葛冰馨

近年來(lái)，我國(guó)政府出臺(tái)相關(guān)政策大力推廣PPP模式，PPP模式被廣泛應(yīng)用于公共服務(wù)、民生保障、生態(tài)環(huán)保等方面。本文通過(guò)分析PPP模式在我國(guó)污水處理領(lǐng)域的應(yīng)用，總結(jié)出PPP模武在現(xiàn)有污水處理領(lǐng)域的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)并提出相應(yīng)的政策建議。

PPP模式 污水處理 對(duì)策與建議

隨著我國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的加速發(fā)展，城市對(duì)于水資源的剛性需求迅速增加，污水處理項(xiàng)目屬于社會(huì)公用事業(yè)，也是我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施重點(diǎn)投資領(lǐng)域，每年通過(guò)中央安排預(yù)算內(nèi)投資以及其他財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金等渠道支持城市污水處理設(shè)施建設(shè)。2010年到2015年我國(guó)的用水量由434億噸增加至449.7億噸，廢水排放總量由617.25億噸增加至735.32億噸。廢水排放總量逐年增長(zhǎng)且增幅較大，而與污水處理項(xiàng)目投資有關(guān)的指標(biāo)如治理廢水項(xiàng)目完成投資的復(fù)合增長(zhǎng)率為-1.48%，意味著我國(guó)城市污水處理的任務(wù)不僅艱巨，且資金缺口大。污水處理項(xiàng)目具有投資額度大、投資回收期長(zhǎng)的特點(diǎn)，因此一直以來(lái)在資金方面處于捉襟見(jiàn)肘的困境之中。2015年4月9日財(cái)政部和環(huán)境保護(hù)部一起發(fā)布了關(guān)于《推進(jìn)水污染防治領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作的實(shí)施意見(jiàn)》，旨在通過(guò)PPP模式緩解我國(guó)城市污水處理設(shè)施建設(shè)所帶來(lái)的一系列矛盾。本文探析PPP模式在我國(guó)污水處理上的運(yùn)用，以期為PPP模式在我國(guó)污水處理領(lǐng)域進(jìn)一步推廣提供借鑒。

PPP模式在我國(guó)污水處理領(lǐng)域的應(yīng)用

單純的政府財(cái)政資金、政策銀行貸款不但不能滿足污水處理行業(yè)巨大的資金需要，還會(huì)阻礙污水處理行業(yè)效率的提高，加重政策財(cái)政負(fù)擔(dān)，增加政府潛在的債務(wù)危機(jī)。因此，在污水處理領(lǐng)域引進(jìn)社會(huì)資本，采用PPP模式是解決地方政府財(cái)政負(fù)擔(dān)的一個(gè)有效途徑。PPP模式是在基礎(chǔ)設(shè)施幾公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長(zhǎng)期合作關(guān)系。通常是由社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過(guò)“使用者付費(fèi)”及必要的“政府付費(fèi)”獲得合理投資回報(bào)；政府部門(mén)負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。2013年起，國(guó)家財(cái)政部先后公布了三批PPP項(xiàng)目。2013年11月，財(cái)政部公布了30個(gè)首批PPP示范項(xiàng)目，投資總額為1800億元，涉及到地方政府職責(zé)的各個(gè)方面，其中污水處理的項(xiàng)目有9個(gè)，占整個(gè)項(xiàng)目的30%，是PPP模式應(yīng)用的重頭領(lǐng)域；2015年9月，財(cái)政部公布了第二批總量為206的PPP項(xiàng)目，總投資額達(dá)6589億元，其中污水處理項(xiàng)目為16個(gè)，占比約8%，分布在全國(guó)各個(gè)省市；2016年10月13日，財(cái)政部公布了第三批總量為516的PPP項(xiàng)目，其中污水處理項(xiàng)目為41個(gè)，占整個(gè)項(xiàng)目的8%.

