付唏然

基本農疆是農業(yè)生產的命脈，在農村土地資源中，基本農田與宅基地一直是緊密依存的關系。隨著經濟社會的發(fā)展，宅基地作為農民居住保障的功能在逐漸弱億，這就為其向基本農田轉換提供了可能性。因此，本文以棟川鎮(zhèn)在“增減掛鉤”背景下的農村居民集中建房為例，對城市化進程中宅基地轉換為基本農田的可行性進行研究分析。.

基本農田 宅基地 集中建房

前言

農村土地資源作為基本農田的重要來源，是保護基本農田的關鍵。而在農村的土地資源中，農地與宅基地間的相互關系則是其中的核心所在，直接關乎到農業(yè)生產發(fā)展。隨著越來越多農民開始從事非農產業(yè)，多以院落形式存在的宅基地作為一種土地產權的固化形式，對農民居住的保障功能在退化。而現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展對基本農田的無論是數(shù)量還是質量上的要求均在不斷增加，基本農田與宅基地間的增減對應關系，正好為宅基地向基本農田轉換提供了可能性。研究區(qū)域農村居民集中建房的情況

在2014年棟川鎮(zhèn)被姚安縣選為城鄉(xiāng)建設用地“增減掛鉤”試點縣后，農村居民集中建房就作為農村宅基地退出的主要方式之一，成為棟川鎮(zhèn)在城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤這一政策的推動下，使用的宅基地退出后轉換為基本農田的方式。通過村民集中建房，實現(xiàn)建新拆舊、土地復墾，保證耕地有效面積不減少，提高耕地質量，合理促進城鄉(xiāng)建設用地合理布局。

（1）分布區(qū)域

棟川鎮(zhèn)作為姚安縣進行城鄉(xiāng)建設用地“增減掛鉤”，農村居民集中建房的幾個參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之一。截止2017年底，棟川鎮(zhèn)農村居民集中建房除了青龍社區(qū)外，大龍口村、長壽村和啟明村也在進行農村居民的集中建房工作。

截止2017年7月，總共人駐970戶，占規(guī)劃人駐戶數(shù)的50%，人駐總人數(shù)為3763人，復墾后總共增加耕地面積1454畝。棟川鎮(zhèn)農村居民集中建房，是按照“政府主導、村民自愿”的原則，簽訂遷建協(xié)議，將原來的村子整體搬遷到土地利用率較低的國有土地上。通過調查，我們也了解到，在“增減掛鉤”農村居民集中建房后，拆除的老村將按照上報省、州的實施規(guī)劃，復墾成水田，最后收歸村集體使用管理，作為生產發(fā)展用地。通過這樣進行土地整治，復墾農地集中連片，更好地與農業(yè)規(guī)模化經營方式相適應，促進農業(yè)生產發(fā)展。

（2）取得的成效

從2016全面進行農村居民集中建房開始，至2017年7月，在一年半的時間里，棟川鎮(zhèn)總共增加耕地面積1454畝。棟川鎮(zhèn)通過集中建房，每年能實現(xiàn)耕地面積增加970畝，近1000畝，耕地面積實現(xiàn)有效增加?；巨r田作為耕地中的高產優(yōu)質良田，隨著耕地這一基數(shù)數(shù)量的增加，其中的基本農田勢必也會隨之相應增加。在棟川鎮(zhèn)，基本農田在耕地中的占比高達87%，換而言之，在每年增加的970畝耕地中，伴隨著有844畝的基本農田增加量，宅基地轉為基本農田的前景較好。

（3）農村居民集中建房面臨的挑戰(zhàn)

1.集中建房地點空間選擇受限

根據(jù)相關規(guī)定，集中居住點的選址需在土地利用總體規(guī)劃確定的允許建設區(qū)的范圍內，其中鼓勵使用存量建設用地或未利用地，要求盡量不占耕地或少占耕地，同時禁止在基本農田保護區(qū)范圍內規(guī)劃建設集中建房點。但棟川鎮(zhèn)在具體的建設地點選擇上，可供選擇的適于集中建房的地點較少，將集中建房區(qū)域選擇在青龍社區(qū)，但是由于受到各種因素影響，選擇后的地點也難以做到使每個人駐戶都滿意。

2.資金補助渠道單一

當前，棟川鎮(zhèn)在農村居民集中建房中的資金主要來源于占補平衡指標易地交易資金、城鄉(xiāng)增減掛鉤指標流轉資金、新增建設用地有償使用費地方分成部分。但隨著相關工作的不斷推進，農房等級質量較高的農村居民所需補償?shù)馁Y金也在有所增加，相應的成本也隨之提高。在農村居民集中建房過程中，無論是拆舊建新，還是農地的整治與復墾，都需要大量的資金投入。若資金補助難以使村民滿意，則將影響其參與集中建房的意愿，不利于宅基地轉換為基本農田。

3.鼓勵農村搬人集中建房的動力仍不足

作為理性經濟人，農村居民一般不會主動放棄合法申請、繼承、轉讓乃至非法占用的已有宅基地。一方面宅基地取得的無償性、使用的無限期性以及無留置成本性，使得村民傾向于盡可能多地占有宅基地，寧愿空置也不愿退還。另一方面，宅基地流轉的限制，使得部分已定居或準備移居城鎮(zhèn)或他鄉(xiāng)的村民不能通過讓渡宅基地使用權實現(xiàn)宅基地財產權益，所以集中建房，于他們而言并無實際意義，因此其參與意愿低，造成宅基地上的空村房現(xiàn)象。加之在集中建房的過程中，基層政府很難做到面面俱到，難免會與部分村民之間存在利益分配上的分歧，不利于村民積極參與。

