陳磊 廖大凱
摘 要:在我國,政府角色的發(fā)揮是職業(yè)教育集團化辦學成功與否的關(guān)鍵性因素,政府的輿論宣傳、宏觀調(diào)控、政策激勵和典型示范對職業(yè)教育集團化辦學的發(fā)展具有功能性價值。通過對我國職業(yè)教育集團化辦學歷程中政府角色價值演化的分析,為優(yōu)化我國職業(yè)教育集團化辦學的政府參與路徑提供啟示和建議。
關(guān)鍵詞:職業(yè)教育集團;政府角色;價值演化
作者簡介:陳磊,男,研究實習員,碩士,主要研究方向為職業(yè)教育基本理論;廖大凱,男,所長,中學高級,碩士,主要研究方向為中等職業(yè)教育。
中圖分類號:G710 文獻標識碼:A 文章編號:1674-7747(2018)17-0007-06
改革開放以來,我國職教集團經(jīng)歷了三十多年的摸索,取得了顯著的成效,實現(xiàn)了從無到有、由單一到多樣的發(fā)展。[1]88但是,三十年的辦學歷史畢竟較短,仍不成熟,不可避免地會出現(xiàn)一些問題,如辦學定位不明確、招生制度不健全以及利益分配機制不合理等。這些問題僅靠市場和集團自身難以有效解決,必須加強政府的有效參與,發(fā)揮政府的重要作用,并通過完善法律法規(guī)、健全規(guī)章制度和強化監(jiān)督機制,優(yōu)化政府參與的路徑,完善政府參與的成效,為辦學創(chuàng)造良好的外部條件和發(fā)展氛圍,推動集團化辦學的常態(tài)發(fā)展。
一、職業(yè)教育集團化辦學中政府角色的功能性價值
職業(yè)教育集團化辦學要實現(xiàn)快速、穩(wěn)步的發(fā)展,不僅需要政府營造良好的宏觀大環(huán)境,擴大集團化辦學的影響力,而且還需要政府構(gòu)建科學、合理的微觀環(huán)境,以發(fā)揮政府的政策激勵作用和典型示范作用。
(一)輿論宣傳作用
職業(yè)教育集團化辦學說到底仍是一種辦學活動,它需要社會各界的廣泛參與和鼎力支持。社會各界對職教集團辦學認識越深入,就越能激發(fā)他們參與的興趣,可以說,積極的輿論氛圍是職業(yè)教育集團化辦學發(fā)展的先決條件。這就需要政府適時地根據(jù)新的發(fā)展形勢,主動、正確地引導輿論,營造出一個良好的辦學輿論環(huán)境,使社會各界對集團化辦學的影響力、發(fā)展?jié)摿娃k學效益有深刻、清醒的認識,以激發(fā)他們參與的積極性。例如,政府可以通過新聞發(fā)布會、政府工作報告和職教會議等,宣傳黨和政府在職教集團化辦學方面的方針、政策,讓社會各界對集團化辦學的發(fā)展前景有所了解。與此同時,政府也可以通過各種渠道,加大宣傳力度,幫助宣傳其辦學的典型案例和先進經(jīng)驗,以獲得更多的社會支持和認可;幫助職教集團樹立良好的正面形象,增強其辦學的吸引力和凝聚力??傊転榧瘓F化辦學營造良好的輿論氛圍,引導和鼓勵各級部門及行業(yè)企業(yè)積極參與,激發(fā)集團化辦學的潛力和動力。
(二)宏觀調(diào)控作用
我國政府在職業(yè)教育集團化辦學中具有宏觀調(diào)控作用,主要通過制定政策法規(guī)和加強監(jiān)督管理來實現(xiàn)。具體內(nèi)容主要包括以下三個方面:一是制訂具體的、有針對性的以及符合當前辦學實際情況的政策法規(guī),推動和支持辦學的持續(xù)發(fā)展;二是統(tǒng)籌兼顧,統(tǒng)籌學科與專業(yè)設(shè)置,使之與當前的社會經(jīng)濟發(fā)展狀況相適應(yīng),同時,也要統(tǒng)籌社會有關(guān)部門的教育資源和辦學力量發(fā)展職業(yè)教育,優(yōu)化資源配置;三是建立評估體系,出臺具有針對性的評估細則,加強對教學水平和辦學條件的評估監(jiān)管,做到時時監(jiān)控、事事監(jiān)督,并根據(jù)評估監(jiān)管結(jié)果合理調(diào)控辦學規(guī)模和辦學結(jié)構(gòu)??傊?,政府不僅是職教集團化辦學的服務(wù)者,更是職教集團化辦學的調(diào)控者,因為它能綜合運用政治、經(jīng)濟和法律等手段對辦學實施宏觀調(diào)控,糾正辦學問題,提供咨詢和服務(wù),為學校的人才培養(yǎng)創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境。
