黃珍慧

摘要：黨的十八大以來，生態(tài)文明被列為“五位一體”總體布局的重要內(nèi)容，習(xí)近平生態(tài)文明思想作為生態(tài)文明建設(shè)的理論指南具有重要的理論和現(xiàn)實指導(dǎo)意義。全面推行“河長制”是當(dāng)前我國貫徹落實習(xí)近平生態(tài)文明思想的重要舉措，同時，其具體落實也必須依靠制度建設(shè)。從“河長制”的運行情況來看，推進習(xí)近平生態(tài)文明思想的制度建設(shè)需要從完善“河長制”的相關(guān)配套制度，尤其是要加快建立考核制度等幾個方面打造“河長制”升級版。

關(guān)鍵詞：習(xí)近平；生態(tài)文明；河長制

中圖分類號：D61；X52

DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/d.2018.02.005

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央，緊跟時代發(fā)展潮流，精準(zhǔn)把握生態(tài)發(fā)展的基本國情，從中國特色社會主義事業(yè)“五位一體”總布局的戰(zhàn)略高度，對生態(tài)文明建設(shè)提出了一系列新思想、新理念和新戰(zhàn)略。2017年10月18日，習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中指出：“建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計”。全面推行“河長制”是當(dāng)前我國貫徹落實習(xí)近平生態(tài)文明思想的重要舉措。2016年12月，中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于全面推行河長制的意見》，發(fā)出通知要求各地區(qū)各部門結(jié)合實際認(rèn)真貫徹落實。2017年1月，習(xí)近平在新年賀詞中講到：每條河流要有“河長”了。“河長制”在全國引起了廣泛討論，作為一項新的制度設(shè)計，河長制與習(xí)近平的生態(tài)文明建設(shè)思想高度契合，彰顯了黨中央在新時期對環(huán)境保護的高度重視，為生態(tài)文明建設(shè)提供了制度保障。

一、“河長制”的設(shè)計背景及制度內(nèi)容

源于應(yīng)急管理的制度創(chuàng)新

“河長制”在2007年由江蘇省無錫市首創(chuàng)，是一項誕生不久的具有中國本土特色的制度設(shè)計。梳理“河長制”十年的發(fā)展歷程，可以將其劃分為三個階段。

第一階段（2007-2008年）：“河長制”的建立 ?！昂娱L制”在設(shè)計之初是為了應(yīng)對當(dāng)年爆發(fā)的太湖“藍藻事件”，該事件造成無錫市除錫東水廠之外，其余占無錫市供水70%的水廠水質(zhì)都被污染，直接影響到200萬人口的生活飲用水。太湖水危機爆發(fā)后，無錫市委、市政府開展了舉全市之力治理太湖的“6699”行動，2008年出臺了《關(guān)于全面建立“河（湖、庫、蕩、氿）長制”全面加強河（湖、庫、蕩、氿）綜合整治和管理的決定》文件，在全市建立了以河道綜合整治為抓手的河長制管理模式。河長制實施一年后，無錫市轄區(qū)內(nèi)的79條河流考核斷面達標(biāo)率就從53.2%提高到了71.1%，效果顯著。在水危機爆發(fā)后，無錫市并沒有很快建立起一套完善的系統(tǒng)及制度來應(yīng)對，而是通過“6699”行動這樣的運動式治理方式進行危機處理，在短時期內(nèi)取得了突出的效果。但是想要實現(xiàn)水環(huán)境的長效治理，必須要依靠制度保障，將治理經(jīng)驗通過穩(wěn)定、健全的系統(tǒng)機制固定下來，從而為今后的水環(huán)境長效治理提供必要的保障。因此，不久后無錫市摸索出了“河長制”，并通過法律文件的形式，為改善水環(huán)境、治理水污染和保障水供給創(chuàng)造有利條件。

