任憲鑫 張亞 王賀 靳丹鋒

新時(shí)代的國(guó)家監(jiān)督體系對(duì)國(guó)家審計(jì)提出了更高的要求，如何在新時(shí)代發(fā)揮國(guó)家審計(jì)的監(jiān)督職能成為當(dāng)下審計(jì)工作者探索的熱點(diǎn)。本文首先分析了新時(shí)代國(guó)家審計(jì)的職能作用，其次指出當(dāng)前國(guó)家審計(jì)存在的問(wèn)題和不足，最后從審計(jì)制度、審計(jì)范圍、審計(jì)人員三個(gè)方面提出相應(yīng)的完善對(duì)策，從而更好的實(shí)現(xiàn)國(guó)家審計(jì)職能。

新時(shí)代國(guó)家審計(jì)

審計(jì)監(jiān)督 審計(jì)全覆蓋

黨的十八屆四中傘會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于傘面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》）首次將審計(jì)監(jiān)督從行政監(jiān)督中獨(dú)立出來(lái)，成為“黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督”國(guó)家八大監(jiān)督體系之一。黨的十九大，習(xí)主席鄭重宣誓：“中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代”，同時(shí)提出構(gòu)建黨統(tǒng)一指揮，全面覆蓋，權(quán)威高效的監(jiān)督體系。對(duì)于國(guó)家審計(jì)來(lái)說(shuō)，就是要與時(shí)俱進(jìn)，在新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義審計(jì)制度，更好地發(fā)揮國(guó)家審計(jì)在黨和國(guó)家監(jiān)督體系中的重要作用。

新時(shí)代國(guó)家審計(jì)的職能

在《決定》和國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見(jiàn)》中將十八大以來(lái)提出的“公共資金、國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有資源”三個(gè)審計(jì)全覆蓋變成了包括“領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任”在內(nèi)的四個(gè)審計(jì)全覆蓋，說(shuō)明黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力制約和監(jiān)督的決心，同時(shí)體現(xiàn)了國(guó)家審計(jì)是貫徹依法治國(guó)方略的內(nèi)在要求、是落實(shí)黨和國(guó)家要求的迫切需要、是實(shí)現(xiàn)改革發(fā)展目標(biāo)的重要舉措。

（1）監(jiān)督經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，維護(hù)財(cái)經(jīng)秩序

審計(jì)的本質(zhì)就是獨(dú)立性的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督活動(dòng)，對(duì)于國(guó)家審計(jì)，其最基本的功能就是監(jiān)督國(guó)家經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行，審查監(jiān)督各級(jí)政府機(jī)關(guān)的經(jīng)濟(jì)計(jì)劃、預(yù)決算的編制和執(zhí)行情況及財(cái)務(wù)收支狀況，檢查財(cái)經(jīng)工作中的違法違紀(jì)行為。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，通過(guò)國(guó)家審計(jì)的監(jiān)督，可以完善經(jīng)濟(jì)社會(huì)的各項(xiàng)管理體制，并對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行分析和預(yù)警，并提出相應(yīng)的解決措施。國(guó)家審計(jì)履行好這個(gè)基本功能，就可以為經(jīng)濟(jì)社會(huì)提供良好的發(fā)展環(huán)境，促進(jìn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)高效發(fā)展。

（2）監(jiān)督權(quán)力使用，促進(jìn)廉政建設(shè)

在監(jiān)督國(guó)家工作人員權(quán)力使用的過(guò)程中，國(guó)家審計(jì)機(jī)構(gòu)是作為一個(gè)輔助紀(jì)委、監(jiān)察、檢查機(jī)關(guān)的角色進(jìn)行權(quán)力監(jiān)督的，它能夠促進(jìn)國(guó)家工作人員履行責(zé)任并對(duì)其權(quán)利使用實(shí)施監(jiān)督。同時(shí)，國(guó)家審計(jì)可以監(jiān)督資產(chǎn)申報(bào)、政府采購(gòu)、國(guó)有資產(chǎn)使用的過(guò)程中是否存在權(quán)錢(qián)交易、權(quán)利濫用、失職瀆職的行為來(lái)控制腐敗和提高治理能力。國(guó)家審計(jì)通過(guò)加大對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的審查力度，完善經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題區(qū)分領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任。利用經(jīng)濟(jì)方面的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)配合紀(jì)檢、監(jiān)察機(jī)關(guān)查處重大違法亂紀(jì)案件，確保國(guó)家工作人員正確使用權(quán)力，促進(jìn)國(guó)家黨風(fēng)廉政建設(shè)的順利開(kāi)展。

