王嵐

城市居民低保裁度設(shè)計的目的是消除貧困人群在政治、經(jīng)濟以及社會關(guān)系方面受到的社會排斥，而政策實施以后反而讓這些人群在制度中受到了社會排斥，并讓他們在主觀上也感受到排斥。通過深入分析發(fā)現(xiàn)，存在政府、受助者對雙方權(quán)利義務(wù)定位不清、中央和地方財政分擔(dān)不合理的問題。

社會救助

社會排斥 城市低保制度

引言

城市居民最低生活保障制度設(shè)立的主要目標是在物質(zhì)方面能夠給予那些生活在最低生活保障標準下的群體一些資金或者實物上的補助。但是，城市最低生活保障制度卻帶來了社會排斥問題。這種社會排斥現(xiàn)象的產(chǎn)生很有可能導(dǎo)致與制度設(shè)計的初衷背道而馳，使貧困人群更加貧困。法國學(xué)者勒內(nèi)·勒努瓦在20世紀70年代提出，受排斥者是那些沒有被傳統(tǒng)社會保障體系所保障的人，他們沒有途徑參與到政治生活中去，在醫(yī)療上也不能得到很好的救助，由于貧窮，因此在社會關(guān)系上也遭到他人的排斥。城市居民低保制度的目標群體足生活水平達不到最低生活保障標準的人，因此，為了解決貧困問題的城市居民最低生活保障制度的實施在一定程度上會帶來社會排斥問題。

城市低保制度引起的社會排斥現(xiàn)象

（1）政治排斥

社會排斥中的政治排斥豐要是指弱勢群體沒有途徑參與到政治生活中去，沒有途徑和方法訴諸自己的需求，實現(xiàn)自己的利益，以至于一些制度在國家沒定時并沒有充分考慮到他們的權(quán)利。1999年國務(wù)院頒布的《城市居民最低生活保障條例》規(guī)定了其保障的對象需要滿足以下條件：第一，其戶口必須是非農(nóng)業(yè)戶口。第二，其所在的家庭人均收入要低于當(dāng)?shù)爻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠘藴?。只要滿足這兩個條件，就有權(quán)利獲得基本生活物質(zhì)幫助。而保障對象主要是三類人群：第一，三無人員（無生活來源、無勞動能力、無法定贍養(yǎng)人或撫養(yǎng)人）。第二，家庭人均收入低于當(dāng)?shù)刈畹捅Ｕ蠘藴实氖I(yè)人員。第三、即使有收入，但是仍然低于最低生活保障標準的居民。然而這三類人群并沒有把所有滿足兩個條件的人都涵蓋進去。首先，是農(nóng)民工，很多農(nóng)民工雖然是在城市工作，但是他們大多數(shù)人所做的是這個城市最累、最危險的工作。而且由于農(nóng)民工自身的流動性，他們并沒有全面的保障體系，尤其是作為最后一道安全防線的低保制度并沒有建起來，將其排除在外。其次是失地農(nóng)民，農(nóng)民在被部分征收土地以后，其家庭收入早已不如以前，即使被納入農(nóng)村低保，其家庭收入與被征地前還是有差距，但是由于還是農(nóng)村戶口，又不能被納入城市居民最低生活保障制度中，因此還是只能領(lǐng)農(nóng)村低保。2015年四川省城鄉(xiāng)居民最低生活保障標準分別為370元＼月和190元＼月，城市低保金大約是農(nóng)村的兩倍，而失地農(nóng)民可能本能通過自給自足的農(nóng)產(chǎn)品，需要到市場中去購買，這無形中又加大了失地農(nóng)民的經(jīng)濟負擔(dān)。

不僅是國家頒布的《條例》限定了受保對象，而且地方政府又設(shè)置了該制度的具體實施辦法，而實施辦法中又具體規(guī)定有哪些群體是不被納入受保對象的。根據(jù)《成都市城市居民最低生活保障實施辦法》規(guī)定，其社會排斥有體現(xiàn)在兩方面：首先，申請低保戶不能擁有空調(diào)、機動車輛、移動電話等。隨著社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，許多家用電器已經(jīng)不如以前昂貴，并且已經(jīng)成為人類生活的基本必需品。該制度創(chuàng)建的日的就是為了解決城市貧困人口的生活困難問題，這種規(guī)定無疑是使貧困群體想要申請城市最低生活保障金必須放棄一部分物質(zhì)享用的權(quán)利。其次，當(dāng)家庭成員中有人存在不合乎規(guī)定的行為，即使其家庭人均收入低于最低生活保障標準，也不能夠領(lǐng)取低保金，這項規(guī)定實質(zhì)上是損害了家庭其他成員的權(quán)利一。