(三)政策激勵作用
作為一項開創(chuàng)性的辦學實踐和教育改革的新生事物,職業(yè)教育集團在辦學實踐過程中,面臨著諸多難以解決的疑難雜癥,只有不斷創(chuàng)新辦學體制、實施政策激勵,才能幫助其繼續(xù)發(fā)展。[2]56尤其是在當下,我國職教集團剛剛起步,各項發(fā)展尚不穩(wěn)定,更需要政府發(fā)揮政策的激勵作用,為辦學的發(fā)展創(chuàng)造穩(wěn)定的政策環(huán)境。西方發(fā)達國家在這方面的做法很值得借鑒。他們非常注重對職業(yè)教育辦學的政策支持,出臺各種政策、法規(guī)激勵職業(yè)教育發(fā)展。例如,英國政府在2003年頒布的《21世紀的技能——實現(xiàn)我們的潛能:個體、雇主、國家》[3]和澳大利亞政府1998年發(fā)布的“今日的培訓,明天的技能報告”[2]338等等。這些政策,從管理、財政和辦學體制方面給予了職業(yè)教育辦學很大的支持,為辦學的順利實施和深入發(fā)展提供了保障。由此可以看出,政府的政策激勵在職業(yè)教育辦學中起到不可低估的作用,能有效地解決當前職教辦學中的問題,為職業(yè)教育發(fā)展營造良好的社會環(huán)境。
(四)典型示范作用
自20世紀90年代以來,我國涌現(xiàn)出了許多典型的、各具特色的職教集團類型和辦學模式,這些先進的辦學模式為我國職業(yè)教育辦學的發(fā)展提供了寶貴的經(jīng)驗。研究者根據(jù)職教集團辦學主體的構(gòu)成和運行特征的不同,將職教集團分為行業(yè)型、區(qū)域型和復合型三類。行業(yè)型職業(yè)教育集團主要以天津交通職教集團為代表;區(qū)域型職教集團主要以河南開封縣級職教集團為代表;復合型職教集團主要以無錫立信職教集團為代表。在這三類典型的職教集團發(fā)展過程中,又形成了不少獨具特色的辦學模式,如海南省的“三段式”職教辦學模式、河南省的“以城帶鄉(xiāng)”職教辦學模式和天津的“工學結(jié)合”辦學模式等。這些不同類型的職教集團和獨具特色的辦學模式,在創(chuàng)新職教辦學體制、機制,探索中國特色的職教辦學路徑方面做出了巨大的貢獻。因此,政府應(yīng)著力推廣這些不同類型、獨具特色的辦學模式,發(fā)揮其典型示范的引領(lǐng)作用,為職教集團的發(fā)展指引方向。
二、職業(yè)教育集團化辦學發(fā)展中政府角色的價值演化
從20世紀80年代至今,我國職教集團經(jīng)歷了從萌芽探索到創(chuàng)新拓展的發(fā)展歷程,取得了不小的成就。在這三十多年的發(fā)展歷程中,我國政府發(fā)揮了重要作用。因為政府總能根據(jù)不同時期的辦學實際情況不斷地進行角色和職能轉(zhuǎn)變,適時地促進職業(yè)教育集團化辦學的良性發(fā)展。
(一)萌芽探索階段(1985年—1992年)的政府角色
黨的十一屆三中全會后,我國進入了改革開放的新時期,社會各項事業(yè)也隨之步入快速發(fā)展的黃金階段。為適應(yīng)新時期經(jīng)濟發(fā)展和社會進步,職業(yè)教育也不斷進行改革,試圖探索出一條與我國社會經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)的集團化辦學道路,實現(xiàn)資源互補、優(yōu)勢共享,提高人才培養(yǎng)質(zhì)量和國家競爭力。[4]在新的時代背景下,職業(yè)教育辦學受到越來越多的重視,迎來了蓬勃發(fā)展的春天,為職教集團的興起奠定了良好的社會發(fā)展環(huán)境。
