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住房保障政策是為社會(huì)中低收入人群和住房困難人群提供住房，以滿足社會(huì)成員基本居住條件的社會(huì)保障政策。我國(guó)自1991年正式提出建設(shè)保障性住房的思路以來(lái)，歷經(jīng)幾十年的發(fā)展，基本形成7自身的體系框架。本文擬采用共詞分析法，對(duì)1991年至2015年之間我國(guó)的住房保障政策文本進(jìn)行階段性的量化分析，并運(yùn)用多維尺度分析法觀察政策在不同階段的聚焦點(diǎn)，探尋我國(guó)往房保障政策的演進(jìn)脈絡(luò)。

住房保障政策多維尺度分析 演進(jìn)脈絡(luò)

住房是人類生存的基本條件之一，既有商品屬性，又有社會(huì)保障屬性。住房保障政策的誕生和發(fā)展則主要承擔(dān)起了住房社會(huì)保障屬性的責(zé)任。我國(guó)住房保障政策和體系是隨著經(jīng)濟(jì)體制和城鎮(zhèn)住房制度的改革而不斷發(fā)展的。從提出建設(shè)保障性住房至今，住房保障政策在不同時(shí)期具有不同的政策特點(diǎn)和相應(yīng)的政策聚焦點(diǎn)，而其不斷演進(jìn)的過(guò)程，也體現(xiàn)出了不同階段中價(jià)值理念、政策目標(biāo)、政策工具、政策資源等變遷的過(guò)程和規(guī)律。在我國(guó)住房市場(chǎng)不斷發(fā)展、住房社會(huì)性極度缺失、住房矛盾日益加劇的背景下，研究住房保障政策的演進(jìn)脈絡(luò)，反思住房保障政策體系構(gòu)建中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，探尋住房保障制度發(fā)展的規(guī)律和方向，對(duì)完善我國(guó)住房制度、緩解社會(huì)住房矛盾具有重要的意義。

本文擬采用共詞分析和多維尺度分析的研究方法，對(duì)提出建設(shè)保障性住房思路到2015年間的93項(xiàng)住房保障政策的文本進(jìn)行量化分析，系統(tǒng)地呈現(xiàn)出各個(gè)時(shí)期住房保障政策的聚焦點(diǎn)和不同時(shí)期政策變遷的具體路徑，探尋政策的演進(jìn)規(guī)律，反映出政策演進(jìn)的特點(diǎn)和脈絡(luò)。

研究背景

始于20世紀(jì)70年代末80年代初的住房制度改革經(jīng)歷了30多年的發(fā)展演變過(guò)程，大致經(jīng)歷“住房商品化（ 1979-1990）一一住房市場(chǎng)化（1991-1997）一一住房分配貨幣化與社會(huì)化（ 1998-2007）——住房市場(chǎng)化與住房保障（2007-2015）”等階段。 隨著房改的不斷推進(jìn)，住房保障制度的構(gòu)建拉開(kāi)帷幕。1991年國(guó)務(wù)院《關(guān)于繼續(xù)積極穩(wěn)妥地進(jìn)行城鎮(zhèn)住房制度改革的通知》提出“大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)實(shí)用的商品住房，優(yōu)先解決無(wú)房戶和住房困難戶的住房問(wèn)題?！苯ㄔO(shè)經(jīng)濟(jì)適用房被作為一種新的思路正式提出，這也標(biāo)志著我國(guó)住房保障制度的構(gòu)建正式開(kāi)始。經(jīng)過(guò)幾十年的探索和發(fā)展，我國(guó)的住房保障政策基本包括了經(jīng)濟(jì)適用住房、住房公積金、集資合作建房、限價(jià)房、廉租房、公共租賃建房等保障性住房類別?？v觀我國(guó)住房保障政策發(fā)展的這幾十年，其大致經(jīng)歷了三個(gè)階段：第一階段，住房保障政策起步階段（ 1991-1998年）；第二階段，住房保障政策初步發(fā)展階段（1998-2007年）；第三階段，住房保障政策實(shí)質(zhì)發(fā)展階段（ 2007-2015年）。

綜上所述，我國(guó)住房保障政策伴隨著我國(guó)的住房制度改革的推進(jìn)不斷發(fā)展，截至日前，基本形成了三段式的發(fā)展過(guò)程。本文也將基于此，對(duì)每個(gè)階段的政策文本進(jìn)行量化分析，更加鮮明地展示我國(guó)住房保障政策的演進(jìn)脈絡(luò)。

研究設(shè)計(jì)

本文擬借鑒文獻(xiàn)計(jì)量學(xué)研究中對(duì)于關(guān)鍵詞的研究分析方法一一共詞分析法，對(duì)我國(guó)1991年至2015年期間共93項(xiàng)住房保障相關(guān)政策進(jìn)行主題詞提取，在確定我國(guó)住房保障政策文獻(xiàn)主題詞的基礎(chǔ)上，通過(guò)詞頻統(tǒng)計(jì)、共詞矩陣的構(gòu)建，運(yùn)用Sati軟件、Excel軟件及Spss得出每個(gè)階段政策文本主題詞的多維尺度圖，發(fā)現(xiàn)受關(guān)注程度高的主題詞及它們之間的潛在關(guān)系，可視化地觀察政策聚焦點(diǎn)的時(shí)代演變，進(jìn)而探究政策的演進(jìn)脈絡(luò)。