第二階段（2008-2016年）：“河長制”進一步推行。“河長制”在無錫市取得成功后，引起了江蘇省的高度重視。2008年，江蘇省決定在太湖流域推廣無錫市的“河長制”經(jīng)驗，15條入太湖河流由省級領(lǐng)導(dǎo)和市級領(lǐng)導(dǎo)共同擔(dān)任河長。2012年，江蘇省印發(fā)了《關(guān)于加強全省河道管理“河長制”工作的意見》，在全省范圍內(nèi)推行以保障河道防洪安全、供水安全、生態(tài)安全為重點的河道管理河長制?！兑庖姟烦雠_后，全省13個設(shè)區(qū)市全部出臺了河長制工作意見，這意味著擁有100多萬條河道的江蘇省在全省建立“河長制”。自江蘇省開始，從2012年至2016年，浙江、天津、福建、江西、安徽、北京、海南等5省2市都出臺了在全境推行“河長制”的相關(guān)文件。此階段實際上是“河長制”發(fā)展中最為關(guān)鍵的一個階段，江蘇省對無錫市首創(chuàng)的“河長制”采取了“漸進性”的方式進行認(rèn)可和推行。從2008年部分推行到2012年全省推行，江蘇省用了4年時間，對新生制度“河長制”予以了審慎考慮，最后通過省級政府的權(quán)力介入，在全省推行了行之有效的“河長制”。

第三階段（2016年至今）：“河長制”全面推行?！昂娱L制”第三階段的主要特征就是由中央認(rèn)可并在全國全面推行。2016年10月11日，中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席、中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組組長習(xí)近平主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第28次會議，審議通過了《關(guān)于全面推行河長制的意見》。2016年12月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于全面推行河長制的意見》，并發(fā)出通知，要求各地區(qū)各部門結(jié)合實際認(rèn)真貫徹落實。這意味著“河長制”從地方政府制度創(chuàng)新升級為全國性的水治理戰(zhàn)略措施，也意味著源于應(yīng)急管理的制度創(chuàng)新逐步走向了常態(tài)化，“河長制”正向著“河長治”的軌跡行進。習(xí)近平在2017年的新年賀詞中強調(diào)：每條河流要有“河長”了。由此，“河長制”不再僅僅只是政府一家之事，而被廣大人民群眾所熟知，激發(fā)了關(guān)心水治理的各方力量。習(xí)近平關(guān)于“綠水青山就是金山銀山”的科學(xué)論斷從此有了更加具體的實踐形態(tài)。

“河長制”的制度內(nèi)容

“河長制”是什么？關(guān)于“河長制”的定義學(xué)界的看法差別不大，基本認(rèn)為“河長制”就是指由當(dāng)?shù)馗骷夵h政主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任轄區(qū)內(nèi)河流“河長”，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)河流污染治理與水質(zhì)保護，其實質(zhì)就是落實地方黨政首長領(lǐng)導(dǎo)河流管理保護主體責(zé)任的一項制度創(chuàng)新。在全國眾多的水域，“河長制”不僅僅局限于河道，更延伸到了水庫、湖泊等，因而水庫有了“庫長”，湖泊則有了“湖長”。通過“河長制”的涵義可以得知，“河長制”的核心就是黨政首長負(fù)責(zé)制，由各級黨政首長擔(dān)任河流的“河長”，省長擔(dān)任省一級的總河長，市長擔(dān)任市一級的總河長，以此類推，一直到村一級，由此形成“五級河長體系”。

作為一項制度創(chuàng)新，“河長制”的制度設(shè)計雖然著重強調(diào)發(fā)揮黨政一把手的“行政掛帥”作用，但是在具體實施中，“河長制”卻發(fā)揮了其應(yīng)有的保護河流水環(huán)境的作用。這主要是因為“河長制”不是“河長”一人“單打獨斗”，而是通過一系列體制機制的建構(gòu)來保障制度的良性運行。

