王澤斌

國(guó)有資產(chǎn)體量巨大，出現(xiàn)各種風(fēng)險(xiǎn)的幾率幾何級(jí)升高，必須進(jìn)行內(nèi)部控制，基于COSO五要素，正視難點(diǎn)，政策落地，靈活應(yīng)對(duì)，才能有效管理單位內(nèi)、外部風(fēng)險(xiǎn)。

近年來，我國(guó)行政事業(yè)單位資產(chǎn)規(guī)模、負(fù)債總量都上了新臺(tái)階，根據(jù)2018年國(guó)務(wù)院發(fā)布的最新國(guó)有資產(chǎn)管理報(bào)告統(tǒng)計(jì)，截至2017年底全國(guó)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)總額達(dá)30萬億元。

資產(chǎn)總額體量巨大，出現(xiàn)各種風(fēng)險(xiǎn)的幾率幾何級(jí)升高，必須進(jìn)行內(nèi)部控制，才能有效管理單位內(nèi)、外部風(fēng)險(xiǎn)。內(nèi)部控制既能用來測(cè)試單位內(nèi)部把控外部環(huán)境變化、應(yīng)對(duì)外部風(fēng)險(xiǎn)的管控水平，也能幫助單位很好的控制管理內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)。

一、內(nèi)部控制的定義

上個(gè)世紀(jì)，美國(guó)準(zhǔn)則委員會(huì)提出：“內(nèi)部控制，是單位為了提高經(jīng)營(yíng)效率、充分有效地獲得和使用各種資源，達(dá)到既定管理目標(biāo)，而在單位內(nèi)部實(shí)施的各種制約和調(diào)節(jié)的組織、計(jì)劃、程序和方法?！钡缴蟼€(gè)世界末，美國(guó)COSO委員會(huì)（Committee of Sponsoring Organization）發(fā)布了《內(nèi)部控制整體框架》，即“COSO 報(bào)告”。報(bào)告首次提出“現(xiàn)代內(nèi)部控制的五大要素”，將“控制環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制活動(dòng)、信息與溝通、監(jiān)督活動(dòng)”這五大要素，先分別獨(dú)立，又融為整體，從而對(duì)優(yōu)化單位內(nèi)部控制起到不同的功效。

二、我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)的時(shí)間節(jié)點(diǎn)

2006年我國(guó)成立了企業(yè)內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)委員會(huì)，2008年頒布《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》，針對(duì)企業(yè)制定了五個(gè)目標(biāo)。2010 年在此基礎(chǔ)上頒布了配套指引，標(biāo)志著企業(yè)化內(nèi)部控制規(guī)范體系在我國(guó)行業(yè)內(nèi)初步形成。

目前國(guó)內(nèi)，針對(duì)行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度建設(shè)尚未能和企業(yè)相關(guān)制度比肩。2012年財(cái)政部印發(fā)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，正式啟動(dòng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)與實(shí)施的系統(tǒng)工程，屬于指導(dǎo)框架性條例。

2015年底財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見（財(cái)會(huì) 〔2015〕24號(hào)）》的通知，明確列出行政事業(yè)單位加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)的總體要求和主要任務(wù)，從實(shí)際操作上，為提高行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平，規(guī)范內(nèi)部控制，加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)提供了依據(jù)和指引。

三、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制中五要素存在的主要問題

（一）行政事業(yè)單位管理慣性較大、內(nèi)部控制環(huán)境較為松散

我國(guó)行政事業(yè)單位一直沿用舊有的內(nèi)控制度，也逐年上報(bào)單位內(nèi)控自我評(píng)價(jià)報(bào)告，但難以扭轉(zhuǎn)舊有的管理慣性。

核心問題是大多數(shù)管理者思想意識(shí)薄弱，部分管理者存在認(rèn)知錯(cuò)誤。很多職工也誤以為內(nèi)部控制只是領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任。導(dǎo)致單位內(nèi)控制度不能全員參與執(zhí)行。

