徐燕青

PPP模式是我國基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給機制的重大創(chuàng)新，對于推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、創(chuàng)新投融資機制、提升公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效率具有重要意義。本文在研究PPP模式涵義、發(fā)展歷程和特征的基礎(chǔ)上，基于政府和企業(yè)各方角度，闡述了PPP模式可能存在的風(fēng)險、需注意的間題以及風(fēng)險防范措施等主要內(nèi)容。

PPP模式 發(fā)展歷程

風(fēng)險 防范措施

PPP模式是我國基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給機制的重大創(chuàng)新，對于推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、創(chuàng)新投融資機制、提升公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效率具有重要意義。近年來，民營企業(yè)、社會資本適應(yīng)改革要求，努力拓展市場，積極探索開展PPP業(yè)務(wù)，在推動自身業(yè)務(wù)快速發(fā)展的同時，有力支持了地方經(jīng)濟發(fā)展，取得了良好成效。隨著PPP業(yè)務(wù)的發(fā)展，也帶來一定負面風(fēng)險及問題，筆者在這里就PPP模式、發(fā)展歷程、存在的風(fēng)險以及防范措施進行簡要理論研究。

PPP的內(nèi)涵與發(fā)展

（1） PPP模式內(nèi)涵。PPP是Public-Private Partnership的英文首字母縮寫，又稱PPP模式，即政府和社會資本合作，是公共基礎(chǔ)設(shè)施中的一種項目運作模式。聯(lián)合國發(fā)展計劃署（1998）認為，PPP是政府、營利性企業(yè)和非營利性組織基于某個項目而形成的相互合作關(guān)系的形式。合作各方參與某個項目時，政府并不是把項目的責任全部轉(zhuǎn)移給私營部門，而是參與合作的各方共同承擔責任和融資風(fēng)險。歐盟委員會（（ 2003）認為，PPP是指公共部門和私人部門之間的一種合作關(guān)系，其目的是為提供傳統(tǒng)上由公共部門提供的公共項目或服務(wù)。美國PPP國家委員會（2002）指出，PPP是介于外包和私有化之間并結(jié)合了兩者特點的一種公共產(chǎn)品提供方式，它充分利用私人資源進行設(shè)計、建設(shè)、投資、經(jīng)營和維護公共基礎(chǔ)設(shè)施，并提供相關(guān)服務(wù)以滿足公共需求。

PPP是以市場競爭的方式提供服務(wù)，主要集中在純公共領(lǐng)域、準公共領(lǐng)域。PPP不僅是一種融資手段，更是一種先進的管理模式，是一次體制機制變革，涉及行政體制改革、財政體制改革、投融資體制改革等。

（2） PPP模式發(fā)展歷程。

1.PPP模式起源。80年代中期，中等發(fā)達國家出現(xiàn)債務(wù)危機，為推動經(jīng)濟繼續(xù)發(fā)展，1984年，土耳其提出 BOT（建設(shè)—運營—轉(zhuǎn)讓）的概念并用該方式建設(shè)阿科伊核電廠，然后被其他發(fā)展中國家效仿。1992年，時任英國財政大臣拉蒙特提出的私人融資計劃（Private FinancingInitiative，PFI）成為公共服務(wù)領(lǐng)域引入市場化競爭后進一步推動政府與私營部門合作的重要模式，并于1997年在全社會公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域較全面地推廣。20世紀70年代至今，世界各國在城市和區(qū)域重大設(shè)施的項目上陸續(xù)嘗試實施PPP模式。PIT模式逐漸成為國際市場上實施多主體合作的一項重要項目運作模式。

2.我國PPP發(fā)展的四個階段。

初步雛形階段（1978-1994年）：這期間我國實行改革開放，允許大量外資投資國內(nèi)產(chǎn)業(yè)。外國資本開始與地方政府通過簽署協(xié)議的方式，在公用事業(yè)和一些基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域開展建設(shè)或運營合作，該種模式實質(zhì)上屬于PPP，但是并沒有出現(xiàn)PPP的完整界定，僅屬于地方政府和社會資本對PPP的初步探索。

