【摘要】城市中心城區(qū)建設(shè)用地集約利用潛力評(píng)價(jià)是建設(shè)用地評(píng)價(jià)考核體系的重要組成部分，是城市科學(xué)發(fā)展的重要支撐?；诖?，本文對(duì)該項(xiàng)評(píng)價(jià)工作做了全面研究，從評(píng)價(jià)工作地域劃定、功能區(qū)劃分、評(píng)價(jià)指標(biāo)體系制定和潛力分區(qū)等4個(gè)方面總結(jié)出了一些較為突出的問(wèn)題，通過(guò)探索和分析，針對(duì)存在的問(wèn)題提出了應(yīng)對(duì)措施和建議。

【關(guān)鍵詞】中心城區(qū)；集約利用；潛力評(píng)價(jià)；問(wèn)題

【Abstract】It is an important part of the evaluation system of construction land and the important support for the development of urban science. Based on this， this paper makes a comprehensive study of the evaluation， from the evaluation work area delimitation， function division， evaluation index system of development and potential partition summarizes four aspects， such as some of the more prominent issues， through exploration and analysis， put forward the countermeasures and Suggestions on the existing problems.

【Key words】city center；intensive use；potential evaluation；problem

1、引言

中心城區(qū)是城市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化發(fā)展的核心區(qū)，是城市發(fā)展的先鋒區(qū)[1]。節(jié)約集約用地既是中心城區(qū)解決土地供需矛盾的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，也是其科學(xué)發(fā)展的重要前提。2014年6月，國(guó)土資源部在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展城市建設(shè)用地節(jié)約集約利用評(píng)價(jià)工作，評(píng)價(jià)范圍為80%的地級(jí)以上城市和60%的縣級(jí)市，山東省17個(gè)設(shè)區(qū)市和28個(gè)縣級(jí)市全部參評(píng)，是全國(guó)參評(píng)數(shù)量最多的省份。城市中心城區(qū)建設(shè)用地集約利用潛力評(píng)價(jià)作為城市建設(shè)用地節(jié)約集約利用評(píng)價(jià)工作的重要組成部分，是城市土地資源國(guó)情調(diào)查摸底的重要內(nèi)容。通過(guò)3年多的評(píng)價(jià)工作，取得了一些成績(jī)，對(duì)促進(jìn)全省土地資源節(jié)約集約利用具有重要的意義，同時(shí)，問(wèn)題也是存在的。本文以該項(xiàng)評(píng)價(jià)工作為基礎(chǔ)，對(duì)其做了全面研究，通過(guò)探索和分析，針對(duì)存在的問(wèn)題提出了應(yīng)對(duì)措施和建議。

2、存在問(wèn)題及原因分析

城市建設(shè)用地節(jié)約集約利用評(píng)價(jià)工作起步較晚，相應(yīng)的政策研究、工作思路仍處于探索階段，可參考借鑒對(duì)比的資料也較少，存在問(wèn)題是在所難免的。通過(guò)全面總結(jié)，主要存在以下幾個(gè)問(wèn)題。

2.1評(píng)價(jià)工作地域劃定

按照規(guī)定要求，中心城區(qū)建設(shè)用地集約利用潛力評(píng)價(jià)的對(duì)象為經(jīng)法定程序批準(zhǔn)的中心城區(qū)土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模邊界內(nèi)的所有現(xiàn)狀建設(shè)用地。評(píng)價(jià)對(duì)象在空間上的范圍稱為評(píng)價(jià)工作地域。

但是從全省來(lái)看，依據(jù)目前已經(jīng)批準(zhǔn)執(zhí)行的各參評(píng)城市土地利用總體規(guī)劃（2006-2020年）數(shù)據(jù)庫(kù)成果和土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)庫(kù)成果來(lái)確定，絕大多數(shù)參評(píng)城市均存在這兩個(gè)較為突出的問(wèn)題：一是評(píng)價(jià)工作地域面積遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于城市實(shí)際的建成區(qū)面積，二是劃定的評(píng)價(jià)工作地域分布零散，不集中連片，與功能區(qū)這一概念有本質(zhì)上的脫節(jié)，且造成數(shù)據(jù)收集難度較大[2]。因此，在一定程度上導(dǎo)致了評(píng)價(jià)成果不能真實(shí)反映一個(gè)城市中心城區(qū)建設(shè)用地節(jié)約集約用地水平，也不能真正為城市科學(xué)發(fā)展提供有針對(duì)性、有價(jià)值、有意義的對(duì)策和建議。