其三，部分單位沒有設(shè)置專門的內(nèi)部控制機(jī)構(gòu)、部門或管理委員會(huì)。而紀(jì)檢、審計(jì)、財(cái)務(wù)、后勤、資產(chǎn)、基建等各部門缺乏有效的協(xié)調(diào)和聯(lián)動(dòng)機(jī)制，內(nèi)部運(yùn)作效率低。

（二）控制活動(dòng)缺乏前瞻性，存在一定的滯后性

我國(guó)行政事業(yè)單位的類型不一，在互聯(lián)網(wǎng)+的時(shí)代，難以預(yù)測(cè)未來會(huì)有哪些經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。而舊的內(nèi)控制度卻是對(duì)已經(jīng)發(fā)生過的事項(xiàng)進(jìn)項(xiàng)查漏，其控制內(nèi)容存在相當(dāng)?shù)臏蟆?/p>

（三）風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制缺失

我國(guó)行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)總量日趨增長(zhǎng)，單位的戰(zhàn)略風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)和法律風(fēng)險(xiǎn)等等，如果整體風(fēng)險(xiǎn)控制和管理意識(shí)薄弱，很難在預(yù)期之內(nèi)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。部分單位沒有用內(nèi)部控制把控經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，也沒有設(shè)置風(fēng)險(xiǎn)管理部門進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、評(píng)估和應(yīng)對(duì)。即使建立了風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制，也因執(zhí)行不力導(dǎo)致單位評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)能力缺失，風(fēng)險(xiǎn)事件頻發(fā)。

（四）信息系統(tǒng)和溝通渠道不完善，內(nèi)部授權(quán)不盡合理

一方面看，行政事業(yè)單位的內(nèi)部信息系統(tǒng)構(gòu)建缺乏完整的內(nèi)部控制機(jī)制，政策和內(nèi)控的實(shí)施程序沒有落地，有些單位職工使用信息平臺(tái)效率不高；從另一面看，每個(gè)崗位的權(quán)限、職責(zé)都不同，如果對(duì)信息系統(tǒng)各崗位權(quán)限不加限制，不相容崗位相互粘黏，極易造成內(nèi)部信息外泄、形成內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。

（五）監(jiān)督管理機(jī)制不健全

行政事業(yè)單位雖然基本都建立了內(nèi)部控制制度，但缺乏監(jiān)督管理機(jī)制。紀(jì)檢部門和內(nèi)部審計(jì)部門監(jiān)督落實(shí)仍然不到位。單位職工也缺乏自主監(jiān)督意識(shí)。

四、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制五要素的對(duì)策分析

（一）優(yōu)化內(nèi)部控制環(huán)境，加大內(nèi)部整合力度

一個(gè)完善的控制環(huán)境能夠有效降低各種風(fēng)險(xiǎn)的概率。內(nèi)部控制的環(huán)境不僅取決于領(lǐng)導(dǎo)，也取決于單位的環(huán)境土壤。通常認(rèn)為單位領(lǐng)導(dǎo)對(duì)內(nèi)控負(fù)有直接責(zé)任，但單位職工對(duì)建立高效的內(nèi)控制度也有相當(dāng)部分的責(zé)任。行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)者要主動(dòng)承擔(dān)，建立健全內(nèi)部控制實(shí)施組織體系，職工也要提升重視程度，積極參與內(nèi)控實(shí)施具體工作，在防范和化解單位面臨的各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)上形成合力。

同時(shí)，單位要著重成立專門的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，出臺(tái)專門的規(guī)章制度。

