)制。一是在核貧對(duì)象上實(shí)現(xiàn)三突破。突破以收入為標(biāo)準(zhǔn)的低保認(rèn)定，將剛性支出納人核定標(biāo)準(zhǔn)。與以往以收入作為貧困衡量標(biāo)準(zhǔn)不同，杭州做出突破，將家庭剛性支出也納入到家庭困難救助標(biāo)準(zhǔn)考量范圍。因家庭的醫(yī)療、就學(xué)、重大意外事故等剛性支出費(fèi)用較大，人均實(shí)際生活水平低于本市最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的，該家庭納入支出型貧困家庭基本生活救助范圍，申請(qǐng)救助的剛性支出費(fèi)用主要包括醫(yī)療和就學(xué)方面的費(fèi)用；突破低保戶籍框架，本市居民的配偶子（非本市）也適用。凡是具有杭州戶籍的城鄉(xiāng)居民，或與杭州戶籍城鄉(xiāng)居民共同生活的非杭州戶籍的配偶和子女中因出現(xiàn)以下情形，導(dǎo)致家庭的醫(yī)療、就學(xué)等剛性支出費(fèi)用較大，人均實(shí)際生活水平低于本市最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，這樣的家庭就納人支出型貧困家庭基本生活救助范圍；突破家庭可支配收入收入計(jì)算教條化，新政在對(duì)居民家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)和認(rèn)定的相關(guān)規(guī)定計(jì)算中處處透露著人性化關(guān)懷。其中，家庭成員中有患重大疾病或住院治療、生活不能自理的，需照護(hù)該病患的1名家庭成員、家庭成員中有失能殘疾人和生活不能自理的精神滿足不同層次困（智力）殘疾人，需照護(hù)該殘疾人的1名家庭成員、單親家庭中，需撫養(yǎng)學(xué)前兒童的父或母、懷孕、哺乳或需照顧2周歲以下嬰兒的婦女等四類在勞動(dòng)年齡段內(nèi)有勞動(dòng)能力但實(shí)際未就業(yè)的人員，不再按當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算其收入。二是對(duì)于符合條件的補(bǔ)助家庭按貧困程度進(jìn)行分類補(bǔ)助。補(bǔ)助分為三個(gè)層次：全額救助、補(bǔ)差救助和最低補(bǔ)差，以難群體的多元需求。

（2）寧波舟山回應(yīng)群眾訴求建立

“五位一體”支出型貧困家庭救助模式舟山市民政局2016年10月開始在全市開展“樹標(biāo)桿、補(bǔ)短板、求突破、求前列”大行動(dòng)，將“提升貧困對(duì)象應(yīng)保盡保、應(yīng)救盡救水平，對(duì)支出型貧困對(duì)象單獨(dú)施行低保政策機(jī)制”作為重要任務(wù)。具體表現(xiàn)在一是回應(yīng)群眾訴求，補(bǔ)齊救助政策短板。舟山市政府辦公室印發(fā)《舟山市支出型貧困家庭救助暫行辦法》成為省內(nèi)第一個(gè)實(shí)現(xiàn)全市范圍內(nèi)建立支出型貧困家庭救助制度的地市。2016年舟山市民政局到基層街道、社區(qū)召開專題調(diào)研會(huì)近20次，入戶走訪困難群眾130余人次，充分聽取了基層干部和困難群眾對(duì)開展支出型貧困救助的意見建議。同時(shí)，選擇臨城、小沙、展茅、東沙、菜園等5個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）開展支出型貧困家庭救助模擬實(shí)施，覆蓋舟山戶籍人口15.12萬人。在充分調(diào)研和模擬實(shí)施的基礎(chǔ)上擬定了《辦法》，明確因支出醫(yī)療費(fèi)用過大導(dǎo)致家庭人均實(shí)際收入在低保標(biāo)準(zhǔn)以下的該市戶籍家庭中的患病成員，可以單人戶納人低保救助，回應(yīng)群眾訴求，補(bǔ)齊了救助政策短板。二是開展精準(zhǔn)救助，形成救助合力。針對(duì)不同的困難狀態(tài)，提多種救助選擇，實(shí)施精準(zhǔn)救助。生活救助方面，患病對(duì)象可按照低保標(biāo)準(zhǔn)單獨(dú)全額享受8632元/年的生活救助金；醫(yī)療救助方面，患病對(duì)象按照低保對(duì)象醫(yī)療救助標(biāo)準(zhǔn)享受70%比例，最高額度為80000元的醫(yī)療救助金；助學(xué)救助方面，患病對(duì)象家庭成員就讀國(guó)內(nèi)大學(xué)（含大專、本科）的，享受第一學(xué)年6000元，第二學(xué)年起5000元的全程助學(xué)；臨時(shí)救助，在接受以上救助后仍有特殊困難的，可參照3-12個(gè)月低保標(biāo)準(zhǔn)給予一次性救助。除此之外，為拓展社會(huì)救助資金來源，舟山市民政局還推動(dòng)設(shè)立了“千手公益”公募基金會(huì)，引入社會(huì)力量，解決支出型貧困家庭醫(yī)療“急難救助”和“二次救助”問題。通過以上方式，該市建立起了“生活救助+醫(yī)療救助+助學(xué)救助+臨時(shí)救助+社會(huì)力量幫扶”等“五位一體”的支出型貧困家庭救助模式。

