[摘要]監(jiān)察權(quán)的屬性是監(jiān)督權(quán)之一，這是監(jiān)督權(quán)產(chǎn)生發(fā)展演變的必然結(jié)果。監(jiān)察權(quán)具有監(jiān)督、調(diào)查、處置三項(xiàng)權(quán)能，其中監(jiān)督權(quán)是基本權(quán)能，是常態(tài)化的權(quán)力實(shí)施狀態(tài)，調(diào)查權(quán)和處置權(quán)是監(jiān)督權(quán)的延伸和保障。監(jiān)察權(quán)的獨(dú)立權(quán)能，在運(yùn)行中形成了具有自身特點(diǎn)的法律關(guān)系：主體是國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)；客體指各類濫用職權(quán)的貪腐行為；內(nèi)容是對(duì)公職人員依規(guī)依法監(jiān)督檢查、調(diào)查，并做出處置。維護(hù)監(jiān)察權(quán)的屬性，必須保障監(jiān)察權(quán)的獨(dú)立性，推進(jìn)監(jiān)察權(quán)法治化，強(qiáng)化監(jiān)督權(quán)的有效監(jiān)督。

[關(guān)鍵詞]監(jiān)察權(quán)；監(jiān)督權(quán)；屬性

[中圖分類號(hào)]D922.1 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1009—0274（2018）04—0056—06

[作者簡(jiǎn)介]邱曼麗，女，交通運(yùn)輸部黨校副教授，中央黨校研究生院博士生。

將監(jiān)察機(jī)關(guān)與人大、政府、司法首次并列提出見(jiàn)于黨的十八屆六中全會(huì)公報(bào)：“各級(jí)黨委應(yīng)當(dāng)支持和保證同級(jí)人大、政府、監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及公職人員依法進(jìn)行監(jiān)督?！?016年11月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》啟動(dòng)了改革實(shí)踐，為保證改革有序推進(jìn)，2016年12月，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第25次會(huì)議通過(guò)了《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》。2017年10月中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在全國(guó)各地推開(kāi)國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》，部署在全國(guó)范圍內(nèi)深化國(guó)家監(jiān)察體制改革的探索實(shí)踐，實(shí)現(xiàn)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。隨之修訂的《憲法》以及隨后出臺(tái)的《國(guó)家監(jiān)察法》，將監(jiān)察權(quán)上升到國(guó)家意志的高度，賦予其國(guó)家強(qiáng)制力，產(chǎn)生了體現(xiàn)國(guó)家監(jiān)察屬性的新型法律關(guān)系。對(duì)監(jiān)察權(quán)屬性的科學(xué)認(rèn)識(shí)是厘定監(jiān)察權(quán)與其他權(quán)力的邊界，發(fā)揮其應(yīng)有功能的重要前提。圍繞“監(jiān)察權(quán)是什么性質(zhì)”的權(quán)力，學(xué)理界進(jìn)行了多角度、多層次的探討。本文圍繞“監(jiān)察權(quán)作為國(guó)家監(jiān)督權(quán)的一種形態(tài)”這一核心觀點(diǎn)，從歷史溯源、權(quán)能依據(jù)、法律關(guān)系等視角展開(kāi)論證。

一、監(jiān)察權(quán)的屬性辨析

認(rèn)識(shí)監(jiān)察權(quán)的屬性，首先要清晰界定監(jiān)察權(quán)。監(jiān)察權(quán)是由專責(zé)機(jī)構(gòu)行使監(jiān)督檢查公職人員依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政以及道德操守情況，調(diào)查涉嫌貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費(fèi)國(guó)家資財(cái)?shù)嚷殑?wù)違法和職務(wù)犯罪行為并做出處置決定的權(quán)力①。監(jiān)察權(quán)將原隸屬于政府的行政監(jiān)察權(quán)、行政違法預(yù)防權(quán)，原隸屬于檢察機(jī)關(guān)的反貪污賄賂、反瀆職侵權(quán)與職務(wù)犯罪預(yù)防權(quán)整合成為國(guó)家監(jiān)察權(quán)，使其成為黨中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的、由人民代表大會(huì)產(chǎn)生的與行政權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)相平行的權(quán)力。