（二）強(qiáng)化控制活動(dòng)，提高控制活動(dòng)的前瞻性、預(yù)見性

單位應(yīng)按照既定條例做好經(jīng)濟(jì)活動(dòng)業(yè)務(wù)層面的內(nèi)控，將預(yù)算管理、收支管理、建設(shè)項(xiàng)目管理、資產(chǎn)管理和合同管理，作為五大核心關(guān)注點(diǎn)，提升控制活動(dòng)的頻率?？刹捎貌幌嗳輱徫幌嗷シ蛛x、內(nèi)部授權(quán)審批控制、預(yù)算控制、歸口管理、會(huì)計(jì)控制、單據(jù)控制、財(cái)產(chǎn)保護(hù)控制和信息內(nèi)部公開等多種方法，或疊加、或交替，進(jìn)行內(nèi)控活動(dòng)實(shí)踐，著力強(qiáng)化內(nèi)部控制的預(yù)見性常規(guī)以外，單位還可根據(jù)實(shí)際，創(chuàng)新控制方法，調(diào)整控制流程，完善控制模塊。

（三）打造專業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制

按照現(xiàn)行規(guī)范，行政事業(yè)單位進(jìn)行內(nèi)部控制自我評(píng)價(jià)作為風(fēng)險(xiǎn)自我評(píng)估機(jī)制，但為提高效率，可成立專門的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估部門或者專業(yè)委員會(huì)，直接對(duì)管理者負(fù)責(zé)，定期召開風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估會(huì)議，對(duì)單位的各項(xiàng)工作進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，評(píng)估結(jié)果及時(shí)通報(bào)單位各部門。如果單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)較多，還可進(jìn)一步聘請(qǐng)專業(yè)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行深層次的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。

（四）推進(jìn)信息平臺(tái)一體化建設(shè)，內(nèi)部合理授權(quán)

行政事業(yè)單位要建立以網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)、辦公自動(dòng)化（OA）為中心的信息和溝通系統(tǒng)，將控制流程、控制方法等要素植入信息平臺(tái)，輔以財(cái)務(wù)系統(tǒng)、合同管理系統(tǒng)，減少人為操縱因素。同時(shí)，做好內(nèi)部授權(quán)、分權(quán)限進(jìn)入信息系統(tǒng)，尤其是財(cái)務(wù)系統(tǒng)，注意防止內(nèi)部保密級(jí)信息外泄。要充分利用網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，整合資源，連接單位各部門的信息系統(tǒng)形成一體化大系統(tǒng)，使大系統(tǒng)互聯(lián)、互通、互享，使平臺(tái)成為溝通橋梁，成為信息聚點(diǎn)，成為單位各項(xiàng)活動(dòng)成果的“戰(zhàn)功墻”。同時(shí)也可通過建立總管理賬號(hào)權(quán)限進(jìn)行合理授權(quán)，有效防止因內(nèi)部權(quán)限授權(quán)不當(dāng)造成內(nèi)部機(jī)密信息外泄的風(fēng)險(xiǎn)。

（五）做好內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督的結(jié)合

在目前的外部監(jiān)督為主的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督，將風(fēng)險(xiǎn)控制在萌芽狀態(tài)，各部門加強(qiáng)聯(lián)動(dòng)，強(qiáng)化問題導(dǎo)向，充分協(xié)作，廣泛發(fā)動(dòng)群眾，結(jié)合內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督，將內(nèi)控效用發(fā)揮至最大。

五、建議

我國(guó)行政事業(yè)單位資產(chǎn)總量規(guī)模較大，事業(yè)單位情況比較復(fù)雜，套用一種內(nèi)部控制規(guī)范雖然方便統(tǒng)一管理，但由于行政事業(yè)單位體量巨大，需要個(gè)性化管理，才能符合單位的發(fā)展需要。

還要關(guān)注制度和效率的統(tǒng)一。既要打造完善的內(nèi)部控制制度，防止出現(xiàn)內(nèi)外部風(fēng)險(xiǎn)，也要對(duì)單位的發(fā)展做好保障，使單位資源不僅用于內(nèi)部整合，也要用于向外拓展。內(nèi)部的存量問題用增量來解決，才能實(shí)現(xiàn)發(fā)展，才能滿足行政事業(yè)單位做好內(nèi)控的最大初衷。（作者單位為江蘇省水利科學(xué)研究院）