韓憲 湯涓涓
內(nèi)容過去數(shù)年在全球蔓延的金融危機,凸顯出建立穩(wěn)健規(guī)范的銀行監(jiān)管體制的必要性和緊迫性。德國銀行監(jiān)管值得捅有相似金融結(jié)構(gòu)的我國學(xué)習(xí)借鑒。本文首先闡述了德國銀行監(jiān)管體制的起源和發(fā)展,隨后探討了其對我國銀行監(jiān)管體制發(fā)展的啟示。
德國 銀行監(jiān)管 歷史變遷 啟示
研究背景及意義
德國金融體制早已與美國金融體制一樣,成為學(xué)術(shù)界認可的成功范式,并且被其他國家爭先效仿。而成功的金融體制與有效的銀行監(jiān)管密不可分,考慮到中國金融體制與德國的相似之處,包括都以間接融資為主導(dǎo)、趨于混業(yè)經(jīng)營模式等。研究德國銀行監(jiān)管成功的原因,對建立符合我國金融發(fā)展水平的銀行監(jiān)管體系有重要意義。
德國銀行業(yè)監(jiān)管的歷史變遷
(1)1962年前德國早期銀行業(yè)監(jiān)管
德國銀行監(jiān)管伴隨著銀行業(yè)變化而演進。德國特殊的歷史塑造了獨特的銀行發(fā)展和監(jiān)管模式。德國資本主義起步晚,工業(yè)革命時,由于工業(yè)自有資本低、證券市場發(fā)育不良,資本積累只能依賴銀行。德國統(tǒng)一后,整個德意志都廣泛推廣股份公司制度,但公司的資本來源于銀行的股票認購。產(chǎn)融結(jié)合使德國在短短的幾十年時間里躍升為僅次于美國的第二大工業(yè)強國。
銀行監(jiān)管相伴而生。政府出臺1896年《證券交易法》、1901年《信貸法》和《保險監(jiān)管法》等法案。大蕭條后,德國政府并未實施嚴格的分業(yè)監(jiān)管制度,而是更加注重全國性、統(tǒng)一的金融監(jiān)管,并于1934年頒布首部銀行監(jiān)管法《德國銀行經(jīng)營法案》,標志著統(tǒng)一的銀行監(jiān)管體系的建立。
二戰(zhàn)時后政府進行金融改革,具體做法包括:(1)貨幣改革,使用新馬克替換帝國馬克。(2)初步建立統(tǒng)一、獨立的中央銀行體系。至50年代初,政府管理逐漸放松,同時先后頒布《德意志聯(lián)邦銀行法》(1957)、《德意志銀行法》(1961)等法案,使德國在戰(zhàn)后迅速建立了一整套比較健全的金融體系,為德國戰(zhàn)后經(jīng)濟的恢復(fù)和發(fā)展奠定了良好的基礎(chǔ)。
(2)1962-2002年德國分業(yè)監(jiān)管體系中的銀行業(yè)監(jiān)管
德國從1962年開始從聯(lián)邦級別建立分業(yè)監(jiān)管體系,最先建立的金融監(jiān)管便是銀行業(yè)。在1962年《銀行法》頒布的同時,德國成立銀行監(jiān)督局。在這之后,聯(lián)邦保險監(jiān)督局和證券業(yè)監(jiān)管局也相繼建立起來,形成了對銀行、保險、證券行業(yè)在聯(lián)邦級別的統(tǒng)一監(jiān)管。
其中,銀行監(jiān)管局是德國第一個獨立的金融監(jiān)管機構(gòu),隸屬于財政部。其主要監(jiān)管對象是德國銀行業(yè)三大支柱:私人銀行、公法性質(zhì)銀行、合作銀行。根據(jù)《信貸法》,銀監(jiān)局的首要任務(wù)是保護存款人的合法權(quán)益,維持金融機構(gòu)的穩(wěn)定。《信貸法》還明確了銀監(jiān)局和德意志聯(lián)邦銀行的職責劃分。二者各自行使自己的監(jiān)管職責的同時,也通過相互合作密切執(zhí)行監(jiān)管職責。聯(lián)邦銀行監(jiān)管局更加側(cè)重宏觀金融市場,而聯(lián)邦銀行則更加注重對微觀金融機構(gòu)的監(jiān)管,兩者分工明確相互協(xié)調(diào),共同承擔監(jiān)管職責。
(3)2002-2008年德國混業(yè)監(jiān)管體系中的銀行業(yè)監(jiān)管
2002年4月22日,德國頒布了《金融監(jiān)管一體化法案》,將原先的聯(lián)邦銀行監(jiān)管局、聯(lián)邦證券監(jiān)管局、聯(lián)邦保險監(jiān)管局三局合并為聯(lián)邦金融監(jiān)管局,對德國金融業(yè)進行統(tǒng)一監(jiān)管,標志著德國由分業(yè)監(jiān)管轉(zhuǎn)向混業(yè)監(jiān)管。與此同時,隨著歐洲中央銀行的成立,德國中央銀行——德意志聯(lián)邦銀行失去了獨立制定貨幣政策的權(quán)力,聯(lián)邦金融監(jiān)管局與德意志聯(lián)邦銀行緊密協(xié)作、共同監(jiān)管的框架開始形成。