監(jiān)察權(quán)屬性為何，這是當(dāng)前理論界爭(zhēng)議的焦點(diǎn)問(wèn)題。比較有代表性的觀點(diǎn)有：

一是認(rèn)為國(guó)家監(jiān)察權(quán)是一種獨(dú)立性的復(fù)合性權(quán)力。監(jiān)察權(quán)是幾種不同形態(tài)及屬性的權(quán)力重合或者融合在一起產(chǎn)生并區(qū)別于原形態(tài)屬性的新權(quán)力形態(tài)，而非簡(jiǎn)單地將不同權(quán)力的屬性合并為一個(gè)整體權(quán)力，并在此基礎(chǔ)上對(duì)既往權(quán)力屬性進(jìn)行改造、揚(yáng)棄和克服進(jìn)而涅槃，帶來(lái)權(quán)力屬性的質(zhì)的飛躍，形成了國(guó)家監(jiān)察權(quán)作為新型復(fù)合性國(guó)家權(quán)力的本質(zhì)屬性。其權(quán)源的生發(fā)性使其具有天然的行政屬性，但又脫胎于行政權(quán)具有相對(duì)獨(dú)立性。①對(duì)此筆者不敢茍同。這一觀點(diǎn)本身自相矛盾，一方面認(rèn)為是“幾種權(quán)力的重合或融合”否定其獨(dú)立的地位；另一方面又指出，“權(quán)源具有天然的行政屬性”，又具有“相對(duì)獨(dú)立性”。既獨(dú)立又復(fù)合，難以自圓其說(shuō)?！靶滦蛷?fù)合性”內(nèi)涵是什么？“相對(duì)獨(dú)立性”的邊界是什么？并沒(méi)有做出有說(shuō)服力的解釋。該觀點(diǎn)忽視了不同法律關(guān)系的固有差異。由于不同領(lǐng)域法律調(diào)整是不同的，作為“復(fù)合性”的權(quán)力，要么是幾類法律關(guān)系的并存，要么是產(chǎn)生新的權(quán)力。如果是幾種權(quán)力結(jié)合，就難以用“新型”權(quán)力來(lái)表達(dá)；如果是新型權(quán)力必然形成獨(dú)立的具有自身特點(diǎn)的法律關(guān)系。而持這一觀點(diǎn)的學(xué)者游移于二者之間，并沒(méi)有給出明確的答案。筆者認(rèn)為，將監(jiān)察權(quán)作為幾種權(quán)力的復(fù)合，難以解釋監(jiān)察權(quán)的獨(dú)特權(quán)能和特點(diǎn)。

二是認(rèn)為國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)是由國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)設(shè)立的監(jiān)督機(jī)關(guān)，與公安、檢察機(jī)關(guān)等執(zhí)法和司法機(jī)關(guān)性質(zhì)完全不同。國(guó)家監(jiān)察權(quán)作為由國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)享有并依法行使的一項(xiàng)憲法性權(quán)力，與行政權(quán)、審判權(quán)和檢察權(quán)相比肩，具有區(qū)別于立法權(quán)、司法權(quán)、行政權(quán)的現(xiàn)代“第四權(quán)”的獨(dú)立地位。？譺？訛這一觀點(diǎn)將監(jiān)察權(quán)作為區(qū)別于三種國(guó)家基本權(quán)力的第四種權(quán)力。的確，正在進(jìn)行的監(jiān)察制度改革，在人大之下設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)行使監(jiān)察權(quán)，賦予其與其他權(quán)力同等的地位，實(shí)現(xiàn)了由“一府兩院”向“一府一委兩院”的重大權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整。但這“第四種”權(quán)力是什么性質(zhì)并沒(méi)有進(jìn)一步深入探討。監(jiān)察權(quán)具有鮮明的監(jiān)督色彩，有學(xué)者直言“監(jiān)察權(quán)由行政監(jiān)督權(quán)、司法監(jiān)督權(quán)、紀(jì)檢監(jiān)督權(quán)”？譻？訛構(gòu)成，似乎可以直接得出第四權(quán)是監(jiān)督權(quán)的結(jié)論，但從權(quán)力構(gòu)成得出權(quán)力屬性未必過(guò)于簡(jiǎn)單草率。由于紀(jì)檢監(jiān)督權(quán)的介入，有些學(xué)者進(jìn)而認(rèn)為，“旨在實(shí)現(xiàn)反腐敗目標(biāo)的監(jiān)察委員會(huì)所行使的國(guó)家監(jiān)察權(quán)，既有政治權(quán)力的性質(zhì)，也有法律權(quán)力的特征，是具有中國(guó)特色的監(jiān)察權(quán)。從法理上看，監(jiān)察委員會(huì)行使的監(jiān)察權(quán)只是中國(guó)特色監(jiān)察權(quán)的一部分。……（監(jiān)察權(quán)）屬于一種執(zhí)政黨的執(zhí)政權(quán)與國(guó)家機(jī)構(gòu)的國(guó)家治理權(quán)相混合的產(chǎn)物，是黨在長(zhǎng)期執(zhí)政實(shí)踐中創(chuàng)造的一種執(zhí)政方式”？譼？訛。換言之，納入國(guó)家權(quán)力體系的部分監(jiān)察權(quán)只是對(duì)非黨員干部實(shí)現(xiàn)全覆蓋的需要，是黨執(zhí)政權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式。需要澄清的是國(guó)家監(jiān)察權(quán)與紀(jì)委檢查權(quán)的關(guān)系。將國(guó)家監(jiān)察委與紀(jì)委合署辦公，是黨的檢查機(jī)關(guān)與國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)兩個(gè)機(jī)構(gòu)采取一種比較經(jīng)濟(jì)高效的方式運(yùn)行，并不存在某個(gè)機(jī)關(guān)兼并另一機(jī)關(guān)之說(shuō)，所以也不意味著兩種權(quán)力的結(jié)合。當(dāng)然，國(guó)家監(jiān)察權(quán)是黨的執(zhí)政權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式之一，紀(jì)委檢查權(quán)也是執(zhí)政權(quán)的體現(xiàn)，是黨自我監(jiān)督的重要方式。仍然存在兩種權(quán)力、兩個(gè)機(jī)構(gòu)，只是運(yùn)行方式采取了比較集約高效的形式。所以，本文探討的國(guó)家監(jiān)察權(quán)限定于國(guó)家權(quán)力層面，并不包含紀(jì)檢權(quán)。我國(guó)受蘇聯(lián)影響，司法機(jī)關(guān)包括法院和檢察院？譽(yù)？訛，這意味著在我國(guó)司法權(quán)包含了法律監(jiān)督權(quán)。而法律監(jiān)督權(quán)的部分權(quán)能轉(zhuǎn)隸給了監(jiān)察權(quán)，這就需要分清司法權(quán)中的法律監(jiān)督權(quán)與監(jiān)察權(quán)的權(quán)力邊界問(wèn)題。