（3）監(jiān)督環(huán)境治理，助力生態(tài)發(fā)展

日益嚴(yán)重的環(huán)境問(wèn)題，成為當(dāng)前國(guó)家和人民關(guān)注的焦點(diǎn)，環(huán)境治理直接關(guān)系到國(guó)家的可持續(xù)發(fā)展，國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)可以以環(huán)境法規(guī)、政策和標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)對(duì)國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)建設(shè)情況、環(huán)境保護(hù)資源配置情況、環(huán)境保護(hù)政策落實(shí)情況等環(huán)境治理措施實(shí)施監(jiān)督，從而在環(huán)境治理層面實(shí)現(xiàn)節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境、維護(hù)生態(tài)多樣性等目標(biāo)。并以“生態(tài)政績(jī)”作為領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的一項(xiàng)重要評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，提升相關(guān)部門(mén)對(duì)環(huán)境治理的的重視程度，促進(jìn)國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)。

（4）監(jiān)督民生改善，維護(hù)民生權(quán)益

教育、醫(yī)療、住房和社會(huì)保障等民生問(wèn)題涉及到人民群眾的基本生活，黨和國(guó)家一直高度重視。國(guó)家投入了大量的經(jīng)費(fèi)和資源用于精準(zhǔn)扶貧、用于改善教學(xué)條件、用于完善醫(yī)療保險(xiǎn)體系等，相關(guān)經(jīng)費(fèi)的使用效益以及資源的配置情況直接影響著民生的改善和社會(huì)的和諧。國(guó)家審計(jì)對(duì)民生領(lǐng)域進(jìn)行重點(diǎn)審計(jì)，可以推進(jìn)國(guó)家民生政策的實(shí)施，揭示出其中出現(xiàn)的損害人民利益的問(wèn)題，并提出改進(jìn)的意見(jiàn)，從而維護(hù)民生權(quán)益，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和諧可持續(xù)發(fā)展。

國(guó)家審計(jì)職能實(shí)現(xiàn)存在的問(wèn)題

（1）國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)獨(dú)立性差

我國(guó)的審計(jì)體制屬于行政型，地方審計(jì)機(jī)關(guān)作為同級(jí)政府的組成部分，受地方政府和上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的雙重領(lǐng)導(dǎo)，其日常工作還是在同級(jí)黨委政府的管理之下，其經(jīng)費(fèi)來(lái)源、審計(jì)工作人員的工資福利，審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部的考核等事項(xiàng)都有同級(jí)人民政府執(zhí)行，審計(jì)機(jī)關(guān)自身受到來(lái)自本級(jí)政府以及相關(guān)考核的壓力，會(huì)導(dǎo)致獨(dú)立性受損的問(wèn)題發(fā)生，甚至?xí)a(chǎn)生“自己審計(jì)自己”的現(xiàn)象。這便失去了審計(jì)最根本的性質(zhì)。目前，我國(guó)政府審計(jì)機(jī)關(guān)在執(zhí)行審計(jì)任務(wù)時(shí)，具有檢查權(quán)、調(diào)查權(quán)、報(bào)告權(quán)等，但是對(duì)相關(guān)違規(guī)違法問(wèn)題的處理權(quán)限較低，在實(shí)際執(zhí)行的過(guò)程中大多需其他執(zhí)法部門(mén)協(xié)作才能完成，這在一定程度上也影響了審計(jì)獨(dú)立性。