從監(jiān)管部門的設(shè)置來看,聯(lián)邦金融監(jiān)管局按職能可分為決策層面、監(jiān)管層面和咨詢策劃層面,在監(jiān)管層面設(shè)置三個專業(yè)部門,分別監(jiān)管銀行、證券、保險業(yè)務(wù),單獨設(shè)置一個跨行業(yè)交叉部門,專門處理交叉領(lǐng)域的問題。從監(jiān)管主體之間的關(guān)系來看,央行負責金融機構(gòu)常規(guī)事務(wù)的監(jiān)管,重大原則性問題由聯(lián)邦金融監(jiān)管局負責。從監(jiān)管措施來看,德國對銀行業(yè)采取了放松管制、側(cè)重事前監(jiān)管的措施,為德國銀行業(yè)營造了公平、安全、充分競爭的環(huán)境。
(4)金融危機后德國銀行業(yè)監(jiān)管的應(yīng)對措施
金融危機發(fā)生后,德國經(jīng)濟面臨調(diào)整,其銀行業(yè)監(jiān)管也相應(yīng)進行了改進,以適應(yīng)新形勢下經(jīng)濟發(fā)展的需要。具體而言,此次金融危機之后,德國關(guān)于加強銀行業(yè)監(jiān)管的主張體現(xiàn)在以下幾個方面:
首先是頒布《金融市場穩(wěn)定法》,其核心是通過一項總額4700億歐元的金融救援方案,設(shè)立一個金融市場穩(wěn)定基金,通過渡過流動性瓶頸來穩(wěn)定金融市場。其次是改革監(jiān)管工具,2008年10月,德國政府頒布的《金融市場穩(wěn)定法》中包括了對《信貸法》和《保險監(jiān)管法》的修改,其中聯(lián)邦金融監(jiān)管局被賦予了更加充分的監(jiān)管權(quán)限。第三是修改金融機構(gòu)風險管理最低要求,包括強調(diào)金融機構(gòu)的風險壓力測試、賦予機構(gòu)監(jiān)管董事會更多的風險監(jiān)管權(quán)力、明確銀行薪酬制度等。最后是加強對存款者的保護,修改《存款擔保和投資人補償法案》,對于存款擔保上限由過去的最高為2萬歐元提高到10萬歐元。
德國銀行業(yè)監(jiān)管對我國的啟示
(1)完善銀行業(yè)監(jiān)管法律法規(guī)體系,保持適當干預(yù)
國家要建立一整套的法制框架和法律制度對銀行業(yè)發(fā)展進行適當?shù)母深A(yù),優(yōu)化監(jiān)管。德國市場監(jiān)管滲透著經(jīng)濟自由的精神,但同時亦十分強調(diào)經(jīng)濟自由過程中國家的積極作用。同樣,對于我國而言,銀行業(yè)的發(fā)展不僅需要政府給予相對自由的市場環(huán)境,同時也需要為銀行業(yè)的發(fā)展提供更好的制度保證和發(fā)展環(huán)境。
(2)調(diào)整銀行業(yè)監(jiān)管架構(gòu),探索對金融業(yè)實行集中統(tǒng)一監(jiān)管
隨著我國金融業(yè)的發(fā)展,混業(yè)經(jīng)營的趨勢越來越明顯。放開混業(yè)經(jīng)營后,德國采取了建立跨行業(yè)金融協(xié)調(diào)部門的方法以提高監(jiān)管效率、避免監(jiān)管真空,并逐步由機構(gòu)監(jiān)管轉(zhuǎn)向功能監(jiān)管。從我國目前的監(jiān)管實踐來看,銀保證合作更多地體現(xiàn)在形式上,并沒有形成緊密的合作制度,后續(xù)發(fā)展也十分緩慢。
(3)建立中央銀行與銀行業(yè)監(jiān)管當局協(xié)調(diào)分工與信息共享的制度
德國銀行業(yè)的監(jiān)管強調(diào)央行和聯(lián)邦金融監(jiān)督管理局各司其職,協(xié)調(diào)分工。我國在分業(yè)監(jiān)管的體系下,監(jiān)管機構(gòu)為減小監(jiān)管壓力并規(guī)避自身風險,有很強烈的愿望控制被監(jiān)管機構(gòu)的風險和經(jīng)營行為,往往會對業(yè)內(nèi)新產(chǎn)品和新業(yè)務(wù)的開發(fā)采取抵制態(tài)度,可能阻礙商業(yè)銀行創(chuàng)新活動的發(fā)展。而央行對經(jīng)濟環(huán)境更容易形成總體的把握,從而對銀行業(yè)的發(fā)展方向更易于從宏觀上進行定位。如果央行和銀監(jiān)會之間能形成一種長效互補且互通信息的監(jiān)管機制,會更有利于商業(yè)銀行各項業(yè)務(wù)的開展,提高我國銀行業(yè)在世界范圍內(nèi)的競爭力。