楊戈戈

2008年由美國次貸危機引起的金融危機波及全球，在各國政府采取措施應(yīng)對這場金融危機的過程中，我們發(fā)現(xiàn)存款保險制度不僅發(fā)揮了傳統(tǒng)的防范風(fēng)險的功能，而且作用范圍不斷拓展，為金融危機提供特殊的救助，在一定程度上有效的緩解了金融危機，防止其蔓延。首先介紹存款保險制度的基本理論，其次是國外存款保險制度的發(fā)展概況、在金融危機中發(fā)揮的作用以及做出的改革措施，最后就金融危機下國外經(jīng)驗給予我國的借鑒意義。

金融危機 存款 保險制度

2008年，由美國的次級債引起的金融危機尤如一場風(fēng)暴，迅速蔓延。這次全球性的金融危機使得構(gòu)建金融安全網(wǎng)、防范金融風(fēng)險的課題受到全世界前所未有的關(guān)注。一般認(rèn)為，監(jiān)管機構(gòu)的審慎監(jiān)管制度、中央銀行最后貸款人制度、存款保險法律制度是一國金融安全網(wǎng)上網(wǎng)三大組成部分。從20世紀(jì)60年代起，越來越多的國家和政府開始選擇存款保險法律制度作為保證其國內(nèi)銀行業(yè)穩(wěn)健運營和經(jīng)濟健康發(fā)展的重要手段。20世紀(jì)90年代以來，隨著金融危機的頻頻爆發(fā)，建立存款保險法律制度的國家和地區(qū)急劇增加。在已經(jīng)建立了顯性存款保險制度的國家中，完善的存款保險制度及健全的存款保險機構(gòu)在維護金融穩(wěn)定和防范系統(tǒng)性風(fēng)險中起了重要作用，并且不斷拓展其原有功能，為這些國家應(yīng)對金融危機、處置金融風(fēng)險提供特殊的救助。

2015年3月31日，國務(wù)院正式發(fā)布了《存款保險條例》，自2015年5月1日起實施。自此，在經(jīng)歷了21年積累和等待后，我國存款保險制度終于從幕后走向前臺，并將帶來我國金融體系的真正革命。金融危機的發(fā)生再次證明了建立存款保險法律制度的必要性和重要性，而在此次危機發(fā)生期間和后危機時期國際層面和國家層面推出的一系列針對存款保險法律制度的新的改革措施，對于我國來說值得借鑒。

存款保險制度基本理論

存款保險制度，又稱存款保險法律制度。存款保險是保險中的一種特殊形式，是指銀行按所吸收存款的一定比例向存款保險機構(gòu)繳納存款保險費。當(dāng)投保銀行陷入經(jīng)營危機，無法向存款人返還存款時，存款保險機構(gòu)向投保銀行提供財務(wù)援助，或直接代替投保銀行向存款人作出賠付。存款保險機構(gòu)的主要職能在于保護存款人特別是小額存款人的利益，降低銀行風(fēng)險，維護金融穩(wěn)定、處理破產(chǎn)銀行等投保金融機構(gòu)。它包括隱形存款保險制度險制度（ IDIS）和顯性保險制度（ EDIS）。前者指一國政府或中央銀行通過行使最后貸款人職能，對問題銀行的債權(quán)人進行保護性安排；后者是指通過依法設(shè)立一個或多個專門的存款保險機構(gòu)，為吸收公眾存款的銀行提供存款保險的一種法律制度。

美國存款保險制度基本情況

（1）美國存款保險制度的發(fā)展

存款保險法律制度在全球的盛行，主要基于其在美國70多年的成功運行經(jīng)驗。20世紀(jì)二、三十年代，美國經(jīng)濟危機迭起，每年幾乎都有上千家以上銀行倒閉，很多存款人的儲蓄頃刻間化為烏有，迅速傳播的公眾恐慌使經(jīng)濟繁榮戛然而止。對此，1933年6月美國通過了《格拉斯一斯蒂格爾法》，設(shè)立聯(lián)邦存款保險公司（ FDIC），正式建立了聯(lián)邦范圍內(nèi)的存款保險法律制度，并成為世界上連續(xù)運營時間最長的存款保險法律制度。