二、“河長制”運行狀況及問題

從2007年無錫市首創(chuàng)“河長制”以來，“河長制”已經(jīng)走過了10年。實踐證明“河長制”實效顯著。截至2014年，太湖水質(zhì)穩(wěn)中趨好，總體水質(zhì)符合Ⅳ類標(biāo)準(zhǔn)，12個國家考核斷面水質(zhì)達標(biāo)率100%，主要飲用水源地水質(zhì)全部達標(biāo)。其他流域“河長制”的推行也都漸次取得了良好的效果，水質(zhì)有了明顯的改善。十年間，“河長制”正在全國各省市地區(qū)全面推行，并逐步取得了一定成效，制度創(chuàng)新帶來了良好的制度績效。但應(yīng)該看到，在實行過程中也存在一些問題。

第一，人員編制問題?！昂娱L制”由地方黨政一把手擔(dān)任總河長，直接負(fù)責(zé)河流湖泊的治理任務(wù)，通過成立領(lǐng)導(dǎo)小組并下設(shè)辦公室的方式建構(gòu)一整套的治理體系。由于黨政首長日常事務(wù)繁多，無法全身心投入到河流治理當(dāng)中，因而河長辦成為常設(shè)機構(gòu)，負(fù)責(zé)日常事務(wù)的處理，督辦、查辦和協(xié)辦各部門的事務(wù)。新成立的河長辦首先面臨的即是人員編制問題。十八大以后，中央明確規(guī)定不再增加財政供給人員，對編制數(shù)量進行了嚴(yán)格的管控。既要人員辦事，卻又面臨編制問題得不到解決的問題，怎么辦？不少地方的做法是“抽調(diào)”，從水利部門各下屬機關(guān)單位抽調(diào)人力臨時組建河長辦。如此一來，看似成立了新機構(gòu)，實際上只是增加了既有人員的工作任務(wù)。長此以往，不利于調(diào)動工作人員的積極性。

第二，黨政首長負(fù)責(zé)的制度設(shè)計帶有明顯的人治色彩。通過查看各省市關(guān)于“河長制”的規(guī)定性文件，可以發(fā)現(xiàn)“河長制”的推行依賴于地方黨政領(lǐng)導(dǎo)對水環(huán)境保護的重視程度。這樣帶來的問題就是，黨政首長較為重視的地方，“河長制”落實下的水環(huán)境質(zhì)量得到明顯改善；但是在黨政首長重視經(jīng)濟指標(biāo)而忽視環(huán)境保護的地方，“河長制”不過是眾多制度當(dāng)中的一項，制度雖然建立起來了，落實下去的卻寥寥無幾。

第三，運行成本過高，許多欠發(fā)達地區(qū)難以持續(xù)。東部沿海一個市轄區(qū)6年用于河道綜合整治的政府“以獎代補”資金高達1.3億元，而中部一個貧困縣年財政收入不過3.3億元，能夠投入到河流治理當(dāng)中的費用更是杯水車薪；不僅如此，東部地區(qū)的村級河道每年每公里投入10萬元用于養(yǎng)護，而在中部，大多數(shù)村莊村級財政基本為0。如此之大的懸殊，必定造成欠發(fā)達地區(qū)“河長制”持續(xù)性運行困難。

三、在習(xí)近平生態(tài)文明思想指導(dǎo)下推進“河長制”的制度建設(shè)

習(xí)近平生態(tài)文明思想與全面推行“河長制”的內(nèi)在關(guān)聯(lián)

邁向生態(tài)文明新時代，建設(shè)美麗中國，是實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢的必然要求。把生態(tài)環(huán)境保護議題提高到政治的高度，是習(xí)近平生態(tài)文明思想的基本原則，與中國特色社會主義事業(yè)總體布局的發(fā)展脈絡(luò)與政治邏輯不謀而合。正因為從政治高度看待生態(tài)環(huán)境問題，黨的十八大以來，黨中央和國務(wù)院把生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護擺上更加突出的戰(zhàn)略位置，做出了“大力推進生態(tài)文明建設(shè)”戰(zhàn)略決策，先后出臺了一系列重大決策部署，推動生態(tài)文明建設(shè)取得了重大進展和積極成效?！昂娱L制”的全面推行正是在習(xí)近平生態(tài)文明思想指導(dǎo)下，中央高度重視生態(tài)環(huán)境問題的重要舉措之一。

