楊文

為進一步完善政府投資項目管理，健全科學、民主、全面的政府投資項目決策和實施程序，各地針對國家和本地區(qū)實際，根據(jù)“誰投資、誰決策、誰受益、誰承擔風強”原則的相應組織、編制了不同的《管理辦法》，但項目在落地執(zhí)行中，因規(guī)劃不到位、執(zhí)行偏差、管理側(cè)重點不同、人員素質(zhì)等各類原因，造成資金浪費、效益不明顯、甚至于滋生腐敗等問題屢有發(fā)生。本文就以上問題進行思考并提出建議。

政府投資 項目管理 思考建議

政府投資項目概述

政府作為國民經(jīng)濟發(fā)展的主體，其在國民經(jīng)濟發(fā)展、宏觀調(diào)控、社會公益事業(yè)中擔任著無法替代的作用，是一國政治、經(jīng)濟、社會、文化發(fā)展的引領(lǐng)者和主導者。在任何社會中，社會總投資都是由政府投資和非政府投資兩大部分構(gòu)成的。政府投資是政府為了實現(xiàn)其職能，滿足社會公共需要，實現(xiàn)經(jīng)濟和社會發(fā)展戰(zhàn)略，利用財政支出對特定領(lǐng)域進行的投資活動。政府各投資項目在保障國家安全、有效配置經(jīng)濟、社會領(lǐng)域公共資源，加強公益性和公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，保護和改善生態(tài)環(huán)境，促進不發(fā)達地區(qū)的經(jīng)濟和社會發(fā)展，推進科技發(fā)展等方面進到了積極的決定性的作用。隨著我國國民經(jīng)濟的快速發(fā)展，政府針對關(guān)系國計民生的一些大事，大膽引進了民間資本，嘗試與民間資本合作的PPP項目投資運作模式，帶動了區(qū)域發(fā)展，在一定程度上減輕了政府承擔的社會責任問題，同時又提高了政府資金的使用效率，但相應又引發(fā)了其他問題諸如：前期準備不充分，目標規(guī)劃沒有細分，項目因各類原因進展緩慢，執(zhí)行中走樣，后期管理不到位、滋生腐敗等現(xiàn)象。

政府投資項目管理中存在的問題

（1）項目前期規(guī)劃制定不夠縝密，導致項目建成未達到預期的效果

政府投資項目在前期規(guī)劃時，大多以國家經(jīng)濟發(fā)展改革五年規(guī)劃為主線，在此基礎(chǔ)上按照三上二下的模式對公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的原則上進行規(guī)劃設(shè)計，并有地方政府對具體項目進行調(diào)研、審核后上報中央，就項目申報流程上來講是較為規(guī)范的，但項目在制定過程中，基于政府的總體規(guī)劃的大框架下分解到具體的項目時，一是項目缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，沒有長遠的規(guī)劃。因部門領(lǐng)到任務的時間、內(nèi)容變動、編制人員的業(yè)務能力等各方面原因，導致項目制定時沒有充分的進行調(diào)研和論證，沒有考慮將長遠發(fā)展與具體實施統(tǒng)籌規(guī)劃，從而導致項目碎片化和半拉工程、“拍腦袋工程”及資金配套不到位等現(xiàn)象和問題；二是項目缺乏具體的可研論證。項目在申報前應組織專家進行實地的調(diào)研，拿出意見，決定項目是否可行后在申報，但部門在申報時，僅僅是圍繞政府規(guī)劃，參照相關(guān)要求，為完成既定任務而編制，缺乏科學論證和研究，導致項目實施卻達不到預期效果。

（2）項目執(zhí)行中沒有嚴格按《管理辦法》操作，存在資金撥付與項目實施相脫節(jié)、資金截留、挪用等問題

1.項目的規(guī)模與資金預算脫節(jié)

政府投資項目一般由中央和地方配套資金組成。近年來隨著社會資本在全社會經(jīng)濟發(fā)展中的日益壯大，很多社會資本也隨著國家PPP項目的實施進入社會公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，在多方參與的情況下，雖然實行了項目法人負責制，明確了政府資金和社會資本運作的模式和投入比例，但在實際工程施工過程中因前期可行性研究和論證不夠充分和縝密，從而導致項目的實施規(guī)模不斷調(diào)整、擴大，因項目的調(diào)整導致資金無法落實，甚至脫節(jié)。同時因項目超前超規(guī)模的實施，造成了資金的極大浪費，而且欠賬嚴重。

2.資金截留、挪用等問題突出

政府投資項目是一項惠及民生的工程。各地政府都對此給予了高度的重視和支持，在項目組織實施前按照國家相關(guān)制度和政策規(guī)定都制定了相應完善的管理辦法，但在具體落實時，因項目建設(shè)期長，項目分拆、行政干預、形象工程、資金落實不到位等原因從而導致資金截留、挪用等問題。