多維尺度分析圖能夠清晰地反映出高頻主題詞之間的關(guān)聯(lián)程度，距離越小代表詞頻之間相似度越大，政策內(nèi)容愈發(fā)集中；距離越大說(shuō)明政策豐體之間愈發(fā)獨(dú)立，產(chǎn)題之間的關(guān)聯(lián)性愈弱。

研究發(fā)現(xiàn)

自1991年我國(guó)提出保障性住房的思路以來(lái)，我國(guó)的住房保障工作在徘徊中不斷前進(jìn)，二十多年來(lái)出臺(tái)了大量的住房保障政策，逐步構(gòu)建出了一套相對(duì)完整的住房保障體系，有效地緩解了部分住房矛盾。并且，政策的數(shù)量也在每個(gè)階段呈現(xiàn)出差異化的增長(zhǎng)，1991年至1998年期間，我國(guó)剛剛開(kāi)始探尋住房保障制度的構(gòu)建之路，期間共出臺(tái)相關(guān)政策7份，到1998年至2007年階段，政策數(shù)量猛增至38分，而在隨后的2007年至2015年期間，更是增長(zhǎng)至48分。政策數(shù)量的增長(zhǎng)直觀地反映出了中央政府對(duì)于住房保障構(gòu)建的重視程度在不斷的增加。

（1）起步階段：1991-1998年

上世紀(jì)90年代初，我國(guó)住房矛盾逐步顯現(xiàn)，國(guó)家和政府開(kāi)始探尋住房保障制度的發(fā)展。在住房保障概念提出之時(shí)，住房市場(chǎng)化備受重視，相對(duì)應(yīng)的住房保障政策受到冷落，出臺(tái)的政策仍然以嘗試為主。因此，在1991年到1998年之間，我國(guó)專項(xiàng)住房保障政策出臺(tái)數(shù)量較少，通過(guò)分詞軟件和詞頻檢索，共得到關(guān)鍵詞15個(gè)，由于詞數(shù)較少，并未設(shè)置閥值進(jìn)行刪選，但所得到的關(guān)鍵詞也基本反映出了這一階段我國(guó)住房保障政策的特點(diǎn)與態(tài)勢(shì)。

結(jié)合我國(guó)住房保障政策起步階段的多維尺度圖示，可以發(fā)現(xiàn)，在1991年到1998年期間，國(guó)家對(duì)住房保障的概念仍處在嘗試階段，并未有較大的投入，但住房公積金、經(jīng)濟(jì)適用房、住房補(bǔ)貼等保障性住房措施已經(jīng)在部分群體中開(kāi)始實(shí)施。而其多維尺度分析圖顯示，這一階段的政策聚焦點(diǎn)主要集中在三個(gè)方面：一是，政府開(kāi)始在住房保障領(lǐng)域出臺(tái)一系列相關(guān)的規(guī)定、制度，反映出國(guó)家對(duì)住房保障政策的探索正式拉開(kāi)帷幕；二是，住房保障領(lǐng)域不在停留在概念化的層面，開(kāi)始積極采取手段、建沒(méi)保障性住房、針對(duì)性地落實(shí)政策；三是，針對(duì)部分群體開(kāi)始實(shí)行住房補(bǔ)貼，如：積極推行針對(duì)單位職工、領(lǐng)導(dǎo)等群體的住房公積金制度，為住房閑難人群提供經(jīng)濟(jì)適用房等。

（2）初步發(fā)展階段：1998-2007年

伴隨著1998年房改熱潮，我國(guó)住房領(lǐng)域全面走向商品化、市場(chǎng)化，福利分房制度宣告終結(jié)，城鎮(zhèn)房?jī)r(jià)節(jié)節(jié)攀升，住房矛盾日益尖銳?；诖吮尘埃覈?guó)政府積極推動(dòng)住房保障制度改革，提出要傘面推行、完善住房公積金管理制度，擴(kuò)大住房公積金制度覆蓋群體因此，這一階段住房保障政策的數(shù)量也猛增至38份，通過(guò)對(duì)這38份政策的梳理，共得到關(guān)鍵詞111個(gè)，其中剔除意義較弱的關(guān)鍵詞后，頻次較高的關(guān)鍵詞有：“廉租房”、“經(jīng)濟(jì)適用房”、“住房公積金”、“家庭”“職工”等，同時(shí)可以發(fā)現(xiàn)，“農(nóng)民工”“家庭”等新詞在這一階段的政策中被提及。