這一時期,由于職教集團剛剛起步,各種規(guī)章制度還不成熟,甚至集團的性質(zhì)、地位和作用都沒有得到法律的確認,社會各界對職教集團辦學缺乏了解,認可度較低,所以,職業(yè)教育集團的組建、運行和發(fā)展都是由政府直接操作,如河北省縣級職教中心就是政府直接操作的典型案例。在萌芽探索階段,政府在職教集團辦學中主要扮演著三種角色:第一,集團化辦學的發(fā)起者。在我國,第一次提出農(nóng)村職業(yè)教育改革試驗設(shè)想的是原國家教委,第一次召開農(nóng)村職業(yè)教育改革實驗會議的是原國家教委和河北省政府,第一次提出組建縣級綜合職業(yè)技術(shù)學校的還是國家政府。由此,可以說,從原國家教委提出職業(yè)教育改革的設(shè)想,到河北省綜合職業(yè)技術(shù)學校的成立,政府自始至終都扮演著集團化辦學發(fā)起者的角色。第二,集團化辦學的創(chuàng)建者。1988年,國家在河北省鹿泉市進行職業(yè)教育改革實踐,將原本分散在各地的農(nóng)業(yè)中學、衛(wèi)生中學、技工學校等一大批技術(shù)中學統(tǒng)一集中到新校址,組建成綜合性的職業(yè)學校,并在學校內(nèi)設(shè)立自己專門的農(nóng)場和工廠以供學生實踐與實習,后來又根據(jù)實際發(fā)展情況更名為獲鹿縣職業(yè)技術(shù)教育中心。由此可見,獲鹿縣職教中心是由河北省政府一手創(chuàng)建和發(fā)展起來的。第三,集團化辦學的推廣者。獲鹿縣職教中心經(jīng)過一年的努力,取得了顯著的成效,不僅推動了當?shù)芈殬I(yè)教育發(fā)展,同時,也在很大程度上加快了經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展的步伐。于是,河北省政府開始在縣級職教中心基礎(chǔ)上,推廣這種辦學模式。在政府的大力推廣下,職教中心數(shù)量逐年增多,基本實現(xiàn)了“一縣一所”的辦學目標,尤其是河北省效果尤為顯著,從1991年起,全省一共建立了60多所綜合職教中心。
(二)初步形成階段(1992年—1998年)的政府角色
1992年,根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展的新形勢,我國提出了建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟的宏偉目標,主張將社會主義基本制度同西方的市場經(jīng)濟有機結(jié)合起來,探索出具有中國特色的社會主義市場經(jīng)濟,這一偉大創(chuàng)舉為職教集團化辦學的發(fā)展帶來了不可多得的歷史機遇。[5]隨后,1993年,國家又制定了《中國教育改革和發(fā)展綱要》,明確指出,各級各類職業(yè)學校需要在政府的指引下,積極主動地適應(yīng)地方經(jīng)濟發(fā)展需要,走聯(lián)合辦學和產(chǎn)教融合的道路。在國家政策的倡導下,各相關(guān)部門、企事業(yè)單位開始參與集團化辦學,一時間形成了社會各界聯(lián)合的、多層次的、多形式的職業(yè)教育集團化辦學發(fā)展的新局面。
這一時期,在各地政府的倡導推動下,全國各地都開始興建職教集團,職教集團的數(shù)量和規(guī)模得到了空前的發(fā)展。在這個職教集團快速發(fā)展的關(guān)鍵時期,我國政府主要扮演了兩個重要角色:第一,集團化辦學的倡導者。1992年以后,為順應(yīng)社會經(jīng)濟變革新潮流,北京市政府開始大膽嘗試,倡導和主張將具有不同辦學特色的職業(yè)學校聯(lián)合起來組建成綜合性的職業(yè)教育集團,以擴大職業(yè)教育辦學的規(guī)模效應(yīng),并以此為宗旨成立了以北京西城區(qū)旅游職業(yè)教育集團為代表的國內(nèi)首批職教集團。