錢格祥

摘 要：對(duì)于“黨內(nèi)法規(guī)”的屬性的認(rèn)知和理解向來眾說紛紜，早前還有理論文章否定“黨內(nèi)法規(guī)”這一提法的。本文梳理了黨的十八大以來中國(guó)知網(wǎng)上收錄的關(guān)于“黨內(nèi)法規(guī)”的文章，僅從“黨內(nèi)法規(guī)的屬性”這一個(gè)側(cè)面介入，從文獻(xiàn)的角度厘清五年來對(duì)這一問題的認(rèn)識(shí)。從理論上看，搞清黨內(nèi)法規(guī)的屬性有助于對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的深入研究，從實(shí)踐上看，有助于執(zhí)政黨規(guī)范化、法治化運(yùn)作，有助于從嚴(yán)治黨的順利推行，有助于中國(guó)特色的執(zhí)政黨政黨治理模式的發(fā)展與完善。黨內(nèi)法規(guī)顯然具有法的性質(zhì)和特征，但它與國(guó)家法律的概念、范疇和特征又不盡相同，它不是“社會(huì)法”，不是“軟法”，也不是“政策”，它是具有獨(dú)立形態(tài)的專門規(guī)范執(zhí)政黨的“法”。

關(guān)鍵詞：黨內(nèi)法規(guī)；執(zhí)政黨；法

2013年5月27日，中共中央發(fā)布了《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）第2條第1款規(guī)定：“黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織以及中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的規(guī)范黨組織的工作、活動(dòng)和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度的總稱?！薄稐l例》首次指出黨內(nèi)法規(guī)相對(duì)于其他規(guī)范性文件的獨(dú)立性，即“黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)用條款形式表述，不同于一般不用條款形式表述的決議、決定、意見、通知等規(guī)范性文件”。從《條例》這個(gè)黨內(nèi)“立法法”來看，黨內(nèi)法規(guī)至少具備三個(gè)要素：第一，制定主體具有特定性。即黨內(nèi)法規(guī)的制定主體只限于黨的中央組織以及中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委，黨的省級(jí)以下組織無權(quán)制定黨內(nèi)法規(guī)。第二，規(guī)范對(duì)象具有特定性。即黨內(nèi)法規(guī)是規(guī)范黨組織的工作、活動(dòng)和黨員行為的行為規(guī)范。第三，表現(xiàn)形式具有特定性。即黨內(nèi)法規(guī)是黨內(nèi)規(guī)章制度的總稱，具體分為黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則等七種。據(jù)此，其他以辦法、通知等命名的黨內(nèi)規(guī)范性文件，不能視之為“黨內(nèi)法規(guī)”。

一、黨內(nèi)法規(guī)的概念

黨的十八大以來，關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)的定義，學(xué)者們表述不一，但基本含義與要點(diǎn)差別不大。如：陳柳裕傾向于將黨內(nèi)法規(guī)界定為是指“由中國(guó)共產(chǎn)黨制定的，反映黨的意志，以黨組織和黨員的權(quán)利和義務(wù)為內(nèi)容，以確認(rèn)、保護(hù)和發(fā)展黨內(nèi)關(guān)系和黨內(nèi)秩序?yàn)槟康?，以黨內(nèi)約束力保證實(shí)施的行為規(guī)范體系或行為規(guī)范的總稱?！绷?，衛(wèi)躍寧認(rèn)為“黨內(nèi)法規(guī)是由中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)立法機(jī)構(gòu)或立法部門所制定的，通過黨章、條例、規(guī)則等成文形式得以表達(dá)的，用于調(diào)整黨務(wù)關(guān)系的規(guī)范性文件之總稱?！?/p>

為了保證“黨內(nèi)法規(guī)”概念的科學(xué)性、規(guī)范性、統(tǒng)一性和唯一性，為了使黨內(nèi)法規(guī)概念能夠與黨的紀(jì)律、黨的規(guī)矩、黨的制度等概念區(qū)分開來，中國(guó)社科院法學(xué)所所長(zhǎng)李林建議一般應(yīng)在狹義上定義和使用“黨內(nèi)法規(guī)”概念。在外延方面，應(yīng)當(dāng)使“黨內(nèi)法規(guī)”與“黨和國(guó)家政策”、“社會(huì)主義道德”、“國(guó)家法律法規(guī)”、“社會(huì)習(xí)俗慣例”等區(qū)分開來；在內(nèi)涵方面，應(yīng)當(dāng)使“黨內(nèi)法規(guī)”與“黨內(nèi)道德”、“黨的方針政策”、“黨內(nèi)決定意見”、“黨的文件”、“無權(quán)主體制定的規(guī)范性文件”等區(qū)分開來；應(yīng)當(dāng)允許“黨內(nèi)法規(guī)”與黨的紀(jì)律、黨的規(guī)矩有一定合理而必要的交叉和重合，但黨內(nèi)法規(guī)不宜等同于黨的紀(jì)律、黨的規(guī)矩?；谏鲜龇治龊驼J(rèn)識(shí)，我們可將“黨內(nèi)法規(guī)”（黨的法規(guī)）定義為：“中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)（黨的法規(guī)），是由黨的特定主體依照程序制定，體現(xiàn)黨的意志和要求，調(diào)整黨內(nèi)政治、組織、權(quán)利與義務(wù)、權(quán)力與責(zé)任等重要關(guān)系，規(guī)范黨組織的工作、活動(dòng)和黨員行為，具有明確性、規(guī)范性和強(qiáng)制性的行為規(guī)矩的總稱?！?/p>