探索嘗試階段（1995-2004年）：我國在這個階段對PPP模式進行了很多的嘗試，為以后發(fā)展PPP模式打下了良好基礎(chǔ)，在這期間有一些國家支持的PPP項目未顯現(xiàn)效果。

政策鼓勵階段（2004-2012年）：我國政府鼓勵國家投融資創(chuàng)新和改革，并頒布了一系列關(guān)于政企合作的投資政策。地方政府主要以污水處理、供水、燃氣、供暖、路橋、地鐵等基礎(chǔ)設(shè)施項目領(lǐng)域開展投融資改革。這階段的PPP以融資為主要目的，進程較為緩慢。

規(guī)范運作階段（2013年—至今）：2013年，國務(wù)院辦公廳頒布實施了《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)[[2013] 96號）文件，從政府向社會力量購買服務(wù)的重要性、總體方向、規(guī)范有序開展政府向社會力量購買服務(wù)工作等方面規(guī)范政府與社會資本間的合作關(guān)系，國家開始從制度、項目和能力建設(shè)等多方面著手推廣PPP模式。

PPP模式核心特點

（l） PPP模式是各方參與的伙伴關(guān)系。政府與其他參與主體雙方在平等協(xié)商的基礎(chǔ)上確立合作關(guān)系，確定目標的一致性，用最少的資源和高效的運營模式來實現(xiàn)最好的服務(wù)，政府公共部門達到為人民服務(wù)的目的，而社會資本和私人企業(yè)從中獲取合理的盈利。它強調(diào)各個參與方平等協(xié)商的關(guān)系和機制，這是PPP項目的基礎(chǔ)所在。

（2） PPP模式可以風(fēng)險共擔。PPP模式使更多的社會資本參與到項目中來，民營企業(yè)參與公共基礎(chǔ)設(shè)施等項目的確認、設(shè)計和可行性研究、建設(shè)以及運營等工作，各方合理分擔PPP項目在實施過程中所涉及的風(fēng)險，發(fā)揮各自對風(fēng)險的控制優(yōu)勢，共同承擔風(fēng)險。

（3） PPP模式實現(xiàn)各方利益共享。通過高效的運作PPP項目會產(chǎn)生一定的盈利，盈利歸屬于政府和民營企業(yè)雙方。同時應(yīng)注意，PPP模式是政府主導(dǎo)的項目，具有一定的公益性，不能僅以盈利為目的，要對社會資本可能獲取的高額盈利進行掌控，使社會資本盈利控制在合理范圍內(nèi)。

（4） PPP模式是一種新型的項目融資模式。PPP融資是以項目為主體的融資活動，是項目融資的一種實現(xiàn)形式，主要根據(jù)項目的預(yù)期收益、資產(chǎn)以及政府扶持的力度來安排融資，而不是以項目投資人或發(fā)起人的資信情況來決定。項目經(jīng)營的直接收益和通過政府扶持所轉(zhuǎn)化的效益是償還貸款的資金來源，項目公司的資產(chǎn)和政府給予的有限承諾是貸款的安全保障。

PPP模式存在的風(fēng)險

風(fēng)險的識別與合理分配是成功運用PPP模式的關(guān)鍵所在，在特許權(quán)協(xié)議及合同設(shè)計中應(yīng)當權(quán)責對應(yīng)，把風(fēng)險分配給相對最有利承擔的合作方。PPP項目的主要風(fēng)險有政策風(fēng)險、匯率風(fēng)險、技術(shù)風(fēng)險、財務(wù)風(fēng)險、營運風(fēng)險。

（l）政策風(fēng)險。由于政府政策的變化而影響PPP項目的盈利能力，被稱為政策風(fēng)險。PPP項目失敗的主要原因在于法律法規(guī)與合同環(huán)境的不夠公開透明，政府政策的不連續(xù)性使社會資本合作方難以預(yù)料與防范。

（2）技術(shù)風(fēng)險。PPP項目建設(shè)一般由社會資本投資方承擔，因此絕大部分技術(shù)風(fēng)險也歸于這些民營合作方。民營合作方需要進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及進行一定時期運營與維護，建設(shè)和運營成本的提高將減少民營合作方的投資回報，技術(shù)力量是否雄厚直接決定著民營合作方實現(xiàn)的利潤高低，技術(shù)風(fēng)險主要來源于企業(yè)內(nèi)部。