這些職教集團都是政府為了適應(yīng)當時社會經(jīng)濟的發(fā)展情況而指導組建的,換句話說,它們的成立離不開政府的倡導推動。第二,集團化辦學的統(tǒng)籌者。在當時社會經(jīng)濟變革發(fā)展的關(guān)鍵階段,各地政府為適應(yīng)社會發(fā)展的需要,開始統(tǒng)籌區(qū)域職業(yè)教育資源,走規(guī)模化、連鎖化和集團化辦學道路,并在充分利用區(qū)域辦學資源的基礎(chǔ)上,組建職教集團。例如,浙江省政府在統(tǒng)籌普、職、成教育資源的基礎(chǔ)上成立了萬里職業(yè)教育集團;蘇州市政府在統(tǒng)籌旅游職業(yè)學校資源的基礎(chǔ)上成立了旅游職教集團;江陰市在統(tǒng)籌本市中職學校、鄉(xiāng)鎮(zhèn)職業(yè)高中和成教中心的基礎(chǔ)上,組建了江陰職教集團。總之,無論是萬里職教集團,還是蘇州旅游職教集團,亦或是江陰職教集團,它們的建立和發(fā)展,都離不開政府的頂層設(shè)計和統(tǒng)籌規(guī)劃。
(三)快速發(fā)展階段(1999年—2004年)的政府角色
1998年,隨著高校擴招,社會上又興起了“普高熱”的思潮,這一時期職業(yè)教育開始跌入低谷,出現(xiàn)了生源不足和經(jīng)費不夠的問題。為扭轉(zhuǎn)職業(yè)教育發(fā)展停滯的現(xiàn)狀,國務(wù)院于2002年制定了《關(guān)于大力推進職業(yè)教育改革與發(fā)展的決定》,進一步提出對職業(yè)教育管理體制進行改革,主張給予職業(yè)學校更多的自主辦學空間,以支持和鼓勵社會積極參與職業(yè)教育辦學。這一系列的改革措施不僅完善了職業(yè)教育管理體制,而且為職業(yè)教育辦學創(chuàng)建了有利的社會發(fā)展環(huán)境。
這一時期,受高校擴招和管理體制變革的影響,政府部門開始廣泛參與職教辦學。在政府的參與下,職教集團大量成型,規(guī)模不斷擴大,呈現(xiàn)出全新的發(fā)展面貌。在這個階段,我國政府扮演的角色主要有:第一,集團化辦學的支持者。受高校擴招的影響,我國職業(yè)教育發(fā)展緩慢,一度陷入困境。為擺脫職業(yè)教育發(fā)展的不利狀態(tài),各地政府和教育管理部門開始加大對職業(yè)教育的鼓勵和支持,通過資源傾斜和優(yōu)惠政策支持職教辦學,盡可能地整合教育資源,組建職教集團。第二,集團化辦學的推動者。20世紀末,在政府部門的推動下,全國各地成立了大批職教集團,以浙江省、河南省和天津市為例,這三個省市先后成立了大量的職教集團,不僅涉及到服務(wù)、信息技術(shù)、衛(wèi)生、交通等多個行業(yè),而且還涉及各級市、縣等眾多區(qū)域??梢哉f,在政府的推動下,各地職教集團蓬勃發(fā)展,呈現(xiàn)出一片欣欣向榮的景象。第三,集團化辦學的管理者。隨著各地職教集團的廣泛建立,如何加強對職教集團的管理也引起了人們的普遍關(guān)注。為了更好地規(guī)范職教集團,一些地方政府開始頒布相應(yīng)的政策文件,如江西省提出的《建立職業(yè)教育目標的考評機制,組建職業(yè)教育集團的辦法》和浙江省頒布的《關(guān)于組建職業(yè)教育集團的試行意見》等。這些文件政策不僅體現(xiàn)出政府集團化辦學的管理者身份,而且還有利于加強集團管理和監(jiān)控。
(四)創(chuàng)新拓展階段(2004年—至今)的政府角色
2004年,全國職教會頒布的《教育部等七部門關(guān)于進一步加強職業(yè)教育工作的若干意見》指出,要走以骨干職業(yè)院校為主體,行業(yè)企業(yè)積極參與的規(guī)?;⒓瘓F化和連鎖化的辦學道路。[6]為了更好地貫徹職業(yè)教育辦學集團化、規(guī)模化的發(fā)展道路,教育部于 2009年2月起草了《關(guān)于加快推進職業(yè)教育集團化辦學的若干意見》,指出,要增強集團化辦學活力,深化辦學體制、運行機制和人才培養(yǎng)模式的改革。[1]4這一決定有效地推動了我國職業(yè)教育集團化辦學的發(fā)展,使我國職業(yè)教育集團化辦學進入了高速發(fā)展的快車道。