（2）審計(jì)覆蓋面窄

國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)在制定年度審計(jì)計(jì)劃時(shí)，一直在嘗試覆蓋更多的資金、更多的單位，但是在分配年度審計(jì)計(jì)劃項(xiàng)目時(shí)，首先是將一些有預(yù)算資金分配權(quán)有較多的行政事業(yè)單位作為審計(jì)的重點(diǎn)，卻忽視那些公益組織、社會(huì)團(tuán)體等看似資金量較小，但又容易出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題的單位。此外，對(duì)與類(lèi)似涉農(nóng)資金審計(jì)、扶貧資金項(xiàng)目審計(jì)、自然資源環(huán)境審計(jì)、重大工程項(xiàng)日審計(jì)等資金數(shù)額大、人民關(guān)注度高的項(xiàng)日，因人力、物力、時(shí)間等原因，只能抽審其中的部分項(xiàng)日，無(wú)法達(dá)到審計(jì)傘覆蓋，很難對(duì)項(xiàng)日整體做出客觀公正的評(píng)價(jià)，也未能夠?qū)罄m(xù)政策的銜接與完善提供有效支撐。

（3）審計(jì)人員勝任能力不足

國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見(jiàn)》，對(duì)國(guó)家審計(jì)人員的業(yè)務(wù)能力提出了更高的要求，審計(jì)人員不僅要有能力審經(jīng)濟(jì)方面的問(wèn)題，還要有能力審計(jì)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況、審計(jì)生態(tài)環(huán)境治理情況、審計(jì)重大政策的落實(shí)情況，所以審計(jì)人員不僅要有財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)、審計(jì)知識(shí)，還需要一定的法律基礎(chǔ)、管理基礎(chǔ)、計(jì)算機(jī)基礎(chǔ)、大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)等。國(guó)家審計(jì)人員基本卜-都是財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)、審計(jì)專(zhuān)業(yè)出身，無(wú)法滿足國(guó)家審計(jì)需求。此外，當(dāng)前的舞弊手段也更加復(fù)雜、隱蔽，傳統(tǒng)的審計(jì)方法和手段難以發(fā)現(xiàn)這些舞弊問(wèn)題，也需要審計(jì)人員改進(jìn)審計(jì)方法。

國(guó)家審計(jì)職能實(shí)現(xiàn)的完善對(duì)策

（1）完善審計(jì)管理體制

《決定》提出將完善審計(jì)制度，強(qiáng)化省以下審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，省以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物統(tǒng)-由省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)管理。這將很大程度卜-提高審計(jì)的獨(dú)立性，可以使得地方審計(jì)機(jī)關(guān)專(zhuān)注于上級(jí)下達(dá)的審計(jì)任務(wù)，并能更加客觀的提出審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，不再受同級(jí)政府的干擾。新的審計(jì)管理體制建立后，還需要新的管理模式，才能使新的管理體制更好的發(fā)揮作用。省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)下屬審計(jì)機(jī)關(guān)所提供的信息，制定綜合的審計(jì)計(jì)劃，并且確保審計(jì)計(jì)劃的連續(xù)性、完整性。省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)可以統(tǒng)一組織審前培訓(xùn)，這樣更能夠突出和統(tǒng)一審計(jì)重點(diǎn)，在審計(jì)過(guò)程中，省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)可對(duì)各審計(jì)組進(jìn)行督導(dǎo)，及時(shí)了解和掌握審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題。