三是認(rèn)為監(jiān)察權(quán)與法律監(jiān)督權(quán)屬同一結(jié)構(gòu)，只是側(cè)重點(diǎn)不同。監(jiān)察委員會(huì)并沒(méi)有改變國(guó)家權(quán)力體系中法律監(jiān)督權(quán)的結(jié)構(gòu)，而是通過(guò)抓住黨員干部及在國(guó)家機(jī)關(guān)中行使公權(quán)力的公職人員的廉政建設(shè)這條主線來(lái)進(jìn)一步強(qiáng)化國(guó)家權(quán)力體系中各國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)其工作人員的人事監(jiān)督權(quán)。？譾？訛這種觀點(diǎn)認(rèn)為監(jiān)察權(quán)并沒(méi)有脫離法律監(jiān)督權(quán)的結(jié)構(gòu)。法律監(jiān)督權(quán)？譹？訛有廣義、狹義之分。廣義上法律監(jiān)督的主體是寬泛的，包括權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、政黨、人民群眾、社會(huì)輿論等，其監(jiān)督范圍涵蓋了法律規(guī)制的各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)環(huán)節(jié)；狹義上的法律監(jiān)督權(quán)作為專屬國(guó)家權(quán)力，人大賦予了人民檢察院，其權(quán)力行使主要圍繞法律適用開(kāi)展。認(rèn)為“監(jiān)察權(quán)與法律監(jiān)督權(quán)屬同一結(jié)構(gòu)”，并沒(méi)有進(jìn)一步闡明，監(jiān)察權(quán)是作為與法律監(jiān)察權(quán)相并列的（只是結(jié)構(gòu)相同）的并列權(quán)力，還是將監(jiān)察權(quán)納入法律監(jiān)督權(quán)之中？抑或二者是交叉關(guān)系？對(duì)這一問(wèn)題，也存在廣義、狹義的區(qū)別。從廣義上看，筆者贊同將監(jiān)察權(quán)視為監(jiān)督權(quán)，并進(jìn)一步認(rèn)為監(jiān)察權(quán)是廣義監(jiān)督權(quán)的一種。從狹義上看，監(jiān)察權(quán)與法律監(jiān)督權(quán)各自獨(dú)立。目前的制度設(shè)計(jì)將檢察院的“偵查權(quán)”轉(zhuǎn)化為監(jiān)察權(quán)中的“調(diào)查權(quán)”，在運(yùn)用主體、客體、方式等方面都有區(qū)別。監(jiān)察權(quán)的行使主體具有專責(zé)性，由監(jiān)察委員會(huì)專門行使；而法律監(jiān)督權(quán)憲法賦予檢察院行使。行使客體的專門性，監(jiān)察權(quán)對(duì)公職人員貪腐等濫用權(quán)力的行為進(jìn)行監(jiān)察；檢察院行使的是對(duì)社會(huì)各類主體法律實(shí)施進(jìn)行法律監(jiān)督權(quán)（公職人員履行職責(zé)行為除外），履行的是法律監(jiān)督職能。行使權(quán)力的方式、手段存在較大區(qū)別，如監(jiān)察權(quán)所行使的調(diào)查權(quán)包含了行政調(diào)查、職務(wù)犯罪的調(diào)查等，內(nèi)涵遠(yuǎn)比偵查權(quán)要豐富。監(jiān)察委類似于我國(guó)香港地區(qū)的廉政公署、新加坡的貪污調(diào)查局，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)是具有獨(dú)立監(jiān)察權(quán)的反腐專責(zé)機(jī)構(gòu)。