從圖3中可以看出，在這一階段，我國(guó)住房保障政策從之前的宏觀層面開(kāi)始向中微觀層面轉(zhuǎn)化，其焦點(diǎn)不再是單單集中于制度、規(guī)定、保障性住房這一類空洞宏大的話語(yǔ)上，逐步出臺(tái)了經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)和出售管理、住房公積金規(guī)范化管理、鼓勵(lì)租房發(fā)展、大力發(fā)展廉租住房等更具針對(duì)性和具體化的政策。以經(jīng)濟(jì)適用住房、廉租房、住房公積金為基礎(chǔ)的住房保障體系已具雛形，其中國(guó)家開(kāi)始逐步意識(shí)到租賃住房對(duì)住房矛盾的緩解作用，開(kāi)始從政策發(fā)布主體、政策受益群體等多維度促進(jìn)租賃住房的發(fā)展?？傮w而言，1998年至2007年期間，我國(guó)住房保障政策主要聚焦于四點(diǎn)：第一，不斷完善經(jīng)濟(jì)適用房的建設(shè)、出售、價(jià)格、買賣等各個(gè)細(xì)節(jié)；第二，進(jìn)一步擴(kuò)大住房公積金的適用范圍，規(guī)范住房公積金管理制度；第三，從政策主體層面，全面推進(jìn)租賃住房發(fā)展，如：資金、預(yù)算、行政干預(yù)等諸多措施；第四，大力發(fā)展廉租住房，不斷完善廉租住房政策，更好地解決城鎮(zhèn)低收人人群的住房問(wèn)題。并且，從政策受益群體層面，提升租賃住房在保障性住房中的作用，擴(kuò)大政策受益群體，嘗試對(duì)農(nóng)民工、家庭、用工單位等對(duì)象實(shí)行差異化的住房補(bǔ)助。

（3）實(shí)質(zhì)發(fā)展階段：2007-2015年

自1998年房改以來(lái)，我國(guó)住房領(lǐng)域過(guò)分看重市場(chǎng)化與商品化，造成房?jī)r(jià)不斷攀升，中低收入人群的住房問(wèn)題日益嚴(yán)峻。政府對(duì)商品房?jī)r(jià)的過(guò)度倚重，使得我國(guó)整個(gè)住房供應(yīng)體系遲遲未能完善，住房保障政策發(fā)展進(jìn)程緩慢。但是在2007年至2015年之間住房保障政策的落實(shí)情況有了很大的改觀，與此同時(shí)，我國(guó)住房保障政策的數(shù)量也在原基礎(chǔ)上進(jìn)一步增加。通過(guò)梳理，發(fā)現(xiàn)2007年至2015年之間，我國(guó)共出臺(tái)住房保障政策48份，提取關(guān)鍵詞126個(gè)，剔除部分意義較弱的詞語(yǔ)，得到的高頻關(guān)鍵詞有“公共租賃住房”、“廉租住房”、“棚戶區(qū)改造”、“工程質(zhì)量”、“改造”等。

從圖4中可以看出，住房公積金與其他關(guān)鍵詞的關(guān)聯(lián)度很弱，但基于住房保障政策的發(fā)展背景，其關(guān)聯(lián)度較弱主要是由于住房公積金制度發(fā)展歷程較長(zhǎng)，并且在實(shí)施中取得了不錯(cuò)的效果，因此，其已經(jīng)形成了自身比較完善的體系架構(gòu)，所以，這一階段關(guān)于住房公積金的政策并未出臺(tái)太多，與其他政策文本之間的關(guān)聯(lián)度也較弱。而經(jīng)濟(jì)適用住房也處在群組邊緣化，表明在這一階段，我國(guó)住房保障政策逐步削弱了經(jīng)濟(jì)適用住房的地位，同時(shí)，公共租賃住房與廉租住房成為新的群組核心?？傮w而言，這一階段我國(guó)住房保障政策主要聚焦于以下三點(diǎn)：一是，確定了公共租賃住房與廉租住房在住房保障政策中的核心作用；二是，開(kāi)始重視農(nóng)村住房保障問(wèn)題，逐步推進(jìn)城鄉(xiāng)住房保障統(tǒng)籌發(fā)展；三是，積極開(kāi)展棚戶區(qū)改造項(xiàng)目。

研究結(jié)論

在我國(guó)住房保障領(lǐng)域中，公共政策的不斷發(fā)展尤其獨(dú)特的演進(jìn)脈絡(luò)：在改革類政策中，政策聚焦點(diǎn)從起步階段的住房保障概念逐步變化為更加實(shí)際化的政策改革方針與規(guī)劃，逐步實(shí)現(xiàn)政策具體化；在住房保障體系的具體項(xiàng)目構(gòu)建中，政策聚焦點(diǎn)從起步階段的經(jīng)濟(jì)適用住房與住房公積金到政策初步發(fā)展階段的廉租住房與經(jīng)濟(jì)適用住房相結(jié)合，再到政策實(shí)質(zhì)發(fā)展階段大力推動(dòng)公共租賃住房發(fā)展、啟動(dòng)棚戶區(qū)改造項(xiàng)目，不斷調(diào)整政策以更加適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展；在針對(duì)政策相關(guān)群體的領(lǐng)域，從剛開(kāi)始只關(guān)注城鎮(zhèn)人群的住房保障問(wèn)題到后期嘗試構(gòu)建城鄉(xiāng)住房保障政策體系，持續(xù)擴(kuò)大政策覆蓋群體。