第一，習(xí)近平生態(tài)文明思想是“河長制”全面推行的理論指南。改革開放以來，對自然資源粗放型的開發(fā)利用，帶來了大量的廢渣、廢氣、廢水，不但浪費了寶貴的自然資源，而且污染了自然環(huán)境，破壞了生態(tài)平衡。正如習(xí)近平所指出的：“你善待環(huán)境，環(huán)境是友好的；你污染環(huán)境，環(huán)境總有一天會翻臉，會毫不留情地報復(fù)你。這是自然界的客觀規(guī)律，不以人的意志為轉(zhuǎn)移。2007年太湖藍藻事件爆發(fā)正是因為人類不善待環(huán)境，破壞了當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)平衡所導(dǎo)致。黨的十八大以來，習(xí)近平在談到水時說，原油可以進口，世界石油資源用光后還有替代能源頂上，但水沒有了，到哪兒去進口？水危機在不少專家學(xué)者看來實際上是一個假命題，我國的水資源雖然豐富，但是地區(qū)分配不均，而在發(fā)達地區(qū)，水資源污染則是造成生產(chǎn)生活用水困境的根本問題。解決部分地區(qū)的水危機，關(guān)鍵就在于治水。無錫“河長制”十年的治水路產(chǎn)生了顯著效果，在全國推行無錫“治水模式”，將“河長制”推向每一條河流，是習(xí)近平治水思想的具體實踐。在習(xí)近平發(fā)出每一條河流要有“河長”了的倡議后，全國各地興起了更大規(guī)模更為嚴(yán)格水污染治理行動。例如，江西省在推進“河長制”全面落實的工作會議上就指出要在2018年5月前“全面消滅劣Ⅴ類水”。

第二，“河長制”全面推行是習(xí)近平生態(tài)文明思想的制度保障。制度建設(shè)是全面深化改革的根本，也是中國特色社會主義生態(tài)文明建設(shè)的重中之重。黨的十八大以來，在習(xí)近平總書記的領(lǐng)導(dǎo)下，生態(tài)文明建設(shè)被納入“五位一體”中國特色社會主義事業(yè)總體布局，生態(tài)文明制度建設(shè)由此得到不斷重視與強化。十八屆三中全會將“加快生態(tài)文明制度建設(shè)”作為全面深化改革的重要方面，十八屆四中全會提出“用嚴(yán)格的法律制度保護生態(tài)環(huán)境”。在十八屆中央政治局第六次集體學(xué)習(xí)時習(xí)近平指出，“只有實行最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治，才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障?！痹诹?xí)近平總書記的指導(dǎo)要求下，相關(guān)部門著力構(gòu)建強有力的法律制度網(wǎng)絡(luò)，并于 2015 年1月1日出臺并實施了史上最嚴(yán)格的新《環(huán)境保護法》。調(diào)查顯示，新《環(huán)境保護法》所規(guī)定的各項制度和措施執(zhí)行的力度、遵守的程度、產(chǎn)生的影響，超過了環(huán)境保護法史上任何一個時期，生態(tài)治理效果較為顯著。2016年，中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于全面推行河長制的意見》，從此“河長制”作為習(xí)近平生態(tài)文明思想一項制度保障在全國各地落地開花。

推進制度建設(shè)，努力打造“河長制”升級版

“河長制”在發(fā)展過程中遇到了一些問題和質(zhì)疑，為了回應(yīng)這些質(zhì)疑，并解決這些問題，在習(xí)近平生態(tài)文明思想的理論指導(dǎo)下，我們在今后應(yīng)當(dāng)努力打造“河長制”的升級版，切實為經(jīng)濟和生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展保駕護航。