監(jiān)察權(quán)屬性為監(jiān)督權(quán)之一種，需要從多個(gè)維度進(jìn)行充分的論證，才能得出令人信服的結(jié)論。

二、監(jiān)察權(quán)屬性的學(xué)理依據(jù)

監(jiān)察權(quán)屬性，需要實(shí)踐與理論的雙重支撐。一方面要追根溯源，從監(jiān)督權(quán)產(chǎn)生發(fā)展演變的軌跡中探尋監(jiān)察權(quán)屬性的實(shí)然性；另一方面要從法理角度對(duì)監(jiān)察權(quán)權(quán)能、法律關(guān)系予以分析，論證監(jiān)察權(quán)屬性的正當(dāng)性。

（一）歷史溯源

監(jiān)察權(quán)是監(jiān)督權(quán)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。監(jiān)督權(quán)是與作為監(jiān)督對(duì)象的權(quán)力本體幾乎同步產(chǎn)生，二者如同一硬幣正反面，不可或缺。西方早在古希臘梭倫改革時(shí)期，就設(shè)立了四百人會(huì)議。四百人會(huì)議作為民眾大會(huì)的常設(shè)機(jī)構(gòu)，負(fù)有監(jiān)督國(guó)家財(cái)政，彈劾執(zhí)政官。？譺？訛這就賦予了人民以監(jiān)督權(quán)，人民親自參與政治，實(shí)現(xiàn)公民對(duì)選舉官員和陪審員的監(jiān)督和控制。？譻？訛16世紀(jì)政治國(guó)家興起后，古希臘以降法治思想趨于成熟，并用來(lái)指導(dǎo)國(guó)家政權(quán)建設(shè)。西方思想家對(duì)于國(guó)家權(quán)力的認(rèn)知，必然圍繞權(quán)力與法的關(guān)系而進(jìn)行理論構(gòu)建。法治的運(yùn)行環(huán)節(jié)包括立法、執(zhí)法（狹義不含司法權(quán)）、司法、法律監(jiān)督、守法諸環(huán)節(jié)。孟德斯鳩明確提出“立法權(quán)、執(zhí)行權(quán)、司法權(quán)”三權(quán)分立的觀點(diǎn)。？譼？訛雖然在早期分權(quán)理論中，并未將“監(jiān)督權(quán)”單獨(dú)列出，但從西方法治實(shí)踐來(lái)看，監(jiān)督權(quán)以依附其他權(quán)力的形式存在，從未缺位。不同國(guó)家分別在立法或行政、司法機(jī)關(guān)中設(shè)立機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)權(quán)力控制。隨著西方政府權(quán)力的不斷擴(kuò)張，防止公權(quán)力濫用，保障人權(quán)的要求日益強(qiáng)烈，設(shè)立獨(dú)立監(jiān)察機(jī)構(gòu)監(jiān)督專門監(jiān)察腐敗、濫用權(quán)力的行為已是大勢(shì)所趨，監(jiān)察制度應(yīng)運(yùn)而生。這一制度1809年源于瑞典。20世紀(jì)70年代后，監(jiān)察制度在世界各國(guó)紛紛落地，大多數(shù)國(guó)家都建立了各具特色的監(jiān)察機(jī)構(gòu)。？譹？訛監(jiān)察制度是監(jiān)督權(quán)獨(dú)立化的重要表現(xiàn)，核心要義在于實(shí)現(xiàn)異體監(jiān)督，通過(guò)專門機(jī)關(guān)專項(xiàng)職責(zé)實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的實(shí)效性、針對(duì)性、權(quán)威性。

在中國(guó)古代，設(shè)立了監(jiān)察制度。它起源于周朝，興起于秦漢，完善于隋唐，成熟于明清。雖然不同朝代機(jī)構(gòu)設(shè)置和稱謂各不相同，如秦漢時(shí)期的監(jiān)察御史制度、隋唐時(shí)期的御史臺(tái)、明代的都察院，其職責(zé)都是“監(jiān)督”中央百官、地方官員、軍隊(duì)長(zhǎng)官等，為維護(hù)皇權(quán)服務(wù)。與古代文化倫理相契合，當(dāng)時(shí)的監(jiān)察權(quán)是文化倫理意義上的國(guó)家設(shè)置的，維護(hù)皇權(quán)統(tǒng)治的行政權(quán)性質(zhì)的權(quán)力。及至近代，孫中山先生結(jié)合中西方體制所長(zhǎng)，提出“五權(quán)分立”，在總統(tǒng)之下分行政權(quán)、立法權(quán)、司法權(quán)、監(jiān)察權(quán)及考試權(quán)。新中國(guó)成立后，在政務(wù)院下設(shè)人民監(jiān)察委員會(huì)，之后，人民監(jiān)察委員會(huì)改為監(jiān)察部。十八大以來(lái)，為了加強(qiáng)反腐治貪的體制和制度保障，將原隸屬于其他機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)整合為專門的監(jiān)察權(quán)。