污水處理尸尸尸項(xiàng)目面臨的挑戰(zhàn)

（1）政府信用的保障與缺失

PPP項(xiàng)目時(shí)間一般較長(zhǎng)，政府政策可能發(fā)生改變，這就會(huì)直接導(dǎo)致政府信用風(fēng)險(xiǎn)。一些社會(huì)資本擔(dān)心政府會(huì)不履行或者拒絕履行項(xiàng)目協(xié)定的責(zé)任和義務(wù)，會(huì)給項(xiàng)目帶來(lái)嚴(yán)重的危害，損害私人部門(mén)自身的利益。

（2）政府組織管理能力的提升以及角色的轉(zhuǎn)變

政府在傳統(tǒng)合作模式和PPP模式中角色的對(duì)比， PPP模式實(shí)質(zhì)上是一種委托代理關(guān)系，委托代理關(guān)系的目的是追求分工效果和規(guī)模效果。委托人一方是政府工作部門(mén)，代理人一方是私人部門(mén)。這就要求政府部門(mén)做好從實(shí)際規(guī)劃執(zhí)行人變?yōu)楣芾肀O(jiān)督者的角色轉(zhuǎn)變。而我國(guó)PPP模式發(fā)展的尚不完全，許多政府部分很難真正做到“放手”，習(xí)慣性的在項(xiàng)目具體實(shí)施中進(jìn)行過(guò)多的干預(yù)。

（3）PPP模式風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)

在PPP模式下，項(xiàng)目投資都屬于數(shù)額巨大，持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)，存在著各種各樣的風(fēng)險(xiǎn)的項(xiàng)目。因此，如何合理的分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)就成為政府和私營(yíng)企業(yè)重點(diǎn)協(xié)商的問(wèn)題，甚至在其他國(guó)家的一些經(jīng)驗(yàn)中表明，PPP模式風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的設(shè)計(jì)直接影響到PPP項(xiàng)目能否成功。一般來(lái)說(shuō)，政府與私營(yíng)企業(yè)應(yīng)按照各自控制風(fēng)險(xiǎn)能力的大小，承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

對(duì)策建議

（1）健全和完善PPP制度框架與法規(guī)體系

1.加快國(guó)家層面的PPP立法。

政府應(yīng)制定出能滿足各種不同形式PPP的法律要求條例，明確PPP應(yīng)用范圍，政府審批權(quán)限、流程和管理程序，政企的核心權(quán)利和義務(wù)，合同框架和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)原則，糾紛處理機(jī)制，財(cái)政規(guī)則與會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，政府監(jiān)管與公眾參與制度等，建立起較為完善的國(guó)家層面的PPP法律框架。

（2）拓寬項(xiàng)目融資渠道

1.設(shè)立PPP項(xiàng)目擔(dān)?；?/p>

為更好地調(diào)動(dòng)銀行發(fā)放項(xiàng)目貸款的積極性和保險(xiǎn)、養(yǎng)老資金投資基礎(chǔ)設(shè)施的積極性，應(yīng)加快設(shè)立PPP項(xiàng)目擔(dān)?；稹?duì)因地方政府的失信行為而給銀行造成的不良貸款或給保險(xiǎn)公司造成的投資損失，可由基金給予相應(yīng)的資金賠償。這樣可以給污水處理企業(yè)吃一劑“定心丸”，不用過(guò)于擔(dān)心政府信用缺失而導(dǎo)致項(xiàng)目擱淺的情況出現(xiàn)。

2.積極開(kāi)拓多元化的融資渠道

積極引入產(chǎn)業(yè)投資基金、信托資金等方式，引導(dǎo)私有資本進(jìn)人公共投資領(lǐng)域。同時(shí)，可采用資產(chǎn)證券化（ABS）方式盤(pán)活基礎(chǔ)設(shè)施存量，引入民間資本，減輕地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)。借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，政府可嘗試設(shè)立適應(yīng)性缺口補(bǔ)償基金（VGF）補(bǔ)助社會(huì)效益大而短期存在資金缺口的PPP項(xiàng)目。

（3）完善市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出機(jī)制

進(jìn)一步放寬私營(yíng)部門(mén)進(jìn)人基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的準(zhǔn)入限制，改善私營(yíng)部門(mén)的市場(chǎng)準(zhǔn)入環(huán)境，放寬民營(yíng)企業(yè)投融資領(lǐng)域、登記事項(xiàng)、前置審批等市場(chǎng)準(zhǔn)入領(lǐng)域的限制。出臺(tái)優(yōu)惠的特許權(quán)支持政策。建立PPP項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)和股權(quán)轉(zhuǎn)讓系統(tǒng)，為企業(yè)提供便利的產(chǎn)權(quán)和股權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)，使私人部門(mén)能通過(guò)股份轉(zhuǎn)讓實(shí)現(xiàn)投資回收，以求合理退出，保障污水處理企業(yè)的合法權(quán)益。

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