李楠

會計(jì)集中核算是國庫集中支付改革之前的一種管理探索，對加強(qiáng)資金管理、強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)督、提高會計(jì)信息質(zhì)量、整合財(cái)政資源、推進(jìn)源頭防治腐敗等方面起到了一定的積極作用。但隨著公共財(cái)政改革不斷深化，會計(jì)集中核算與財(cái)政國庫管理、預(yù)算管理越來越不相適應(yīng)，會計(jì)責(zé)任主體模糊、預(yù)算單位會計(jì)信息的真實(shí)性難以監(jiān)控、預(yù)算單位會計(jì)核算與財(cái)務(wù)管理脫節(jié)、財(cái)務(wù)管理上“越位”與“缺位”并存等矛盾日益突出。實(shí)行會計(jì)集中核算向國庫集中支付轉(zhuǎn)軌，即財(cái)政性資金由國庫集中支付中心審核并集中支付，會計(jì)業(yè)務(wù)由各預(yù)算單位自行負(fù)責(zé)，由當(dāng)前的會計(jì)集中核算改為部門核算，這是建立健全現(xiàn)代財(cái)政國庫制度，推進(jìn)財(cái)政科學(xué)化管理，規(guī)范和理順部門職能關(guān)系的必然要求。

會計(jì)集中核算現(xiàn)狀

在集中核算制度下，堅(jiān)持“兩統(tǒng)一、三不變”原則，即統(tǒng)一銀行賬戶，統(tǒng)一會計(jì)核算；各核算單位管理體制不變，資金所有權(quán)、使用權(quán)不變。各單位納入集中核算后取消原有的銀行賬戶，由核算中心在銀行統(tǒng)一開設(shè)賬戶，分戶核算，各單位設(shè)一名報(bào)賬員辦理本單位的報(bào)賬業(yè)務(wù)，會計(jì)核算中心代行核算單位的會計(jì)核算和會計(jì)監(jiān)督職能，統(tǒng)一保管部分會計(jì)檔案，及時提供會計(jì)信息資料。

會計(jì)集中核算向國庫集中支付轉(zhuǎn)軌的理由

（1）會計(jì)集中核算與當(dāng)前財(cái)政體制要求不符

根據(jù)《財(cái)政部關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)地方國庫集中收付制度改革的指導(dǎo)意見》（財(cái)庫[2011] 167號）的要求，各地要著力推進(jìn)會計(jì)集中核算向國庫集中支付的轉(zhuǎn)軌工作，限定時間，盡快完成任務(wù)。對于收支規(guī)模較大的縣市區(qū)，要徹底恢復(fù)預(yù)算單位的會計(jì)核算權(quán)和財(cái)務(wù)管理權(quán)，實(shí)行規(guī)范的國庫集中支付制度；收支規(guī)模較小的縣市區(qū)，可以保留會計(jì)核算機(jī)構(gòu)，將其職能轉(zhuǎn)化為單純的代理記賬機(jī)構(gòu)。無論采取哪種轉(zhuǎn)軌模式，核算機(jī)構(gòu)都不得保留實(shí)有資金賬戶。

（2）與《中華人民共和國會計(jì)法》（以下簡稱《會計(jì)法》）及新頒布的《中華人民共和國預(yù)算法》（以下簡稱《預(yù)算法》）不符

《會計(jì)法》明確規(guī)定：單位負(fù)責(zé)人對本單位的會計(jì)工作和會計(jì)資料的真實(shí)性、完整性負(fù)責(zé)；會計(jì)機(jī)構(gòu)、會計(jì)人員依照本法規(guī)定進(jìn)行會計(jì)核算，實(shí)行會計(jì)監(jiān)督?！额A(yù)算法》規(guī)定：各部門、各單位是本部門、本單位的預(yù)算執(zhí)行主體，負(fù)責(zé)本部門、本單位的預(yù)算執(zhí)行，并對執(zhí)行結(jié)果負(fù)責(zé)。

（3）單位財(cái)務(wù)管理意識弱化

實(shí)行會計(jì)集中核算后，單位財(cái)務(wù)管理的主動性和積極性退化，過多依賴財(cái)政核算中心。一些核算單位錯誤地認(rèn)為單位不管賬，不用進(jìn)行會計(jì)核算，從而忽視財(cái)務(wù)管理工作，尤其是忽視歷年往來賬務(wù)的控制和管理；對核算中心產(chǎn)生的會計(jì)信息不重視，本應(yīng)由報(bào)賬員及時傳達(dá)到單位，與業(yè)務(wù)信息比對銜接，但有些單位財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人不看報(bào)表，不能及時發(fā)現(xiàn)問題、加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理。這種管理上的缺陷，使核算單位的財(cái)務(wù)管理意識嚴(yán)重弱化，造成某單位報(bào)賬員冒領(lǐng)公款一案問題的發(fā)生。

（4）會計(jì)責(zé)任主體不明確

實(shí)行會計(jì)集中核算后，對于同一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的處理權(quán)責(zé)不清。各單位不再設(shè)有會計(jì)機(jī)構(gòu)和會計(jì)人員，只由報(bào)賬員負(fù)責(zé)本單位原始單據(jù)的收集、整理、報(bào)賬及出納工作，單據(jù)的審核、記賬及生成報(bào)表業(yè)務(wù)均由核算中心完成。這導(dǎo)致核算單位完全脫離會計(jì)核算工作，財(cái)政核算部門也只是被動的承擔(dān)單位的會計(jì)核算工作，只能審查原始憑證的合法性、合規(guī)性，對于核算單位經(jīng)濟(jì)活動的真實(shí)性無法核查。造成了單位與核算中心會計(jì)責(zé)任主體不清，對于同一項(xiàng)資金所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，難以劃清雙方責(zé)任。