縱觀中外監(jiān)督權(quán)的發(fā)展演變歷程，監(jiān)察權(quán)的產(chǎn)生是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所需，也是歷史的必然。

（二）權(quán)能特點(diǎn)

權(quán)能，指權(quán)力與職能，權(quán)能的實(shí)現(xiàn)需要借助一定的手段。監(jiān)察權(quán)具有監(jiān)督、調(diào)查、處置三項(xiàng)權(quán)能。其中監(jiān)督權(quán)是基本權(quán)能，是常態(tài)化的權(quán)力實(shí)施狀態(tài)，包括“派駐監(jiān)察、批評(píng)教育和組織處理的權(quán)力，預(yù)防腐敗的履職審計(jì)權(quán)、監(jiān)察建議權(quán)”？譺？訛。調(diào)查權(quán)和處置權(quán)是監(jiān)督權(quán)的延伸和保障，是對(duì)監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題所采取的措施。針對(duì)監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的腐敗問(wèn)題，行使調(diào)查權(quán)權(quán)能。調(diào)查權(quán)有兩類，針對(duì)監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的一般腐敗問(wèn)題，采取一般調(diào)查權(quán)；涉及職務(wù)違法犯罪行為采取特殊調(diào)查權(quán)。調(diào)查后，對(duì)不構(gòu)成犯罪的腐敗行為做出處理；對(duì)涉嫌犯罪的向檢察機(jī)關(guān)提請(qǐng)逮捕并提起公訴，這就是處置權(quán)能。為了實(shí)現(xiàn)上述權(quán)能，必須配置一定的方式和手段。國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)可適用的保障措施共12項(xiàng)，監(jiān)察委員會(huì)可以運(yùn)用“談話、詢問(wèn)”，比較溫和的手段，也有權(quán)行使“訊問(wèn)、查詢、凍結(jié)、扣押、查封、查詢、調(diào)取、勘驗(yàn)檢查、鑒定”等強(qiáng)制措施，特別是有權(quán)行使對(duì)人身自由予以限制的“留置”，這些措施賦予了監(jiān)察委員會(huì)極大的權(quán)威性。

需要注意的是監(jiān)察權(quán)中的調(diào)查權(quán)能吸納了檢察機(jī)關(guān)的偵查權(quán)，同時(shí)兼并了行政監(jiān)察中的行政調(diào)查權(quán)，其外延和內(nèi)涵更為豐富?！度珖?guó)試點(diǎn)決定》排除適用《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》第3條、第18條、第148條以及第二編第二章第十一節(jié)關(guān)于檢察機(jī)關(guān)對(duì)直接受理的案件偵查的規(guī)定，《中華人民共和國(guó)人民檢察院組織法》第5條第2項(xiàng)，《中華人民共和國(guó)檢察官法》第6條第3項(xiàng)有關(guān)檢察機(jī)關(guān)行使偵查權(quán)的規(guī)定。但對(duì)于涉嫌犯罪的案件的調(diào)查結(jié)果應(yīng)向檢察機(jī)關(guān)移送，提請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)批捕及起訴。實(shí)際上導(dǎo)致了監(jiān)察委員會(huì)行使了原來(lái)專屬于檢察院的偵查權(quán)，如果對(duì)涉案人員采取了留置措施，則也有代行逮捕權(quán)的嫌疑。法律必須賦予監(jiān)察委員會(huì)行使上述權(quán)力的法律上的正當(dāng)性。從現(xiàn)行立法來(lái)看，由于偵查權(quán)、批捕權(quán)由《刑事訴訟法》調(diào)整，行政調(diào)查權(quán)由《行政監(jiān)察法》調(diào)整，整合后的調(diào)查權(quán)雖然在《國(guó)家監(jiān)察法》中做出了原則性規(guī)定，但通過(guò)行使調(diào)查權(quán)而取得的證據(jù)效力認(rèn)定、非法證據(jù)排除問(wèn)題、采取限制人身自由的“留置”措施的人權(quán)保障問(wèn)題，還需要專門性法律相配套。這涉及到監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察院的權(quán)力邊界和銜接問(wèn)題。監(jiān)察體制改革牽一發(fā)而動(dòng)全身，一部新法律的產(chǎn)生必須及時(shí)妥善解決法律沖突問(wèn)題，為改革提供制度保障。由《國(guó)家監(jiān)察法》全面調(diào)整調(diào)查權(quán)同時(shí)修訂《刑事訴訟法》或者規(guī)定參照適用《刑事訴訟法》的部分條文是可行的路徑，也是亟待立法做出回應(yīng)的領(lǐng)域。