但是,由于發(fā)展過快,職業(yè)教育集團化辦學也暴露了不少問題,如過度強調(diào)集團的規(guī)模和數(shù)量而忽視辦學質(zhì)量等。因此,為了解決當前職教集團發(fā)展中所暴露的問題,我國政府不再只關(guān)注辦學規(guī)模的擴大,也開始注重辦學的規(guī)范化和科學化,著重強調(diào)辦學的質(zhì)量和效益,相應(yīng)地政府職能也開始發(fā)生轉(zhuǎn)變,由以前的直接管理、控制轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在的監(jiān)管、協(xié)調(diào)和服務(wù)。具體表現(xiàn)在以下三個方面:一是集團化辦學的監(jiān)管者。隨著辦學規(guī)模的逐步擴大,辦學質(zhì)量和效益成為人們關(guān)注的焦點,為確保職教集團的高質(zhì)量辦學,政府開始出臺相關(guān)政策、文件,制定具體的措施和細則,加大對辦學質(zhì)量的監(jiān)管力度,如教育部于2008年制定的《高等職業(yè)院校人才培養(yǎng)工作評估方案》。由此可見,政府開始注重辦學質(zhì)量的提高,政府角色轉(zhuǎn)變?yōu)榧瘓F化辦學的監(jiān)管者。二是集團化辦學的協(xié)調(diào)者。受地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不平衡影響,職業(yè)教育集團化辦學也存在不平衡現(xiàn)象,如集團與集團之間資源不對等、集團內(nèi)部主體之間利益不均衡等。這些不平衡現(xiàn)象使集團與集團之間、集團內(nèi)部之間難以達成共識,影響了集團成員合作辦學的深度和廣度。為調(diào)解辦學矛盾,提升教學質(zhì)量,政府充分發(fā)揮其協(xié)調(diào)者的角色作用,組建集團辦學委員會,在尋求共同利益的基礎(chǔ)上,協(xié)調(diào)利益沖突,解決辦學矛盾。三是集團化辦學的服務(wù)者。為支持職教集團化辦學的發(fā)展,政府頒布了一系列政策,如國務(wù)院于2005年頒發(fā)的《關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》和教育部于2015年出臺的《關(guān)于深入推進職業(yè)教育集團化辦學的意見》。這些政策不僅明確集團化辦學的性質(zhì)、地位和組織形式,而且還使辦學得到了廣泛的支持,擁有了充足的辦學經(jīng)費。這些都得益于政府在職業(yè)教育辦學中以服務(wù)者身份定位自己,為辦學提供了強大的支持與服務(wù)。
三、職業(yè)教育集團化辦學中政府角色價值發(fā)揮的路徑優(yōu)化
職業(yè)教育集團化辦學的正常運行離不開政府的有效參與,但政府的參與也會存在一定的缺陷,為此,必須從完善法律法規(guī)、健全規(guī)章制度、強化監(jiān)督機制等入手,優(yōu)化政府參與路徑。
(一)完善職教集團化辦學的法律法規(guī),規(guī)范政府的參與行為