經(jīng)過(guò)對(duì)大量數(shù)據(jù)的對(duì)比分析研究得出，二者的問(wèn)題均與土地利用總體規(guī)劃成果有關(guān)，前者的主要原因是在土地利用總體規(guī)劃成果編制過(guò)程中，部分廣場(chǎng)用地、公園綠地規(guī)劃為林地，部分城鎮(zhèn)居住用地和工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地規(guī)劃為農(nóng)村居民點(diǎn)用地，導(dǎo)致這部分用地未納入到城鎮(zhèn)用地中，造成了劃定的評(píng)價(jià)工作地域面積不能真實(shí)反映城市中心城區(qū)建設(shè)用地范圍[3]。后者的主要原因是在土地利用總體規(guī)劃成果編制的過(guò)程中，將城市道路用地全部規(guī)劃到限制建設(shè)區(qū)中，未在允許建設(shè)區(qū)中體現(xiàn)，造成路網(wǎng)切割工作地域，導(dǎo)致圖斑不集中連片。

2.2功能區(qū)劃分

根據(jù)評(píng)價(jià)工作需要，工作地域應(yīng)分為居住、商業(yè)、工業(yè)、教育、行政辦公和其他等6類功能區(qū)，以功能區(qū)內(nèi)部土地利用現(xiàn)狀主導(dǎo)用途確定功能區(qū)類型，分為現(xiàn)狀用途與城市規(guī)劃用途一致和不一致兩種情形。

從各參評(píng)城市功能區(qū)劃定結(jié)果來(lái)看[4]，部分參評(píng)城市現(xiàn)狀用途與城市規(guī)劃用途不一致的功能區(qū)數(shù)量占比較大，與實(shí)際情況不符，無(wú)疑加大了功能區(qū)劃定工作的困難。

經(jīng)與各參評(píng)城市主要負(fù)責(zé)同志溝通得知，按照工作要求，必須依照目前批準(zhǔn)執(zhí)行的城市總體規(guī)劃來(lái)開(kāi)展工作，由于新修編的城市總體規(guī)劃尚未完成沒(méi)有正式實(shí)施，但部分參評(píng)城市城市總體規(guī)劃成果時(shí)間較早，大多數(shù)為2005和2006年編制完成的，時(shí)效性較差，而且又缺乏控制性詳細(xì)規(guī)劃，從而導(dǎo)致了現(xiàn)狀用途與規(guī)劃用途不一致的情況普遍存在。

2.3評(píng)價(jià)指標(biāo)體系制定

在教育功能區(qū)評(píng)價(jià)中，單位用地服務(wù)學(xué)生數(shù)指標(biāo)中的單位用地，按要求是指樣本片區(qū)土地面積，這樣評(píng)價(jià)就會(huì)導(dǎo)致許多高校、甚至是老校區(qū)出現(xiàn)低度利用狀況。經(jīng)分析，前者的主要原因主要是學(xué)校內(nèi)不可建設(shè)用地面積較大，如校區(qū)內(nèi)的歷史遺跡點(diǎn)、大面積水體、山體、文物保護(hù)區(qū)等，導(dǎo)致人均實(shí)際用地指標(biāo)較小。

此外，通過(guò)此次評(píng)價(jià)工作的具體實(shí)施，發(fā)現(xiàn)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系過(guò)于復(fù)雜[5]，且指標(biāo)涉及內(nèi)容太多，部分指標(biāo)（商業(yè)功能區(qū)的單位用地營(yíng)業(yè)額、從業(yè)職工數(shù)等相關(guān)的人口和經(jīng)濟(jì)指標(biāo)等）獲取難度較大，影響評(píng)價(jià)工作的順利開(kāi)展。

2.4土地利用狀況類型劃分

按照工作要求，對(duì)不同類型功能區(qū)土地利用集約度進(jìn)行分值區(qū)段劃分，確定過(guò)度利用、集約利用、中度利用、低度利用四種類型的標(biāo)準(zhǔn)，要求判定為集約利用類型的，土地利用集約度不宜小于80分；判定為中度利用類型的，土地利用集約度不宜小于60分。這種類似“一刀切”的標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)致部分參評(píng)城市在類型劃分時(shí)很被動(dòng)，達(dá)不到相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)值也只能按標(biāo)準(zhǔn)最低值確定，無(wú)法真實(shí)反映當(dāng)?shù)赜玫貭顩r。

經(jīng)分析，部分參評(píng)城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和用地狀況確實(shí)不理想，大多數(shù)功能區(qū)的集約度分值較低，在采用總分頻率曲線圖法選擇頻率曲線波谷處作為分值區(qū)段的分界點(diǎn)時(shí)，拐點(diǎn)值達(dá)不到劃分標(biāo)準(zhǔn)要求。

3、措施和建議

為了提高城市中心城區(qū)建設(shè)用地集約利用評(píng)價(jià)工作科學(xué)性和可行性，能夠切實(shí)反映城市用地節(jié)約集約利用實(shí)際水平，提升成果應(yīng)用價(jià)值，真正將成果研究轉(zhuǎn)化為實(shí)際生產(chǎn)力，指導(dǎo)城市科學(xué)發(fā)展，筆者提出一些措施和建議來(lái)解決上述問(wèn)題。