2007年美國次貸危機爆發(fā)以后，美國聯(lián)邦政府深刻意識到其金融監(jiān)管體系的缺陷，為避免類似危機的再次發(fā)生，對美國金融監(jiān)管體系進行了20世紀(jì)30年代大蕭條以來規(guī)模最大的一次改革。奧巴馬政府出臺了應(yīng)對次貸危機的監(jiān)管改革方案-《2010年華爾街改革和消費者保護法》，又稱為《多德一弗蘭克法案》，該法案被認(rèn)為與《格拉斯一斯蒂格爾法案》具有同樣影響力。

（2）聯(lián)邦存款保險制度在金融危機中發(fā)揮的功能

在此次金融危機中，美國完善的存款保險制度以及健全的存款保險機構(gòu)對于維護存款人的信心、及時處置金融風(fēng)險起到了重要的制度性作用。

第一，存款保險制度在一定程度上保護了存款人的利益，提高了公眾對金融機構(gòu)的信心。在金融危機發(fā)生后，2008年10月3日FDIC宣布將存款保險限額臨時從10萬美元提高到25萬美元；為了強化對機構(gòu)存款人利益的保護，2008年10月14日FDIC進一步強化了限額保險措施，針對銀行非生息賬戶超過25萬美元以上的資金給予臨時性全額保險。

第二，在金融危機中，存款保險制度有效地救助和處置問題銀行，保證了問題銀行的有序運行或退出。為了化解風(fēng)險或防止風(fēng)險蔓延，F(xiàn)DIC遵循“最低成本”原則，運用多種方式處置金融機構(gòu)。如“運用‘收購和承受方式，通過向健康金融機構(gòu)提供貸款、擔(dān)保以購買破產(chǎn)機構(gòu)的資產(chǎn)進行處置；對部分資產(chǎn)規(guī)模較大的銀行還采取‘過橋銀行策略，先自行經(jīng)營再擇機出售；只有當(dāng)處置成本高于直接賠付時，才采取由存款保險基金直接賠付的方式”。

第三，F(xiàn)DIC突破其傳統(tǒng)功能，為銀行債務(wù)、不良資產(chǎn)以及銀行間的信用活動提供擔(dān)保，從而成為了政府救助具有系統(tǒng)性影響的平臺。2008年11月，為了防止花旗危機所帶來的金融市場系統(tǒng)連鎖反應(yīng)，F(xiàn)DIC通過救助計劃，為花旗銀行的不良資產(chǎn)提供了擔(dān)保，幫助了銀行間市場恢復(fù)流動性，同時，為了幫助政府解決房地產(chǎn)信貸這一危機中核心難題，F(xiàn)DIC對住房抵押貸款進行了損失分?jǐn)偂?/p>

第四，對金融機構(gòu)采取及時糾正措施，同時完善基于風(fēng)險的費率制度，加強內(nèi)部風(fēng)險管理，防范金融風(fēng)險。2008年9月，雷曼兄弟公司申請破產(chǎn)保護后，F(xiàn)DIC及時向雷曼兄弟控股的銀行實施“停止與禁止令”。在美國的金融監(jiān)管體系中，F(xiàn)DIC有權(quán)在關(guān)鍵時刻采取及時糾正措施。“正是這種監(jiān)管權(quán)和資產(chǎn)處置權(quán)與存款保險職能的運行成本”。

（3）美國存款保險制度的運行經(jīng)驗

從美國存款保險制度在經(jīng)濟發(fā)展中所發(fā)揮的作用，特別是在次貸危機中所出臺的應(yīng)對措施在穩(wěn)定銀行系統(tǒng)的中重要作用來看，美國存款保險制度確實是世界上最完善最科學(xué)的存款保險制度，其對我國建立存款保險制度具有重要的借鑒作用。通過對美國存款保險法律制度的了解，以及在金融危機中發(fā)揮的功能，可以總結(jié)出美國存款保險法律制度的經(jīng)驗主要有：一是制度有全面的立法保障；二是制度的設(shè)計科學(xué)合理；三是制度的執(zhí)行有各部門的有效配合。