（3）嘉興海寧市向因病致貧群體傾斜構(gòu)建因病支出型貧困專項(xiàng)救助組合模式

海寧市患重大疾病致貧困占全市支出型貧困近70%，根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況，在開展“因病致貧”救助專項(xiàng)工作上堅(jiān)持“以民為本、為民解困、為民服務(wù)”理念，提出“不讓一個(gè)家庭因病致貧返貧”承諾，在全省率先實(shí)現(xiàn)了中央提出的“大病醫(yī)療保險(xiǎn)要向困難人群傾斜”要求，有效化解因病支出型貧困救助難題，打出了支出型貧困救助的“組合拳”。具體表現(xiàn)出為一是政策先行，補(bǔ)齊救助短板。政府先后制定出臺(tái)了《困難群眾大病自費(fèi)項(xiàng)目合理診療認(rèn)定辦法》、《關(guān)于實(shí)施精準(zhǔn)扶貧和化解因病因?yàn)?zāi)致貧問題工作意見》等政策意見，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，提出“優(yōu)生優(yōu)育關(guān)愛行動(dòng)”、“健康成長(zhǎng)關(guān)愛行動(dòng)”、“校園助學(xué)關(guān)愛行動(dòng)”、“校外輔導(dǎo)關(guān)愛行動(dòng)”和“就業(yè)援助關(guān)愛行動(dòng)”五大“新希望”行動(dòng)計(jì)劃，一系列政府配套措施為救助工作提供了強(qiáng)有力的保障。二是統(tǒng)籌、整合社會(huì)救助資源。除政府救助外，融合社會(huì)救助資源，明確社會(huì)慈善救助比例。以制度化的形式使慈善救助同步跟上，明確慈善救助的比例。符合條件的困難對(duì)象經(jīng)民政救助50%至80%后，市慈善總會(huì)根據(jù)比例配套落實(shí)救助資金，慈善還可救20%，實(shí)現(xiàn)低保家庭可全部救助、一般困難家庭可70%救助，從而既凸顯了政府救助的主導(dǎo)地位，又充分發(fā)揮了慈善救助的靈活性。三是精準(zhǔn)救助，開出對(duì)癥藥方。主要是精準(zhǔn)認(rèn)定受助對(duì)象和診療項(xiàng)目。受助對(duì)象上除持證困難家庭外，海寧市把在一個(gè)年度內(nèi)個(gè)人住院醫(yī)療總費(fèi)用在5萬元以上，且醫(yī)療費(fèi)用扣除各類醫(yī)療保險(xiǎn)補(bǔ)償（報(bào)銷）、補(bǔ)助部分后，因病醫(yī)療自負(fù)（或自負(fù)加合理自費(fèi)）費(fèi)用超過家庭承受能力，自救尚不能有效解決困難，經(jīng)核查實(shí)際生活水平低于最低生活保障邊緣的家庭作為醫(yī)療救助對(duì)象。診療項(xiàng)目上，將全市醫(yī)院有副主任醫(yī)師以上職稱的人員全部納人合理診療認(rèn)定專家?guī)?，組織專家（通過隨機(jī)抽簽的形式，每病種抽取不少于2名專家）按照認(rèn)定原則進(jìn)行評(píng)定，確定自費(fèi)項(xiàng)目中合理診療的項(xiàng)目和費(fèi)用，出具《大病自費(fèi)項(xiàng)目合理診療認(rèn)定意見書》。

優(yōu)化浙江省“支出型貧困”救助模式的路徑

通過對(duì)杭州、寧波舟山、嘉興海寧救助模式的觀察看出，目前浙江省支出型社會(huì)救助已具初特色和創(chuàng)新。2016年全省救助最低生活保障人數(shù)82.26萬人，保障資金總額35.10億元，醫(yī)療救助支出12.38億元，自然災(zāi)害救濟(jì)支出3.6億元，都較之前有所增加和提升。

雖然救助已經(jīng)有了一定成效，但仍然面臨著諸多問題，如救助制度不夠系統(tǒng)、救助管理機(jī)制不夠完善和救助投入力度不夠等，都會(huì)阻礙救助工作開展，需要進(jìn)一步優(yōu)化支出型社會(huì)救助模式，應(yīng)當(dāng)遵循以下路徑：