（三）法律關(guān)系依據(jù)

監(jiān)察權(quán)的獨(dú)立權(quán)能，在運(yùn)行中形成了具有自身特點(diǎn)的法律關(guān)系。隨著監(jiān)察體制改革在全國(guó)的推進(jìn)，產(chǎn)生了體現(xiàn)國(guó)家監(jiān)察屬性的新型法律關(guān)系。從法律關(guān)系構(gòu)成上看，行使監(jiān)察權(quán)的主體是國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)，是承擔(dān)反腐職責(zé)的專職機(jī)關(guān)；監(jiān)察權(quán)的客體指各類濫用職權(quán)的貪腐行為；內(nèi)容則是對(duì)公職人員依法履職、秉公用權(quán)、貪污賄賂、濫用職權(quán)等職務(wù)違法和職務(wù)犯罪行為，依規(guī)依法監(jiān)督檢查、調(diào)查，并做出處置。由于監(jiān)察權(quán)行使的主體、客體、內(nèi)容都明顯異于行政權(quán)及司法權(quán)，原有的法律難以實(shí)現(xiàn)對(duì)新法律關(guān)系的調(diào)整。

以特別調(diào)查權(quán)為例，重新整合后的監(jiān)察權(quán)有特別調(diào)查權(quán)的權(quán)能。調(diào)查權(quán)雖然脫胎于偵查權(quán)，但由于職能目標(biāo)、行使主體、運(yùn)行程序的不同，“如果不加分析地將檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪偵查權(quán)與國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的混同，可能出現(xiàn)偵查權(quán)‘脫離訴訟軌道‘排除司法控制等弊端。”？譹？訛從職能目標(biāo)上看，設(shè)立國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)是為了“增強(qiáng)權(quán)力制約和監(jiān)督效果”，而檢察院專屬行使普遍的國(guó)家法律監(jiān)察權(quán)；從主體上看，我國(guó)刑事偵查權(quán)的行使主體僅包括公安機(jī)關(guān)、國(guó)家安全機(jī)關(guān)和人民檢察院；而法定調(diào)查權(quán)則包括人大常委會(huì)的專門調(diào)查權(quán)，行政機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)以及審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查權(quán)，國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)反腐敗特別調(diào)查權(quán)等，范圍非常廣泛。從程序上看，監(jiān)察機(jī)關(guān)在調(diào)查過(guò)程中，采取調(diào)取、查封、扣押等措施需要履行專門的程序，對(duì)技術(shù)調(diào)查措施的使用也需要經(jīng)過(guò)專門批準(zhǔn)，并有明確的期限性的要求。這與刑事訴訟法對(duì)檢察院的規(guī)制存在一定差異。所以，監(jiān)察權(quán)作為獨(dú)立的具有自身專有屬性的權(quán)力，必須制定專門法律予以全面調(diào)整。

三、監(jiān)察權(quán)屬性的維護(hù)

監(jiān)察權(quán)的提出，是國(guó)家權(quán)力優(yōu)化配置的結(jié)果，實(shí)現(xiàn)了運(yùn)動(dòng)反腐敗向法治反腐的重大轉(zhuǎn)折。作為監(jiān)督公權(quán)力的專屬性權(quán)力，監(jiān)察權(quán)從功能層面擔(dān)負(fù)著實(shí)現(xiàn)對(duì)行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全面覆蓋的使命。為此，必須保障監(jiān)察權(quán)的獨(dú)立性，推進(jìn)監(jiān)察權(quán)法治化，強(qiáng)化監(jiān)督權(quán)的有效監(jiān)督。這是維護(hù)監(jiān)察權(quán)屬性的應(yīng)有之義。

（一）保障監(jiān)察權(quán)的獨(dú)立性

保持監(jiān)察機(jī)關(guān)的獨(dú)立性是許多國(guó)家防治腐敗的做法，《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》規(guī)定各締約國(guó)的反腐敗機(jī)構(gòu)應(yīng)具有必要的獨(dú)立性。？譺？訛根據(jù)《憲法》修正案的規(guī)定，“監(jiān)察委員會(huì)依照法律規(guī)定獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉?！边@確定了國(guó)家監(jiān)察權(quán)獨(dú)立性的邊界，即監(jiān)察權(quán)獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人。這較之行政監(jiān)察體制下監(jiān)察權(quán)受到行政權(quán)的較多干擾，國(guó)家監(jiān)察體制在獨(dú)立性上實(shí)現(xiàn)了全面的提升。