（3）財務(wù)風(fēng)險。PPP項目基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、經(jīng)營的資金絕大多數(shù)來自于融資渠道，如果后期營運收益不足以支付債務(wù)和利息，可能造成難以償還債務(wù)，債權(quán)人追討資金會造成項目公司難以運轉(zhuǎn)，直至清算破產(chǎn)，導(dǎo)致PPP模式應(yīng)用的失敗。

（4）營運風(fēng)險?；A(chǔ)設(shè)施項目的經(jīng)營狀況或服務(wù)提供受各種因素的影響，項目盈利能力往往達不到民營合作方的預(yù)期水平而造成較大的營運風(fēng)險。民營合作方會通過尋找適當?shù)耐緩綄PP運用過程中的營運風(fēng)險控制在一定的范圍內(nèi)或轉(zhuǎn)嫁出去。

PPP模式風(fēng)險防范措施

（l）加強PPP管控體系建設(shè)，保障項目規(guī)范運作。政府部門以及企業(yè)要在各自層面規(guī)范PPP模式管理。政府吸引社會資本進入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及公共服務(wù)領(lǐng)城，避免基于政策推動的不穩(wěn)定性，需要建立一個穩(wěn)定的法律環(huán)境，完善立法能給市場帶來更多的信心，打消民營資本的顧慮，激發(fā)民間投資的熱情，建立起政府和社會資本平等、共治的合作關(guān)系，促進PPP項目的落地。企業(yè)要結(jié)合自身戰(zhàn)略發(fā)展方向，充分考慮財務(wù)資源和業(yè)務(wù)能力，規(guī)劃本企業(yè)PPP業(yè)務(wù)發(fā)展，完善全過程管控，有效防范投資、經(jīng)營風(fēng)險。

（2）加強項目前期論證，嚴格準人條件。各方均應(yīng)加強PPP項目前期論證工作，將源頭管控作為加強PPP項目管理的重點。政府應(yīng)加強項目前期可行性研究，委托專業(yè)機構(gòu)編制實施方案，嚴令各利益相關(guān)方進行充分論證確保項目的可操作性。企業(yè)應(yīng)對PPP項目前期論證，可辨別項目是否適合PPP模式，防止出現(xiàn)盲目設(shè)立后難以落地等浪費人力、物力、財力的現(xiàn)象發(fā)生，確保選擇的項目符合區(qū)域規(guī)劃要求。

（3）優(yōu)化合作安排，實現(xiàn)風(fēng)險共擔。政府和企業(yè)雙方均需重視通過合同正確表達意愿、合理分配風(fēng)險、妥善履行義務(wù)、有效主張權(quán)利，合同內(nèi)容要在風(fēng)險分擔和利益分配方面兼顧公平與效率，要詳盡責任分擔、收益分事、風(fēng)險分攤、項目監(jiān)督等多方面的內(nèi)容。從企業(yè)角度來看，項目訂立要預(yù)留調(diào)整和變更空間，根據(jù)市場環(huán)境和項目的變更設(shè)定動態(tài)調(diào)節(jié)機制，保證投資資本的收益率。

（4）落實投資資金來源，規(guī)范融資增信。各方均應(yīng)嚴格遵守國家重大項目資本金制度，合理控制融資杠桿比例，根據(jù)項目需要積極引入優(yōu)勢互補、協(xié)同度高的其他非金融投資方，吸引各類股權(quán)類受托管理資金、保險資金、基本養(yǎng)老保險基金等參與投資，多錯并舉加大項目資本金投入，同時要做好項目債務(wù)融資增信管理。

[l] PPP項目策劃與操作實務(wù) 國信研究院

[2] PPP模式理論闡釋及其現(xiàn)實例證劉薇 財政稅收與資本市場2015年第l期

[3] PPP項目風(fēng)險管理研究綜述李虹項目管理2014年第6期

[4]國資委《關(guān)于加強中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)風(fēng)險管控的通知》中國工程建設(shè)網(wǎng)