（2）推進(jìn)審計(jì)業(yè)務(wù)外包

審計(jì)業(yè)務(wù)外包是實(shí)現(xiàn)實(shí)審計(jì)傘覆蓋的有效途徑。國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)在將審計(jì)業(yè)務(wù)外包時(shí)，應(yīng)充分考慮社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)對(duì)相關(guān)業(yè)務(wù)的熟悉度和勝任能力。我國(guó)一般是將工程項(xiàng)日整體外包，西方發(fā)達(dá)國(guó)家一般是足將財(cái)務(wù)審計(jì)和績(jī)效審計(jì)進(jìn)行外包。實(shí)際上，審計(jì)業(yè)務(wù)外包應(yīng)該是審計(jì)機(jī)關(guān)購(gòu)買(mǎi)審計(jì)服務(wù)的現(xiàn)實(shí)反映，應(yīng)與社會(huì)審計(jì)資源相匹配。進(jìn)行審計(jì)業(yè)務(wù)外包應(yīng)該綜合考慮兩方面的內(nèi)容：一是審計(jì)機(jī)關(guān)是否可以將該項(xiàng)審計(jì)業(yè)務(wù)外包，二是社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)是否有能力承擔(dān)該項(xiàng)審計(jì)業(yè)務(wù)。對(duì)與前者，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)該對(duì)其業(yè)務(wù)內(nèi)容進(jìn)行細(xì)致區(qū)分，根據(jù)相關(guān)保密規(guī)定，可將一些不涉密的工程審計(jì)業(yè)務(wù)、生態(tài)環(huán)境審計(jì)業(yè)務(wù)進(jìn)行外包，而對(duì)于專(zhuān)項(xiàng)資金審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)等業(yè)務(wù)不應(yīng)進(jìn)行外包。對(duì)于后者，因社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)對(duì)財(cái)務(wù)審計(jì)方面的業(yè)務(wù)較為熟悉，可將審計(jì)機(jī)關(guān)的財(cái)務(wù)審計(jì)業(yè)務(wù)進(jìn)行外包。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)外包業(yè)務(wù)的對(duì)審計(jì)過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督、檢查，對(duì)審計(jì)結(jié)果進(jìn)行復(fù)核，并承擔(dān)最終的審計(jì)責(zé)任。

（3）建立審計(jì)專(zhuān)業(yè)人才庫(kù)

審計(jì)不僅僅是獨(dú)直性的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督活動(dòng)，還是一項(xiàng)綜合性的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督活動(dòng)，所需要的專(zhuān)業(yè)知識(shí)也較多。領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)需要審計(jì)人員擁有管理、法律方面的知識(shí)，環(huán)境審計(jì)要求審計(jì)人員擁有生態(tài)、科技方面的知識(shí)，績(jī)效審計(jì)要求審計(jì)人員擁有計(jì)算機(jī)、大數(shù)據(jù)方面的知識(shí)。對(duì)審計(jì)人員來(lái)說(shuō)，很難精通這么多專(zhuān)業(yè)。所以省級(jí)以卜審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)建立各個(gè)審計(jì)專(zhuān)業(yè)的人才庫(kù)，人才庫(kù)成員應(yīng)不僅限于審計(jì)機(jī)構(gòu)內(nèi)部的骨干成員，還可以來(lái)自于政府機(jī)關(guān)、高等院校、企事業(yè)單位等。在選擇審計(jì)組成員時(shí)，省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)人員的檔案了解審計(jì)人員的專(zhuān)業(yè)方向，合理安排審計(jì)人員的同時(shí)，可以通過(guò)審計(jì)人才庫(kù)，選擇相關(guān)的審計(jì)專(zhuān)業(yè)人才參加審計(jì)任務(wù)，審計(jì)專(zhuān)業(yè)人才不僅可以為審計(jì)業(yè)務(wù)操作及鑒定結(jié)果提出建設(shè)性意見(jiàn)，還能夠提升審計(jì)組成員的業(yè)務(wù)能力，提高審計(jì)工作的效率與效果。

[1]李雪.審計(jì)信息化發(fā)展的現(xiàn)狀及問(wèn)題[J]，中國(guó)審計(jì)，2012（ 20）

[2]宋常，黃文炳.基于國(guó)家治理新動(dòng)向的國(guó)家審計(jì)若干思考[J].審計(jì)研究，2015（2）：7-13[3]徐薇.國(guó)家審計(jì)監(jiān)督全覆蓋的實(shí)現(xiàn)路 徑研究[J].審計(jì)研究，2015（4）： 6-10

[4]謝嬌.基于審計(jì)全覆蓋的審計(jì)業(yè)務(wù)外包初探[J].中國(guó)管理信息化，2016（4）

[5]國(guó)務(wù)院：《關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見(jiàn)》2014年10月09日發(fā)布.對(duì)公共資金、國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有資源、領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況進(jìn)行審計(jì)，實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督全覆蓋，促進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化和國(guó)民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展

[6]謝嬌.基于審計(jì)全覆蓋的審計(jì)業(yè)務(wù)外包初探[J].中國(guó)管理信息化，2016（4）