英國存款保險制度基本概況

（1）英國存款保險制度的發(fā)展

19世紀(jì)70年代，英國經(jīng)歷了一場大規(guī)模的銀行危機，由英格蘭銀行出面組織各大清算銀行出資建立了救援基金。通過發(fā)放短期貸款等方式，該基金共向26家銀行提供了1.2億英鎊的資金援助。但是，這種臨時性的措施具有不穩(wěn)定性。為此，英國國會通過了《1979年銀行法》，決定建立存款保險制度（ DPS），同時，提出建立一個強制性的存款保險法律制度。在存款保險法律制度中，存款保險基金（ DPF）由保費、借人資金和投資收益構(gòu)成，破產(chǎn)機構(gòu)形成對存款保險基金的負(fù)債義務(wù)，但回收額度以存款保險基金在金融機構(gòu)破產(chǎn)過程中的補償數(shù)額為限?！?987年銀行法》對這一存款保護計劃進行了修改，增加了受讓機構(gòu)的存款基礎(chǔ)測算標(biāo)準(zhǔn)、對破產(chǎn)含義的界定，以及對存款保險委員會借人資金權(quán)限和信息獲得權(quán)限的補充規(guī)定。

依據(jù)《1979年銀行法》，英國于1982年成立了存款保險委員會（ DPB），標(biāo)志著英國存款保險法律制度的建立與實施。這一時期的存款保險制度，由存款保險委員會對英格蘭銀行負(fù)責(zé)并進行管理和運營。1997年10月，英國成立了綜合性金融服務(wù)總局（ FSA）。FSA以統(tǒng)一的金融監(jiān)管制度強化了存款保護計劃，并取代英格蘭銀行成為英國存款保險委員會的負(fù)責(zé)機構(gòu)?！?000年金融服務(wù)與市場法》（FSMA）對英國存款保險制度進行了改革。該法第15章規(guī)定，由金融服務(wù)總局設(shè)立“金融服務(wù)賠償計劃”（ FSCS），負(fù)責(zé)對包括合格存款人在內(nèi)的金融服務(wù)接受者的無法得到償付的受保護請求權(quán)進行統(tǒng)一賠付。根據(jù)該法，于2001年建立金融服務(wù)賠償計劃公司，專門負(fù)責(zé)存款保護。

（2）英國存款保險法律制度的特點

與其他國家相比，英國存款保險法律制度有以下特點：

第一，制度目標(biāo)單一，僅是為了保護小額存款人。因此，英國存款保險法律制度只是作為中央銀行對銀行業(yè)的監(jiān)督、管理和控制的一種補充工具，獨立性相對較較差。

第二，英國的存款保險制度更側(cè)重于對問題銀行的事后彌補，它對參保機構(gòu)的日常運營無權(quán)進行監(jiān)督檢查與管理。

第三，中央銀行行長兼任存款保險委員會主席，存款保險業(yè)務(wù)由政府管理運營。盡管英國存款保險制度的目標(biāo)僅是為了保護小額存款人，但是它對英國金融業(yè)的穩(wěn)定仍然起到了一定的積極作用。

（3）英國存款保險制度的改革

針對危機暴露出的相關(guān)問題，2011年6月，英國財政部發(fā)布了題為《金融監(jiān)管新方法：改革藍圖》的白皮書，全面闡述了政府的監(jiān)管改革設(shè)想。在此基礎(chǔ)上，《2012年金融服務(wù)法案》于2012年12月19日獲得英國女王批準(zhǔn)，并于2013年4月1日正式生效實施。其主要規(guī)定：第一，“準(zhǔn)雙峰”監(jiān)管體制加強對金融消費者的保護。FSA的審慎監(jiān)管職能和行為監(jiān)管職能將分別由新設(shè)立的審慎監(jiān)管局（PRA）和金融行為監(jiān)管局（ FCA）承繼，而后兩者在與宏觀審慎監(jiān)管有關(guān)的方面都將接受金融政策委員會（ FPC）的指導(dǎo)。第二，強化監(jiān)管機構(gòu)與FSCS的監(jiān)管協(xié)調(diào)?！?012年金融服務(wù)法》一方面規(guī)定FCA和PRA必須分別同F(xiàn)SCS簽署監(jiān)管備忘錄，并由FSCS以其認(rèn)為最能引起公眾注意的方式予以公布；另一方面責(zé)成英國財政部以指令的形式明確FCA和PRA涉及FSCS的規(guī)則制定權(quán)。簡言之，PRA負(fù)責(zé)制定關(guān)于源自存款和保險合同的賠償請求權(quán)的FSCS賠償規(guī)則，而FCA負(fù)責(zé)制定關(guān)于其他所有賠償請求權(quán)的FSCS賠償規(guī)財。第三，加強對FSCS年度計劃和年度報告的管理。