（5）國庫集中支付制度已日趨完善

從2006年開始實(shí)行國庫集中支付制度改革，在財(cái)政部門成立國庫集中支付中心。從覆蓋范圍看，所有財(cái)政撥款的行政事業(yè)單位全部實(shí)行了國庫集中支付制度；從資金范圍看，預(yù)算內(nèi)及非稅資金都納入國庫集中支付管理。國庫集中支付網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)了財(cái)政、銀行、預(yù)算單位的全覆蓋，實(shí)現(xiàn)了預(yù)算執(zhí)行的動態(tài)化管理。國庫集中支付對各項(xiàng)財(cái)政性支出承擔(dān)了財(cái)政相應(yīng)的監(jiān)管職能，減少了資金的中轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，提高了財(cái)政資金使用綜合效益，同時又能明確各預(yù)算單位會計(jì)主體的地位。

轉(zhuǎn)軌工作面臨的問題及方案

（1）轉(zhuǎn)軌工作面臨的問題

1.核算單位方面：

第一，核算單位有畏難情緒。實(shí)行會計(jì)集中核算后，各單位實(shí)行報(bào)賬員制度，如前所述，一些核算單位的財(cái)務(wù)人員是兼職。轉(zhuǎn)軌后，每個單位至少需要1-2名財(cái)務(wù)人員（會計(jì)、出納或兼職出納），單位的業(yè)務(wù)和人員都需要重新考慮，從而產(chǎn)生畏難情緒。

第二，會計(jì)人員素質(zhì)不高。集中核算的行政事業(yè)單位中，有些單位的報(bào)賬員沒有會計(jì)從業(yè)資格證，特別是一些中小學(xué)報(bào)賬員大多由老師兼任，還有些單位報(bào)賬員會計(jì)專業(yè)水平有待提高。

2.財(cái)務(wù)軟件及銀行賬戶方面：

第一，財(cái)務(wù)軟件。需要安裝統(tǒng)一的網(wǎng)絡(luò)版財(cái)務(wù)軟件，實(shí)現(xiàn)財(cái)政部門和預(yù)算單位之間的互通。

第二，銀行賬戶。集中核算中，核算中心統(tǒng)一開設(shè)實(shí)有資金賬戶和零余額賬戶。實(shí)有資金賬戶用于核算各單位因各種原因形成的往來款、質(zhì)保金、理賠款等款項(xiàng)；零余額賬戶用于各核算單位財(cái)政授權(quán)支付和清算。轉(zhuǎn)軌后，核算中心銀行賬戶取消，各核算單位需自行開設(shè)銀行賬戶。

3.財(cái)政局會計(jì)核算中心現(xiàn)有人員分流問題

（2）轉(zhuǎn)軌方案

1.廣泛宣傳動員，確保轉(zhuǎn)軌有序進(jìn)行。實(shí)行會計(jì)集中核算及其轉(zhuǎn)軌，涉及各部門單位，要在各層面取得共識。一是在前期調(diào)研論證的基礎(chǔ)上，形成方案，由政府發(fā)文實(shí)施；二是轉(zhuǎn)軌涉及預(yù)算單位人員調(diào)配和財(cái)政部門機(jī)構(gòu)調(diào)整，需與人社部門銜接；三是通過多渠道，向各個層面宣傳會計(jì)集中核算向國庫集中支付轉(zhuǎn)軌的重要性和必要性，取得部門理解支持和配合。

2.多途徑提高財(cái)務(wù)人員素質(zhì)。對沒有專職財(cái)務(wù)人員或從事財(cái)務(wù)工作人員不具備會計(jì)從業(yè)資格的，限期到考取會計(jì)從業(yè)資格證書；或通過崗位調(diào)整，配備相應(yīng)財(cái)務(wù)人員；確實(shí)不能配備的可以通過招聘充實(shí)。

轉(zhuǎn)軌工作具體實(shí)施步驟：

鑒于轉(zhuǎn)軌涉及面較廣，幾乎涉及區(qū)域內(nèi)所有的行政事業(yè)單位，應(yīng)穩(wěn)妥推進(jìn)，分步實(shí)施。

第一階段：組織領(lǐng)導(dǎo)、宣傳發(fā)動及準(zhǔn)備階段。

（1）成立改革領(lǐng)導(dǎo)小組，由政府分管領(lǐng)導(dǎo)任組長，財(cái)政部門、人社部門、審計(jì)部門主要負(fù)責(zé)人任副組長，各預(yù)算單位主要負(fù)責(zé)人為成員單位成員，辦公室設(shè)在財(cái)政部門。

（2）通過各層面宣傳發(fā)動，各預(yù)算單位充分認(rèn)識轉(zhuǎn)軌的必要性，尤其各主管部門和單位應(yīng)高度重視，平穩(wěn)有序做好財(cái)務(wù)人員培訓(xùn)、調(diào)整及配備工作，并對所屬獨(dú)立核算單位的轉(zhuǎn)軌工作負(fù)責(zé)。

（3）人員調(diào)配到位，設(shè)備和財(cái)務(wù)軟件采購，銀行賬戶開設(shè)。

第二階段：實(shí)施階段。

分批次進(jìn)行。第一批，選取規(guī)模較大，財(cái)務(wù)人員配備齊全的單位推行；第二批，推廣到剩余全部核算單位。