3.1調(diào)整評(píng)價(jià)范圍，切實(shí)反映城市用地水平

為了能夠切實(shí)反映城市用地水平，建議不再考慮土地利用總體規(guī)劃中的城鎮(zhèn)規(guī)模邊界，直接將評(píng)價(jià)范圍界定為土地利用總體規(guī)劃中心城區(qū)范圍內(nèi)的所有現(xiàn)狀建設(shè)用地，不再剔除不符合規(guī)劃的現(xiàn)狀建設(shè)用地，客觀評(píng)價(jià)出城區(qū)所有現(xiàn)狀建設(shè)用地的節(jié)約集約利用狀況，為下一步挖潛改造提供更準(zhǔn)確的參考和依據(jù)。

3.2及時(shí)調(diào)整城市總體規(guī)劃，提升功能區(qū)劃分準(zhǔn)確性

在功能區(qū)劃分的實(shí)際工作中，大多數(shù)參評(píng)城市采用了與評(píng)價(jià)時(shí)點(diǎn)相比現(xiàn)勢(shì)性較差的城鎮(zhèn)地籍調(diào)查和城市總體規(guī)劃數(shù)據(jù)庫(kù)成果，結(jié)合評(píng)價(jià)時(shí)點(diǎn)的遙感影像識(shí)讀與加大實(shí)地調(diào)查工作等方式，以確保功能區(qū)劃的科學(xué)、可靠與操作可行。但是絕大多數(shù)參評(píng)城市的城市總體規(guī)劃成果時(shí)間較早，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能反映城市發(fā)展進(jìn)程。建議按照城市發(fā)展進(jìn)程，及時(shí)調(diào)整城市總體規(guī)劃，使其能夠真正反映城市未來(lái)發(fā)展空間和布局，提升功能區(qū)劃分的準(zhǔn)確性。

3.3優(yōu)化評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，提高評(píng)價(jià)成果質(zhì)量

在評(píng)價(jià)指標(biāo)體系制定時(shí)，應(yīng)重點(diǎn)分析評(píng)價(jià)對(duì)象特點(diǎn)，根據(jù)實(shí)際情況科學(xué)、合理確定評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。通過(guò)評(píng)價(jià)工作，建議將單位用地服務(wù)學(xué)生數(shù)指標(biāo)調(diào)整為單位可建設(shè)用地服務(wù)學(xué)生數(shù)指標(biāo)，使評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)更加準(zhǔn)確；同時(shí)建議在今后評(píng)價(jià)工作開(kāi)展時(shí)，適度簡(jiǎn)化評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，對(duì)于難以獲取數(shù)據(jù)或者不具合法數(shù)據(jù)的相關(guān)指標(biāo)予以剔除，適當(dāng)增加生態(tài)環(huán)境指標(biāo)，使評(píng)價(jià)工作更具可操作性，評(píng)價(jià)指標(biāo)體系更加全面，評(píng)價(jià)結(jié)果更加客觀。

3.4因地制宜，合理確定土地利用狀況類型劃分標(biāo)準(zhǔn)

由于全省各參評(píng)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r不同，其各類型功能區(qū)的評(píng)價(jià)指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)不一，省會(huì)城市優(yōu)于一般城市，沿海城市普遍優(yōu)于內(nèi)陸城市， 采用“一刀切”的方式劃分土地利用狀況類型不能切實(shí)反映參評(píng)城市各類型功能區(qū)的用地水平。建議允許各參評(píng)城市根據(jù)自身發(fā)展實(shí)際，合理確定土地利用狀況類型劃分標(biāo)準(zhǔn)，從而有的放矢，對(duì)功能區(qū)的挖潛改造提出更加具體、符合實(shí)際的措施和建議。

總結(jié)：

城市建設(shè)用地節(jié)約集約利用評(píng)價(jià)工作是繼開(kāi)發(fā)區(qū)之后一項(xiàng)全新的工作，為了全面掌握城市建設(shè)用地節(jié)約集約利用狀況，促進(jìn)土地節(jié)約集約利用，為城市節(jié)約集約用地評(píng)價(jià)考核制度、存量挖潛和低效用地再開(kāi)發(fā)、建設(shè)用地供應(yīng)管理及市場(chǎng)調(diào)控、規(guī)劃管控及土地計(jì)劃調(diào)控及用地政策研究和制定提供重要依據(jù)。本研究對(duì)該項(xiàng)評(píng)價(jià)工作做了全面研究，從評(píng)價(jià)工作地域劃定、功能區(qū)劃分、評(píng)價(jià)指標(biāo)體系制定和潛力分區(qū)等4個(gè)方面總結(jié)出了一些較為突出的問(wèn)題，通過(guò)探索和分析，針對(duì)存在的問(wèn)題提出了應(yīng)對(duì)措施和建議。

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