首先，要完善“河長制”的相關(guān)配套制度，尤其是要加快建立考核制度，完善考核體系。習(xí)近平強調(diào)：“對那些不顧生態(tài)環(huán)境盲目決策、造成嚴(yán)重后果的人，必須追究其責(zé)任，而且應(yīng)該終身追究。”每一條河流都有一個“河長”，“河長”即是該河流的負(fù)責(zé)人。在一些地區(qū)，由于黨政首長疏于對環(huán)境保護的重視，仍舊堅持“唯GDP論”，導(dǎo)致“河長制”推行不力，雖有“河長制”的組織架構(gòu)，卻沒有具體落到實處，使得“河長制”空有制度形態(tài)而無具體實踐。對于這些地區(qū)的黨政負(fù)責(zé)人，必須嚴(yán)肅考核機制，嚴(yán)厲查處懶政怠政行為，進一步加快完善“河長制”考核體系，確保河流治理早日步入正常軌道，防止“河長制”成為一紙空文和一塊公示牌。此外，還要建立環(huán)境損害責(zé)任終身追究制度，做到顯性責(zé)任即時懲戒，隱形責(zé)任終身追究，扎實推進水生態(tài)建設(shè)，保障江河湖泊健康生命。

其次，要注重發(fā)揮民間力量，激發(fā)人民群眾的參與熱情，改變生態(tài)環(huán)境治理政府單打獨斗的格局，提升制度績效。習(xí)近平主政浙江時即認(rèn)識到，人民群眾生態(tài)意識培育對于生態(tài)環(huán)境保護的巨大作用。他指出：“建設(shè)生態(tài)省，打造綠色浙江，必須建立在廣大群眾普遍認(rèn)同和自覺自為的基礎(chǔ)之上。他還強調(diào)：努力把建設(shè)美麗中國化為人民自覺行動。“河長制”升級版的打造離不開人民群眾的參與，江河湖泊的治理事關(guān)人民群眾的切身利益，人民群眾有責(zé)任有義務(wù)參與到“青山綠水”的保衛(wèi)戰(zhàn)中來。曾經(jīng)有民眾調(diào)侃河流的水質(zhì)說：六十年代淘米洗菜，七十年代引水灌溉，八十年代水質(zhì)變壞，九十年代魚蝦絕代，到了今天，癌癥災(zāi)害。然而，解決民眾的“水缸子”問題不僅需要黨和政府盡職盡責(zé)，更需要民眾自身提升參與意識，自覺加入到河流治理的工程中來。在不少地方出現(xiàn)了“民間河長”的叫法，也成立了諸如“河小二”等社會團體，這些自發(fā)參與治水的行為得到普遍認(rèn)可。下一步，我們還要繼續(xù)動員人民群眾，發(fā)揮輿論監(jiān)督作用，為每一條河流水質(zhì)的改善貢獻自己的一份力量。

再次，要加大“河長制”投入力度，加快推進自然生產(chǎn)力的轉(zhuǎn)化工作。習(xí)近平總書記曾形象地指出，我們追求人與自然和諧、經(jīng)濟與社會和諧，就是要“兩座山”，既要金山銀山，更要綠水青山。寧要綠水青山，不要金山銀山。綠水青山就是金山銀山，可以源源不斷地帶來財富，藍天白云、青山綠水是長遠發(fā)展的最大本錢，生態(tài)優(yōu)勢可以變成經(jīng)濟優(yōu)勢、發(fā)展優(yōu)勢。這些論斷深刻闡明了生態(tài)環(huán)境與生產(chǎn)力之間的關(guān)系，深刻揭示了經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的辯證關(guān)系。打造“河長制”升級版，當(dāng)務(wù)之急仍是水污染的治理，無論是排污管網(wǎng)的鋪設(shè)還是河流淤泥的疏浚工作，沒有足夠的資金投入是行不通的。要將水環(huán)境的生態(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)變成經(jīng)濟優(yōu)勢和發(fā)展優(yōu)勢，前期的投入必須保證，這就需要地方黨政首長高度重視，從長遠角度進行考慮。同時，在河流治理的過程中，注重將生態(tài)優(yōu)勢發(fā)揮出來，讓人民群眾盡快共享到環(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展和諧統(tǒng)一的美好成果。