研究區(qū)域農戶參與集中建房的意愿分析

農戶是農村居民集中建房的主體，在建房過程中，是否尊重農戶意愿是能否順利進行集中建房，實現(xiàn)宅基地轉換為基本農田的重要前提，因此，本研究對棟川鎮(zhèn)農村居民集中建房的意愿進行研究。在2017年7月對棟川鎮(zhèn)集中建房四個區(qū)域進行實地調研，用logistic模型來對影響農村居民是否愿意參與集中建房的因素進行研究。

通過建立logistic模型對影響村民參與集中建房的因素進行研究分析。分析結果表明：棟川鎮(zhèn)農村居民總體上愿意參與集中建房。只是不同因素的影響程度、作用方向和顯著性均不一樣。第一，家中最高文化程度、非農勞動力占比以及家中是否有人考取公職或擔任干部、家庭年均可支配收入和性別這五個因素對農村居民是否愿意參與集中建房具有顯著正向影響。按影響大小及顯著程度排序為：非農勞動力占比>家中最高文化程度>家中是否有人考取公職或擔任干部>性別>家庭年均可支配收入；第二，宅基地面積這一因素對農村居民是否愿意參與集中建房具有顯著負向影響；第三，年齡和被調查者文化程度對農村居民是否愿意參與集中建房沒有顯著影響。

農民宅基地轉換為基本農田的可行性分析

（1）政府重視，有序推進農村居民集中建房

自開展“增加掛鉤”工作以來，棟川鎮(zhèn)嚴格按照縣委、縣政府的統(tǒng)一部署，整合增減掛鉤。一方面，符合增減掛鉤的村民，在舊房屋拆除后，可按照增減掛鉤政策給予補，。另外可享受60000元的低利息貸款，還款期限為20年。同時，棟川鎮(zhèn)人民政府還在在建新區(qū)規(guī)劃并平整臨時工棚用地，便于建房村民搭建臨時工棚，村民在建房過程中的住房問題得到有效解決與保證。另一方面，棟川鎮(zhèn)政府有效處理“拆”“還”“墾”“建”四方關系，及時拆除閑置建筑，妥善安置搬遷村民，拆后土地優(yōu)先復墾為耕地，合理增加城鎮(zhèn)建設用地，在堅持政府政策引導，尊重群眾意愿的基礎上，實現(xiàn)了政府主導、村民主體、部門支持、整體聯(lián)動、村民自主自治的建設組織管理。

（2）新居建設以“人”為核心，農村居民參與意愿強

棟川鎮(zhèn)切實維護和保障農村居民權益，集中居住地從選址開始就多渠道征求群眾意見，在充分尊重居民意愿和考慮群眾生產生活便利性前提下，引導農戶統(tǒng)一搬入規(guī)劃建設好的新居住區(qū)，即能維持其在原集體經濟組織中享有的土地承包經營權、集體收益分配權和惠農政策權“三項合法權益”不變，以解決居民宅田分離的后顧之憂，又能加快推進“人的城鎮(zhèn)化”進程，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調發(fā)展。此外，可以打破城鄉(xiāng)二元結構，實現(xiàn)城鄉(xiāng)資源互通，促進閑置宅基地向基本農田的有效轉換，充分盤活和充分利用農村土地資源，把農村土地資源進一步變成資產，資產變成資本，賦予農民宅基地更完整的權能，促進了以“人”為核心的美麗鄉(xiāng)村的建設發(fā)展，確保農村居民原有生活水平不降低、長遠生計有保障。

（3）村民生計策略轉變，與農地依附關系減弱

農村居民作為集中建房的主體，因此，要想實現(xiàn)宅基地到基本農田的順利轉換，農村居民起到決定性的作用。在棟川鎮(zhèn)，農村居民傳統(tǒng)的生產生活中，宅基地不僅是用于住宅建設，更是一種農業(yè)生產的倉儲空間和房前屋后庭院等的延伸，它對相關生活和生產的附屬功能巨大。但是，隨著農業(yè)規(guī)?；陌l(fā)展以及農村居民生計策略的調整，在棟川鎮(zhèn)，多數(shù)人已經參與到農地使用權流轉中來，他們中的大多數(shù)人不再選擇務農這一生計策略，務工和其它的生計方式正成為他們生計策略的新選擇，他們與農地的依附關系正在減弱，生計策略發(fā)生改變，村民居住地開始外移動。加之集中建房后，整體的居住環(huán)境更為舒適，鄉(xiāng)村規(guī)劃更為合理，交通也更加便捷，因此他們愿意搬遷至統(tǒng)一規(guī)劃區(qū)。

（4）農村居民傳統(tǒng)的居住觀念逐漸轉變

在自給自足的小農經濟生產模式下，農業(yè)社會形成了以家庭為單位的院落居住模式，住宅往往與農田自成一體，生產與生活的相結合，形成了方便就近作業(yè)和務實的循環(huán)經濟，這樣的居住方式既能維系家庭成員間的緊密關系，又能實現(xiàn)家庭生產活動的最大效益。但是，隨著社會的進步與發(fā)展，農業(yè)生產向現(xiàn)代化的方向不斷發(fā)展，個體的行為能力增強，并不斷地得以從家庭生產方式中脫離出來，以院落來維系家庭生產生活的居住方式也隨之發(fā)生改變，人與人之間的交流也由以內生的家庭交流為主轉變?yōu)橐酝馍纳鐣涣鳛橹?，農村居民以院落為主的傳統(tǒng)居住觀念正在逐漸改變，特別是年輕一代，他們更愿意融人到與社會接觸更廣泛地城市生活中。人們一旦從觀念上接受了居住方式的轉變，這便會成為其退出原有宅基地的極大推動力，從而確保了宅基地向基本農田轉換的基本前提。