但中國(guó)實(shí)行的是民主集中制的國(guó)家機(jī)構(gòu)組織原則，所以這就決定了監(jiān)察機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性是相對(duì)的。監(jiān)察權(quán)必須接受黨的領(lǐng)導(dǎo)，這是中國(guó)特色社會(huì)主義的本質(zhì)要求；要接受人大監(jiān)督，人大是人民主權(quán)機(jī)關(guān)，監(jiān)察機(jī)關(guān)自人大產(chǎn)生，向人大負(fù)責(zé)；同時(shí)還要與法院和監(jiān)察院互相配合、互相制約。

在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人大監(jiān)督、司法機(jī)關(guān)制約的前提下，保障監(jiān)察權(quán)的獨(dú)立性需要在體制上予以著力。一是監(jiān)察機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)中央及省級(jí)垂直管轄，保證從體制上擺脫行政權(quán)的干預(yù)，從權(quán)屬上保持獨(dú)立性。對(duì)此，《憲法》修訂賦予了國(guó)家監(jiān)督委員會(huì)最高的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，“國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的工作，上級(jí)監(jiān)察委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的工作?！倍窃谌耸氯蚊馍希珖?guó)人大負(fù)責(zé)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)、地方各級(jí)人大負(fù)責(zé)省、市、縣三級(jí)人事任免，保持人員的獨(dú)立性。三是在資金保障上，實(shí)現(xiàn)中央和省級(jí)財(cái)政統(tǒng)一撥付，保證監(jiān)察機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)來(lái)源的獨(dú)立性。

（二）推進(jìn)監(jiān)察權(quán)法治化

權(quán)力法定是法治的基本原則。實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化，必須加快立法進(jìn)程。監(jiān)察法律體系必須加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，形成統(tǒng)分結(jié)合的合理格局。一是以《國(guó)家監(jiān)察法》為龍頭，整合立法資源?！秶?guó)家監(jiān)察法》是除了《憲法》之外，規(guī)制監(jiān)察權(quán)的最重要的反腐敗法律。在這部法律中，要將原《行政權(quán)監(jiān)察法》《行政訴訟法》中涉及的已整合到監(jiān)察權(quán)中的權(quán)能進(jìn)行梳理，規(guī)定監(jiān)察權(quán)的基本原則、基本遵循；明確監(jiān)察權(quán)的內(nèi)涵與外延，行使邊界、手段方式等。二是制定《監(jiān)察委員會(huì)組織法》，實(shí)現(xiàn)監(jiān)察權(quán)行使主體、機(jī)構(gòu)設(shè)置、主要職能等明確科學(xué)，通過(guò)權(quán)力合理授受、科學(xué)配置實(shí)現(xiàn)權(quán)力授受的法治化。三是出臺(tái)《監(jiān)察程序法》，實(shí)現(xiàn)監(jiān)察權(quán)行使的每個(gè)環(huán)節(jié)、每個(gè)步驟都有法可依、有章可循，通過(guò)對(duì)權(quán)力的程序?qū)崿F(xiàn)權(quán)力運(yùn)行有據(jù)。四是制定《監(jiān)察責(zé)任法》明確被監(jiān)察人的權(quán)利救濟(jì)，保證其知情權(quán)、抗辯權(quán)、申訴權(quán)；對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人及工作人員明確其應(yīng)承擔(dān)的各項(xiàng)責(zé)任，對(duì)徇私枉法、濫用職權(quán)的行為，應(yīng)追究嚴(yán)格的責(zé)任，實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)利的有效救濟(jì)。五是要強(qiáng)化《監(jiān)察法》與其他法律法規(guī)的銜接。為保障監(jiān)察權(quán)與法律監(jiān)督權(quán)、紀(jì)檢監(jiān)督權(quán)運(yùn)行的協(xié)調(diào)性，《監(jiān)察法》應(yīng)當(dāng)與紀(jì)檢規(guī)范、《行政監(jiān)察法》《刑事訴訟法》等法律規(guī)范在界線清晰的前提下，相互支撐，有效銜接，避免同類權(quán)力運(yùn)行的沖突。？譹？訛