二、黨內(nèi)法規(guī)的屬性

就黨內(nèi)法規(guī)的屬性而言，姜明安教授認(rèn)為“黨內(nèi)法規(guī)具有‘社會(huì)法與‘軟法的屬性”。王春業(yè)認(rèn)為，黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律體系是一元結(jié)構(gòu)，黨內(nèi)法規(guī)具備了法律規(guī)范的基本特征，黨內(nèi)法規(guī)是國(guó)家法律的一種，應(yīng)將其納入國(guó)家法律體系之中。丁芝華認(rèn)為，黨內(nèi)法規(guī)是由多個(gè)不同性質(zhì)的部分構(gòu)成，具有“準(zhǔn)法律”的性質(zhì)。徐信貴認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范屬性并非單一，其在實(shí)踐中呈現(xiàn)出復(fù)合屬性，即黨內(nèi)法規(guī)對(duì)外呈現(xiàn)出政策屬性，對(duì)內(nèi)呈現(xiàn)出對(duì)黨員干部的一種嚴(yán)于法律的道德要求，而從其制定及其實(shí)施保障上看，黨內(nèi)法規(guī)又具有“軟法”屬性。張立偉借用奧地利法學(xué)家歐根·埃利希的“活法理論”認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)是“活法”。肖謝引用韋伯的觀點(diǎn)，認(rèn)為法社會(huì)學(xué)中社會(huì)的法律概念有兩個(gè)特證：一是存在著一種法律規(guī)范，二是一個(gè)從整體社會(huì)中分離出來的、由不同人組成的團(tuán)體，他們負(fù)責(zé)強(qiáng)制秩序的執(zhí)行和追究違反行為的責(zé)任。因此，黨內(nèi)法規(guī)是代表廣大無產(chǎn)階級(jí)利益的、在憲法法律范圍內(nèi)規(guī)范黨組織和黨員的社會(huì)法。王阿盈認(rèn)為，黨內(nèi)法規(guī)具有多重屬性，組織性和紀(jì)律性是其政治屬性，規(guī)范性與秩序性是其法的屬性，責(zé)任性與職責(zé)性是其義務(wù)本位的屬性。屠凱認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)黨內(nèi)法規(guī)可以納入“法”的范疇，是事實(shí)上的行為規(guī)范，在某些重要領(lǐng)域發(fā)揮著骨干作用；基于它的政策特征，在國(guó)家法與黨的政策的對(duì)立中，黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)屬于政策的范疇，反映新鮮經(jīng)驗(yàn)且須具有較高的前瞻性；因而黨內(nèi)法規(guī)具有法律和政策的二重性。

1.黨內(nèi)法規(guī)不同于黨內(nèi)制度

韓強(qiáng)認(rèn)為，首先是產(chǎn)生時(shí)間不同，先有黨內(nèi)制度后有黨內(nèi)法規(guī)；其次概念的外延不同，盡管多數(shù)“黨的制度”是由“黨內(nèi)法規(guī)”明文規(guī)定的， 但也有不少“黨的制度”并不是“黨內(nèi)法規(guī)”明文規(guī)定的；第三，制定主體及權(quán)限不同；第四內(nèi)在體系不同。