（1）充分發(fā)揮政府職能，完善社會(huì)救助體系。一是轉(zhuǎn)變觀念，系統(tǒng)設(shè)計(jì)社會(huì)救助體系。政府應(yīng)以以需求為導(dǎo)向，將傳統(tǒng)的收入型社會(huì)救助制度與支出型貧困救助相結(jié)合，將社會(huì)救助體系中的基本生活救助與臨時(shí)救助、專項(xiàng)救助等支出型貧困救助相銜接，將救助標(biāo)準(zhǔn)與范圍與地方經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)，系統(tǒng)設(shè)計(jì)社會(huì)救助體系，提高整體救助水平，堅(jiān)守社會(huì)保障網(wǎng)絡(luò)的最后一道防線。二是創(chuàng)新社會(huì)救助管理體系。在政府主導(dǎo)、民政部門主管的基礎(chǔ)上，協(xié)調(diào)人力資源和社會(huì)保障部門、衛(wèi)生部門、教育部門、司法部門等相關(guān)部門共同救助，分階段有重點(diǎn)地分解各部門任務(wù)，實(shí)現(xiàn)信息互通、資源共享和多方聯(lián)動(dòng)，最大程度降低救助成本。三是加強(qiáng)基層人員培訓(xùn)，提升社會(huì)救助水平。培養(yǎng)一支專業(yè)化的救助隊(duì)伍是支出型貧困救助面臨的新挑戰(zhàn)。政府部門應(yīng)對(duì)救助服務(wù)人員的選拔、使用、考核、評(píng)價(jià)、繼續(xù)再教育等方面建立一套全面、科學(xué)的管理系統(tǒng)，建立一支涵蓋行政人員、專業(yè)技術(shù)人員在內(nèi)且數(shù)量充足、結(jié)構(gòu)合理、辦事高效的專業(yè)化救助隊(duì)伍，救助管理機(jī)構(gòu)要配齊救助人員，確保有人辦事，保證救助工作順利進(jìn)行。

（2）繼續(xù)加大對(duì)支出型貧困救助的投人力度，整合利用社會(huì)資源。對(duì)于支出型貧困的救助關(guān)鍵是要擴(kuò)大救助的范圍，增加資金的投入。一是加大政府投人的力度。各級(jí)地方政府應(yīng)重視支出型貧困群體，在中央補(bǔ)助金額有限的情況下，根據(jù)各地實(shí)際情況，適當(dāng)增加地方救助預(yù)算，改變以往社會(huì)救助小范圍、低標(biāo)準(zhǔn)的狀態(tài)，多渠道籌集救助資金。對(duì)于因病致貧家庭應(yīng)充分發(fā)揮救助與基本醫(yī)療保障的協(xié)同作用，提高重大疾病的救助比例，增加診療救助項(xiàng)目，降低或取消醫(yī)療救助的起付線。二是整合社會(huì)資源，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與社會(huì)救助。支出型貧困救助的責(zé)任主體是政府，但受到地域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平落后和風(fēng)險(xiǎn)抵御能力不強(qiáng)的因素影響，有些地方財(cái)政難立獨(dú)立承擔(dān)龐大的救助支出，這就需要社會(huì)資本的參與和分擔(dān)，形成政府部門、社會(huì)組織、慈善機(jī)構(gòu)、商業(yè)保險(xiǎn)等共同參與的格局。

（3）完善社會(huì)救助信息化平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)管理。實(shí)現(xiàn)救助對(duì)象的精準(zhǔn)認(rèn)定是開展支出型貧困的重要環(huán)節(jié)，也是救助工作的難點(diǎn)。相關(guān)部門可以通過建立和完善受助對(duì)象的信息平臺(tái)開展入戶調(diào)查、鄰里訪問、信函索證以及調(diào)取信息等工作，核對(duì)內(nèi)容包括貧困對(duì)象的可支配收入、財(cái)產(chǎn)狀況和主要支出情況，實(shí)現(xiàn)信息查詢核對(duì)統(tǒng)一認(rèn)證的功能。同時(shí)要加強(qiáng)對(duì)信息平臺(tái)的動(dòng)態(tài)維護(hù)更新，不斷健全受助對(duì)象檔案管理、信息管理和跟蹤管理，利用信息網(wǎng)絡(luò)對(duì)支出型貧困家庭的經(jīng)濟(jì)狀況進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和時(shí)時(shí)反饋，以確保救助的及時(shí)性。

[1]徐大慰.上海支出型貧困家庭的救助模式和經(jīng)驗(yàn)啟示[J].華東經(jīng)濟(jì)管理，2012（9）：6-9

[2]李運(yùn)華.魏毅娜.貧困衡量視角下“精準(zhǔn)”救助的體制機(jī)制構(gòu)建[J]東北大學(xué)學(xué)報(bào)，2017（1）：61-66

[3]浙江省人大常務(wù)委員會(huì).浙江省社會(huì)救助條例[Z].2014.11