各國存款保險制度改革對我國的借鑒意義

從金融危機后各國對存款保險制度的改革可知，良好的存款保險制度對維護一國金融穩(wěn)定和金融安全具有相當(dāng)重要的作用。通過對英美兩國存款保險制度的分析，可以從中得到以下幾點對我國具有可借鑒性和可參考性的經(jīng)驗。

第一，存款保險機構(gòu)的責(zé)任不等于政府責(zé)任。存款保險責(zé)任應(yīng)由存款保險機構(gòu)承擔(dān)。通覽各國實踐，一般而言，存款保險機構(gòu)或者是一個純粹的商事主體，或者是兼具行政性質(zhì)的特殊市場主體。但是，不管法律對其組織形式、架構(gòu)、職能等的規(guī)定如何，存款保險機構(gòu)都應(yīng)當(dāng)是獨立承擔(dān)被保險存款得到及時和有效賠付的責(zé)任主體。政府對存款保險的責(zé)任，更多地體現(xiàn)于建立合理的存款保險機制、管理和監(jiān)督其有效運行。如果政府在銀行破產(chǎn)時自動出面“兜底”，將商業(yè)銀行的債務(wù)與政府債務(wù)混同起來，實質(zhì)上是由納稅人、廣大社會公眾負(fù)擔(dān)商業(yè)銀行經(jīng)營失敗的后果。即使建立起存款保險制度，也無法擺脫“銀行經(jīng)營，國家買單”的怪圈。

第二，考慮中國國情，建立有中國特色的存款保險機制。中國是一個發(fā)展中的大國，是一個市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌國家，在考慮引進和設(shè)計存款保險制度時，必須考慮特殊國情。一方面，在保護水平上，由于中國居民高儲蓄的傳統(tǒng)，加之投資渠道不多，居民金融資產(chǎn)主要集中在存款上。近幾年，中國儲蓄率一直保持在40 %以上，儲蓄總額年增長率在15%以上。因此，在中國存款保險制度設(shè)計時要設(shè)定一個相對合理的限額，初期對存款人給予較高的償付標(biāo)準(zhǔn)，隨著經(jīng)濟的發(fā)展適當(dāng)降低。另一方面，在保險費率的制定上，四大國有商業(yè)銀行在中國金融領(lǐng)域占據(jù)主導(dǎo)地位，眾多中小型存款金融機構(gòu)面臨的風(fēng)險更大。因此制度建立時可以綜合考慮各方利益，如根據(jù)機構(gòu)規(guī)模和風(fēng)險大小，實行風(fēng)險調(diào)整的差別費率等。

第三，完善存款保險基金管理機構(gòu)的監(jiān)管權(quán)配置。為確保存款保險基金管理機構(gòu)能夠擁有適度的監(jiān)管權(quán)，防范重復(fù)監(jiān)管和資源浪費，通過法律法規(guī)對金融安全網(wǎng)三大支柱擁有的監(jiān)管權(quán)進行規(guī)范化和制度化，十分重要。存款保險基金管理機構(gòu)的監(jiān)管權(quán)可如下配置：首先，建立三方信息共享機制。中央銀行、銀監(jiān)會和存款保險基金管理機構(gòu)建立信息共享機制，以方便存款保險基金管理機構(gòu)及時獲取監(jiān)管信息，調(diào)整保險費率或采取其他措施。其次，明確存款保險基金管理機構(gòu)主動向參保機構(gòu)獲取、核實相關(guān)信息的權(quán)利。當(dāng)信息共享不及時、不充分時，存款保險基金管理機構(gòu)可以直接要求參保銀行報送相關(guān)信息和數(shù)據(jù)，并有權(quán)審查其真實性。最后，明確存款保險基金管理機構(gòu)主動對參保機構(gòu)的監(jiān)督檢查權(quán)。存款保險基金管理機構(gòu)可以對參保銀行進行不定期檢查，但應(yīng)當(dāng)避免與銀監(jiān)會的監(jiān)督檢查權(quán)內(nèi)容重復(fù)。

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