2.黨內(nèi)法規(guī)不同于黨的政策

操申斌認(rèn)為，黨內(nèi)法規(guī)與黨的政策的區(qū)別在于：從立法主體看，黨的各級(jí)組織都可以根據(jù)形勢(shì)的需要而制定相應(yīng)的政策，而黨內(nèi)法規(guī)的立法主體至少是省級(jí)及以上黨組織。從內(nèi)容上看，黨的政策一般只規(guī)定行動(dòng)的方向，而較少規(guī)定行為的具體規(guī)則，原則性規(guī)定較多；黨內(nèi)法規(guī)主要是用來規(guī)范黨組織和黨員的行為，因而以規(guī)則為主，比較具體。從穩(wěn)定性看，黨的政策往往隨著形勢(shì)的變化而隨時(shí)調(diào)整，而黨內(nèi)法規(guī)的修改有著嚴(yán)格的法定程序。從實(shí)施手段看，黨的政策主要靠自身的正確性和宣傳教育來加以實(shí)施，而黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)現(xiàn)主要靠黨員的自覺性和黨的紀(jì)律作保證。

3.黨內(nèi)法規(guī)不同于黨內(nèi)紀(jì)律

陳柳裕認(rèn)為，黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)紀(jì)律具有不可替代性?！包h內(nèi)紀(jì)律是黨為保證黨的各項(xiàng)工作正常進(jìn)行和各項(xiàng)任務(wù)順利實(shí)現(xiàn)而要求黨組織和黨員遵守的行為準(zhǔn)則。一般來說，黨的組織、作風(fēng)、反腐倡廉方面的黨內(nèi)法規(guī)同時(shí)是黨內(nèi)紀(jì)律，但并非所有的黨內(nèi)法規(guī)都稱得上黨紀(jì)，如規(guī)范黨的執(zhí)政方式和執(zhí)政活動(dòng)、確立黨的各級(jí)組織架構(gòu)、確認(rèn)黨員權(quán)利和義務(wù)、調(diào)整黨的機(jī)關(guān)工作等方面的黨內(nèi)法規(guī)，就不屬于黨紀(jì)的范疇。同時(shí)，李忠認(rèn)為，并非黨的所有紀(jì)律都可以稱為黨內(nèi)法規(guī)，如一些紀(jì)律只是體現(xiàn)于黨的決議、決定、意見和通知中，就不是黨內(nèi)法規(guī)。

4.黨內(nèi)法規(guī)不同于黨的規(guī)矩

李林認(rèn)為，黨的規(guī)矩不僅包括黨章、黨紀(jì)、黨內(nèi)法規(guī)、國(guó)家法律，而且還包括黨內(nèi)不成文的優(yōu)良傳統(tǒng)和工作慣例，是一個(gè)內(nèi)涵豐富、外延明確的概念。在邏輯關(guān)系上，黨的規(guī)矩是個(gè)大概念，它包括黨內(nèi)法規(guī)，黨內(nèi)法規(guī)從屬于黨的規(guī)矩，是黨的規(guī)矩的重要組成部分。

5.黨內(nèi)法規(guī)不同于國(guó)家法律

從行為規(guī)則的一般性要求來看，黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律都具有公共性、規(guī)范性、普遍適用性、強(qiáng)制性等特征，張恒山認(rèn)為二者在價(jià)值追求、共同意志等方面具有本質(zhì)上的一致性。但是二者之間顯然不能混為一談，宋功德指出，其區(qū)別主要表現(xiàn)在調(diào)整范圍、規(guī)范數(shù)量、規(guī)定要求、邏輯順序、規(guī)范效力、治理體系位置等。秦前紅從實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的角度歸納出以下幾點(diǎn)區(qū)別：制定主體不同，表現(xiàn)形式和體系構(gòu)成不同，制定程序不同，適用范圍不同，規(guī)范結(jié)構(gòu)和行為規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)不同，實(shí)施方式不同。許耀桐認(rèn)為國(guó)家法律高于黨內(nèi)法規(guī)，黨內(nèi)法規(guī)要嚴(yán)于國(guó)家法律。

三、黨內(nèi)法規(guī)是專門規(guī)范執(zhí)政黨的“法”

黨內(nèi)法規(guī)是黨內(nèi)規(guī)章制度的總稱，適用于中國(guó)共產(chǎn)黨的全體黨員和黨組織，而中國(guó)共產(chǎn)黨是唯一持續(xù)執(zhí)政的執(zhí)政黨，由此可知，黨內(nèi)法規(guī)不是“社會(huì)法”，不是一般意義上的“政策”。黨內(nèi)法規(guī)有制裁規(guī)定，并且有負(fù)責(zé)執(zhí)行制裁的權(quán)威機(jī)構(gòu)——黨的紀(jì)律檢察委員會(huì)，黨內(nèi)法規(guī)具有強(qiáng)制性，因此黨內(nèi)法規(guī)不是“軟法”。黨內(nèi)法規(guī)具有“法”的性質(zhì)，這“法”不能機(jī)械套用法理學(xué)教科書上的法的概念來理解，它是一種專門規(guī)范執(zhí)政黨的“法”。

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