（三）加強(qiáng)對(duì)監(jiān)察權(quán)的制約監(jiān)督

監(jiān)察權(quán)的權(quán)力配置對(duì)規(guī)范我國(guó)公權(quán)力運(yùn)行具有極其重大的意義。實(shí)現(xiàn)了從同體監(jiān)督向異體監(jiān)督的質(zhì)變。監(jiān)察權(quán)的權(quán)力特點(diǎn)：一是位高。由人大直接授權(quán)產(chǎn)生，成為與行政權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)并行的權(quán)力。二是權(quán)重。具有監(jiān)督、調(diào)查、處置三大權(quán)能，同時(shí)有權(quán)行使“談話、詢問(wèn)、訊問(wèn)、查詢、凍結(jié)、扣押、查封、查詢、調(diào)取、勘驗(yàn)檢查、鑒定”等強(qiáng)制措施。三是面廣。監(jiān)察權(quán)監(jiān)察范圍實(shí)現(xiàn)了對(duì)公事人員的全面覆蓋。包括六類人員，即國(guó)家公務(wù)員法所規(guī)定的國(guó)家公職人員；由法律授權(quán)或者由政府委托來(lái)行使公共事務(wù)職權(quán)的公務(wù)人員；國(guó)有企業(yè)的管理人員，公辦的教育、科研、文化、醫(yī)療、體育事業(yè)單位的管理人員；群眾、自治組織中的管理人員；其他依法行使公共職務(wù)的人員。這使得監(jiān)察權(quán)的權(quán)威性顯著增強(qiáng)，成為專屬性監(jiān)督權(quán)中的最高權(quán)力。再大的權(quán)力也要予以監(jiān)督，監(jiān)察權(quán)概莫能外。強(qiáng)化監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督，要調(diào)動(dòng)“內(nèi)部外部、橫向縱向”各方力量，優(yōu)化體制機(jī)制設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)對(duì)監(jiān)察權(quán)的控制，重點(diǎn)要從以下幾個(gè)方面著力。

1.加強(qiáng)監(jiān)察權(quán)內(nèi)部制約監(jiān)督。監(jiān)察系統(tǒng)要加強(qiáng)上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)的檢查督促。通過(guò)請(qǐng)示、匯報(bào)、檢查等工作流程，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部權(quán)力制約，同時(shí)發(fā)揮上級(jí)權(quán)力優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)層級(jí)監(jiān)督。監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部要“分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)”，通過(guò)分權(quán)，實(shí)現(xiàn)橫向各部門之間的權(quán)力制約和監(jiān)督。如設(shè)置監(jiān)督、審查、處置等部門，實(shí)行“審查與審理分離，辦案與監(jiān)督分設(shè)”？譺？訛，同時(shí)設(shè)立專門的對(duì)干部管理監(jiān)督機(jī)構(gòu)，實(shí)行內(nèi)部分權(quán)制約與專門監(jiān)督相結(jié)合，保證內(nèi)部流程有效銜接，相互約束。

2.加強(qiáng)不同權(quán)力之間的制約監(jiān)督。這主要體現(xiàn)在執(zhí)政權(quán)、立法權(quán)、司法權(quán)與監(jiān)察權(quán)的關(guān)系上。監(jiān)督機(jī)關(guān)要接受執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。對(duì)于工作中的重大決策部署，及時(shí)向黨委請(qǐng)示匯報(bào)，從黨和國(guó)家工作大局著眼開(kāi)展黨的監(jiān)察工作，充分體現(xiàn)黨的政治意志、政治原則。加強(qiáng)人大對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督。各級(jí)人大通過(guò)審議監(jiān)察機(jī)關(guān)工作報(bào)告、提出質(zhì)詢案、聽(tīng)取專項(xiàng)工作報(bào)告、開(kāi)展監(jiān)察專題詢問(wèn)等方式實(shí)現(xiàn)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督。當(dāng)監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查對(duì)象確實(shí)涉嫌貪污、賄賂、瀆職等犯罪時(shí)，必須移送人民檢察院，由人民檢察院行使審查逮捕權(quán)、審查起訴權(quán)、調(diào)查監(jiān)督權(quán)，人民法院在審理案件過(guò)程中，嚴(yán)格按照證據(jù)規(guī)則對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查結(jié)論做出支持或不予支持的判決或裁定，實(shí)現(xiàn)對(duì)監(jiān)察權(quán)的有力制約。

3.加強(qiáng)社會(huì)力量對(duì)監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督。社會(huì)力量主要包括社會(huì)組織、社會(huì)輿論和公民的監(jiān)督。監(jiān)察機(jī)關(guān)要增強(qiáng)工作的透明度，不涉及國(guó)家秘密、個(gè)人隱私的，要向社會(huì)公眾公開(kāi)，保證社會(huì)各界的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。社會(huì)組織如群眾團(tuán)體、中介組織、行業(yè)協(xié)會(huì)等對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)違法違紀(jì)行為，有權(quán)向國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)提出控告、檢舉或申訴。社會(huì)輿論如各類報(bào)紙、刊物、廣播等一方面要作為監(jiān)察權(quán)行使?fàn)顩r公開(kāi)的平臺(tái)，及時(shí)公正公開(kāi)向社會(huì)通報(bào)情況；另一方面代表社會(huì)公眾對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的不當(dāng)行為做出批評(píng)報(bào)道。公民根據(jù)憲法所賦予的“對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的瀆職行為提出、建議、申訴、控告或者檢舉的權(quán)利”，通過(guò)電話或網(wǎng)站舉報(bào)、向法院起訴、向上級(jí)申訴等方式實(shí)現(xiàn)監(jiān)督權(quán)。

責(zé)任編輯：楊建平