（2）經(jīng)濟排斥

所謂經(jīng)濟排斥，在本文中主要指勞動力市場的排斥?！冻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠗l例》第三條明確指出城市居民最低生活保障制度遵循保障城市居民基本生活的原則，堅持國家保障與社會幫扶相結(jié)合、鼓勵勞動自救的方針。即該項制度的設(shè)定國家是暫時幫助貧困群體渡過難關(guān)，而要真正脫離貧困，走向富裕還是需要被保對象通過積極進入勞動力市場再就業(yè)達到自救。根據(jù)顯示《2015年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》中所顯示，近五年來城鎮(zhèn)失業(yè)人員再就業(yè)人數(shù)的變化來看，其人數(shù)一直都是在一個比較穩(wěn)定的水平上，其波動幅度不大，甚至在2012年和2014年較其前一年來還有下降的趨勢。國家一直在促進再就業(yè)方面制定了很多措施，為什么其漲幅并不大呢。在關(guān)于這方面，國內(nèi)學(xué)者王錦花用“福利悖論”一詞給出了解釋，他認為，國家制定的社會保護政策雖然其目標是使貧困群體脫離貧困，但是在就業(yè)方面，其卻產(chǎn)生了負激勵效果，尤其是在城市低保政策中，其低保金差額領(lǐng)取的方式以及城市低保政策帶來的附加福利制造了很多的懶人，他們不愿意投入勞動力市場。這些享受國家城市低保政策的失業(yè)人員本身文化程度不高，身無一技之長，年齡較大，即使進入勞動力市場能夠找到的工作也只能是那些毫無技術(shù)含量，又臟又累，工資又低的工作，其辛辛苦苦一個月賺的錢還不如在家輕輕松松領(lǐng)取低保金。而且，低保家庭在醫(yī)療、教育、住房等方面還能享受其他很多福利。醫(yī)療補助、公租房、廉租房以及免除義務(wù)教育學(xué)雜費等都是低保政策的附加福利。因此從理性人的角度來分析，確實更愿意在家待業(yè)而不愿意積極就業(yè)。這樣完全是浪費國家資源，給地方財政帶來負擔(dān)，與當(dāng)初制定低保政策的根本目的相違背，而且個人長期不進入市場競爭機制，只會與社會更脫節(jié)，逐漸被社會淘汰。

（3）社會關(guān)系排斥

城市低保政策容易導(dǎo)致的第三個排斥現(xiàn)象就是社會關(guān)系方面的排斥，可以說這是所有社會救助都容易造成的后果，即“福利污名化”。由于社會救助是維持貧困人群基本生活需求，保障其最低生活水平的一種福利模式，它的目的是為了實現(xiàn)社會公平，因此，其在實施過程中會采用公開公正的方式來確保公平原則。城市最低生活保障制度是在其確定受保對象的過程中采取民主評議的方式，并且在確定受保對象后采取鄰里監(jiān)督和張榜公示的方式。這種方式其實是給這些受保對象在某種程度上打上了標簽，表明這些群體跟一般群眾有所不同，自然而然地，在社會生活中，就會受到鄰居或者其他人的排斥。福利污名感在不同的人群之間其程度是不同的，文化程度較高的人，其污名感相對較強；在越發(fā)達的地區(qū)，城市貧困居民在申請低保救助過程中污名感比欠發(fā)達地區(qū)要強一些，可能是因為他與身邊的人貧富差距要大于欠發(fā)達地區(qū)的貧富差距；尤其是對于低保家庭的學(xué)生來說，可能就會在學(xué)校和同齡人中有一種自卑心理，感受到自己與其他人是有所不同，這種家庭更容易產(chǎn)生污名感。

引起社會排斥現(xiàn)象的原因

（1）政策定位不清楚

首先，根本原因在于政府在制定這項政策中沒有對這項政策有明確的定位。雖然城市最低生活保障制度是看作一種社會救助，但它并不是政府的一種施舍，而是政府本來應(yīng)該具有的一項政治義務(wù)。城市最低生活保障制度建立的背景就是在國家改革熱潮中，順應(yīng)從計劃經(jīng)濟轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟的趨勢，國企中有許多員工都由于不具備市場競爭力而被迫下崗，所以其生活水平低于最低生活保障標準了，可以從側(cè)面說，他們是為了實現(xiàn)國家利益，而犧牲了個人利益。所以城市最低生活保障制度這種社會救助形式是國家應(yīng)該負有的政治義務(wù)。其次，受助者并沒有意識到城市低保政策本身就是國家應(yīng)該負有的一項義務(wù)，也是他們在生活水平達不到最低保障線時本來就應(yīng)該享受的一項物質(zhì)幫助權(quán)利，相反，大多數(shù)享受低保的人認為國家發(fā)放低保金給他們是一種恩賜，并懷有感激的心情，當(dāng)他們遭受到該制度在實施過程中的排斥時，并不知道尋求路徑保護自己的權(quán)益，往往會在主觀上也產(chǎn)生一種排斥心理。

（2）中央和地方財政負擔(dān)不合理

由于國家自身是一個利益矛盾體，其具有政治統(tǒng)治和維護社會穩(wěn)定的功能，為了實現(xiàn)政治統(tǒng)治，就必須維護社會穩(wěn)定，另一方面，維護社會穩(wěn)定也有利于實現(xiàn)政治統(tǒng)治。國家針對城市中生活在底層的貧民，一方面是制定最低生活保障制度來維護其統(tǒng)治，另一方面，為了方便政策在全國范圍內(nèi)展開工作，實現(xiàn)國家利益最大化，由地方政府全權(quán)負責(zé)具體事項以及財政。這樣在一定程度卜是損害了地方的利益，并且越貧困的地方貧困家庭越多，這更給那些地方政府增加了負擔(dān)，因此地方政府在實施城市最低生活保障政策時總會力不從心。

結(jié)論

面對城市低保制度中的排斥現(xiàn)象，應(yīng)當(dāng)將其做出改變和調(diào)整，發(fā)揮其本應(yīng)當(dāng)有的保障性功能。因此，首先從低保資金的發(fā)放來看，應(yīng)當(dāng)改變這種社會救助模式，實現(xiàn)中央、地方兩級共同負擔(dān)的原則，改變中央在這項政策中的指揮性角色，實際參與其中。其次，低保戶之所以會在勞動力市場中受到排斥，緣于難以在社會上安身立命。因此國家可以通過對他們有針對性地進行既能培訓(xùn)，實現(xiàn)再就業(yè)。

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