（3）項目管理中注重對資金的使用管理，缺乏對后期的追蹤問效，責任追究

因政府投資項目大多是公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，諸如交通、市政、農(nóng)田水利、港口、扶貧、安居工程、科技創(chuàng)新等等。對項目的管理除了應加強對項目資金的管理外更應注重項目投入使用后的管理。但隨著項目的開發(fā)使用各類社會問題頻出，諸如：因房屋、橋梁的倒塌、水利工程的沖毀造成國家資金浪費、危及人民群眾生命財產(chǎn)安全等問題，究其原因：一是項目建設(shè)中因違規(guī)分拆、轉(zhuǎn)包給無資質(zhì)施工隊，造成工程質(zhì)量無法保證；二是在項目監(jiān)理過程中存在施工與監(jiān)理方“同流合污”對項目建設(shè)的監(jiān)督、管理不到位；三是項目交付使用后，建設(shè)單位只負責資產(chǎn)入賬、登記、移交，對后期項目的管護沒有形成一套行之有效的管理辦法。四是現(xiàn)行體制對項目法人終身負責制沒有一個清晰的界定標準，導致“新官不理舊事”。項目運行出了問題，建設(shè)單位和使用部門之間責任互相推諉。

對政府投資項目管理的建議

政府投資項目是一項“功在當代，利在千秋”的大業(yè)，事關(guān)國計民生，要做好這項工作，不僅要從制度上完善將“權(quán)力關(guān)進制度的牢籠”，同時更應從資金管理、項目跟蹤問效上進一步加大問責力度。

（1）加強對項目前期的調(diào)研和規(guī)劃的制定

1.上報項目前充分做好前期調(diào)研工作

每一個項目從立項到初設(shè)、概算都應經(jīng)過科學的調(diào)研和充分的論證。在這項工作中，政府是主導者，但不是專家，要使項目能充分發(fā)揮其效益，首先要做好前期的可行性調(diào)研，為此政府在建設(shè)項目庫時，就應充分發(fā)動社會各界的積極作用，在結(jié)合本地經(jīng)濟發(fā)展、社會文化的總體規(guī)劃和目標上，聽取各方面專家的意見、建議，為項目的制定奠定堅實的基礎(chǔ)。

2.合理安排、統(tǒng)籌規(guī)劃

在充分論證和調(diào)研的基礎(chǔ)上，圍繞主體項目的建設(shè)，統(tǒng)籌考慮宏觀經(jīng)濟和社會文化發(fā)展的總目標、總要求制定一個長遠的規(guī)劃，充分運用財政資金和社會資本，分步驟、分階段的申報和實施項目，力爭在一個規(guī)劃時期內(nèi)合理安排項目的實施，統(tǒng)籌規(guī)劃，“一張藍圖繪到底”。

（2）對項目的管理除嚴格按《管理辦法》執(zhí)行外，應加強外部審計、監(jiān)督力度

一是對項目的資金管理要嚴格執(zhí)行相關(guān)規(guī)定，決不允許隨意調(diào)整項目和指標，用款額度，對屬于PPP項目范疇的，在確保政府資金到位的前提下，應積極敦促社會資本的及時足額到位，嚴格上審下制度，堅決杜絕地方政府隨意調(diào)配資金，或未經(jīng)審核擴大支出規(guī)模，防止因資金缺口延誤工程施工進度、降低質(zhì)量要求或鋪張浪費等現(xiàn)象。

二是通過引入外部審計、質(zhì)檢、評估等社會中介服務機構(gòu)進一步加強對項目的資金、工程質(zhì)量的全過程審計和監(jiān)督，提高項目資金的使用效率，確保工程質(zhì)量、提升項目的經(jīng)濟和社會效益。

（3）完善項目的后期管理和問效問責制度

1.建立健全項目績效管理制度

企業(yè)投資要的是經(jīng)濟效益體現(xiàn)的企業(yè)價值最大化，而政府投資要的是社會效益，體現(xiàn)的是政治大局穩(wěn)定、社會和諧、進步，國家繁榮昌盛，投資的目的不同，但對資金的管理是相同的。對此，應建立健全項目資金運作管理，在實行全面預算管理的基礎(chǔ)上，強化對項目的績效管理，增強資金支付的透明度，項目執(zhí)行過程的監(jiān)督力度。

2.嚴格項目管理后期運營的追蹤問效制度

嚴格按照“誰投資、誰決策、誰受益、誰承擔風險”的原則，嚴格責任倒查、責任追究制度。十九大報告提出必須堅持質(zhì)量第一、效益優(yōu)先的發(fā)展理念，這也是社會經(jīng)濟發(fā)展的必然要求。十九大之后，中央把推動高質(zhì)量發(fā)展列入對各級政府的績效評價和政績考核范圍，更是彰顯了國家對國民經(jīng)濟發(fā)展的管控力度。政府投資項目建設(shè)是民生工程，作為一級地方政府更應關(guān)注項目運營的管護，進一步健全和完善“項目法人責任制”，推進“責任倒查、責任追究”制度的建立和執(zhí)行力度，對違反規(guī)定的人和事絕不姑息養(yǎng)奸，一查到底。

結(jié)束語

政府投資項目是一項利國利民的偉大工程，加強對政府投資項目的管理正是為了最大限度的保障國家資金的使用效率，充分發(fā)揮政府對社會經(jīng)濟發(fā)展的宏觀調(diào)控和主導作用，體現(xiàn)了財政資金“取之于民、用之于民”的本質(zhì)，與我們黨和政府如何建設(shè)一個富強民主的國家，如何實現(xiàn)中華民族偉大復興的夢想，如何滿足人民群眾日益增長的物質(zhì)和文化生活需求息息相關(guān)，圍繞“藍天綠水就是金山銀山”、“冰天雪地也是金山銀山”、“再造祖國秀美山川”這些美好的愿望，通過一個個項目的落地開花，我們的國家必將走向繁榮昌盛。

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