由于當前我國職業(yè)教育集團化辦學的法律法規(guī)尚不完善,導致政府在干預(yù)過程中無章可循,從而出現(xiàn)了政府干預(yù)的越位、缺位和錯位等現(xiàn)象。因此,要規(guī)范政府的行為,就必須建立完善的法律體系,將政府干預(yù)的全過程納入到法制化和制度化的軌道。具體可從以下三方面著手:首先,完善相關(guān)的法律法規(guī)。將參與職業(yè)教育集團化辦學的相關(guān)內(nèi)容納入到新修訂的《職業(yè)教育法》和《校企合作條例》中,以明確各利益主體的權(quán)責利,使政府、教育行政部門、學校、企業(yè)和利益集團的行為受法律的監(jiān)督和制約,以強化對集團化辦學的法律保障。其次,明確集團化辦學的法律屬性。法律應(yīng)明確指出職業(yè)教育集團性質(zhì)、地位及其與政府等其它組織的關(guān)系,使集團化辦學得到法律意義的確認和保障,保證職業(yè)教育集團應(yīng)有的信譽度和責任感,以增強集團化辦學的號召力和影響力。最后,要將政府的活動范圍嚴格地把控在法律范疇之內(nèi),盡可能地使政府行為有具體的規(guī)則可循,最大限度地減少政府行為的任意性。只有這樣,政府的干預(yù)作用才能更好地體現(xiàn),才能真正地避免政府干預(yù)的局限。
(二)健全職教集團化辦學的規(guī)章制度,提升政府的參與質(zhì)量
眾所周知,我國政府在職業(yè)教育集團化辦學過程中有著倡導推動、組織協(xié)調(diào)和政策支持的作用。然而,由于缺乏相應(yīng)的規(guī)章制度,以及基于“經(jīng)濟人”假設(shè),政府無法回避公共決策的失誤,而且我國職教集團化辦學的具體實踐也證明,僅靠政府自身的道德約束,難以形成理想的決策機制,必須建立有效約束和規(guī)范決策者的規(guī)章制度。首先,根據(jù)職教集團的組織性質(zhì)與功能特點,廣泛征求成員單位意見建議,制定修訂較為完備的集團章程,建立健全職教集團對口協(xié)商、信息互通、項目合作等日常工作制度,把握好職業(yè)院校、企業(yè)事業(yè)單位加入集團的準入制度,明確集團各參與主體的工作要求,讓集團成員都能對集團的建設(shè)和持續(xù)發(fā)展盡職盡責,以保證集團化辦學的常態(tài)化運行。其次,出臺相應(yīng)的考核制度,采取定性和定量相結(jié)合的方式,對職教集團化辦學的相關(guān)重點工作進行針對性考核評價,并在此基礎(chǔ)上,建立動態(tài)的調(diào)整機制,激發(fā)集團化辦學各主體的積極性,提升集團化辦學的運行水平,保障人才培養(yǎng)的質(zhì)量。
(三)強化職教集團化辦學的監(jiān)督機制,優(yōu)化政府的參與成效
對于我國職業(yè)教育集團化辦學而言,無論是公辦性質(zhì),還是私立性質(zhì),各級政府及領(lǐng)導都掌握著重要的權(quán)利,對集團化辦學的發(fā)展起著至關(guān)重要的作用。但隨著市場經(jīng)濟的快速發(fā)展,政府的角色錯位、越位和缺位現(xiàn)象越來越普遍,政府在集團化辦學中的責任落實不到位的現(xiàn)象也越來越明顯,如政府部門的參與不到位,缺乏有針對性的政策和相應(yīng)的經(jīng)費支持等。由于我國政府不僅是職業(yè)教育集團化辦學的政策制定者,也是政策執(zhí)行者,這種雙重身份導致政府的行為缺乏相應(yīng)的監(jiān)督。鑒于此,公共選擇理論家認為,必須強化監(jiān)督機制,建立由教育局、人社、財政等部門組成的職業(yè)教育集團指導委員會等外部監(jiān)督機構(gòu),成立專門的內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu),對政府部門的工作情況進行定期檢查,對負責人的獎懲升降和預(yù)算資金的增減進行有效監(jiān)督。從外部方面,鼓勵公眾監(jiān)督與約束、新聞媒介輿論的監(jiān)督與約束以及社會組織的監(jiān)督與約束;從內(nèi)部方面,鼓勵政府機構(gòu)從上至下的縱向監(jiān)督和同級機構(gòu)之間的橫向監(jiān)督??傊?,只有通過強化監(jiān)督機制,才能有效地約束政府行為,減少政府決策的失誤,優(yōu)化政府參與的成效。
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