曹飛

【摘要】河南省城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設(shè)用地市場(chǎng)建立中存在的突出問(wèn)題表現(xiàn)在：集體土地入市范圍有限、集體土地入市依據(jù)不足、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市與征地制度改革的關(guān)系尚未厘清、河南“地票”和集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房政策的探索與其他制度的銜接不足。上述問(wèn)題存在的體制機(jī)制原因?yàn)椋杭w土地產(chǎn)權(quán)制度不明晰，產(chǎn)權(quán)體系良好運(yùn)行機(jī)制尚待發(fā)掘、土地用途管制下不同政策探索間的內(nèi)生矛盾一直存在、地方政府對(duì)建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的激勵(lì)與約束機(jī)制不健全、政策內(nèi)、政策間的協(xié)同性耦合性尚有較大的提升空間。從政府政策的角度來(lái)講，未來(lái)應(yīng)該：摸清集體土地入市土地情況并探索確立入市主體及利益分配機(jī)制、建立健全集體經(jīng)營(yíng)性入市的規(guī)劃和用途管制前提、完善征地制度為集體土地入市奠定基礎(chǔ)、政府作為政策推動(dòng)者和利益主體的角色不能忽視。

【關(guān)鍵詞】城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場(chǎng);征地制度;集體土地入市;規(guī)劃與用途管制

1、河南省城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設(shè)用地市場(chǎng)建立的時(shí)代背景及歷程

《憲法》規(guī)定城市市區(qū)的土地屬?lài)?guó)家所有，農(nóng)村和市郊地區(qū)的土地除規(guī)定為國(guó)家所有的以外為農(nóng)民集體所有，這表示我國(guó)土地只有公有制程度較高的國(guó)家所有土地和公有制程度較低的集體所有土地。 同時(shí)《土地管理法》規(guī)定“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地”，上述規(guī)定表明建設(shè)用地必須依法使用國(guó)有土地。其有一個(gè)例外，《土地管理法》規(guī)定興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村民建設(shè)住宅、鄉(xiāng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)用地。由上可見(jiàn)，土地征收（由集體土地轉(zhuǎn)換為國(guó)有土地）成為正常情況下使用集體土地的唯一合法途徑。這就是城鄉(xiāng)二元分割、地方政府雙邊壟斷的建設(shè)用地市場(chǎng)，其為我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)以土地出讓金、土地金融等形式提供了巨大的資金來(lái)源，但也帶來(lái)一系列經(jīng)濟(jì)和社會(huì)、生態(tài)問(wèn)題。因此十七屆（2008年）、十八屆三中全會(huì)（2013年）分別提出“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”、“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)”。這就是河南省城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設(shè)用地市場(chǎng)建立并深入推進(jìn)的全國(guó)宏觀背景

就河南省而言，最早探索城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的政策為“鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤工作”，其最早由（國(guó)發(fā)〔2004〕28號(hào)）和（國(guó)土資發(fā)〔2005〕207號(hào)）提出，河南省于2006年出臺(tái)文件規(guī)范實(shí)施，其以市場(chǎng)化的方式顯化了部分農(nóng)村建設(shè)用地價(jià)值，同時(shí)給城鎮(zhèn)發(fā)展提供了用地指標(biāo)，這是城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的雛形，隨后，這項(xiàng)政策升級(jí)為城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，河南省于2009年出臺(tái)了《河南省城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)暫行辦法》，正式試點(diǎn)實(shí)施增加掛鉤政策。隨后的2012年國(guó)土資源部與河南省政府簽訂了共同推進(jìn)土地管理制度改革促進(jìn)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)合作協(xié)議》，其特許河南先行先試“人地掛鉤”政策，人地掛鉤是人口城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的耦合產(chǎn)物，自2013年來(lái)，河南省信陽(yáng)市等地作為試點(diǎn)積極實(shí)施“人地掛鉤”政策，在農(nóng)地保護(hù)和城鎮(zhèn)化推進(jìn)間的矛盾、耕地占補(bǔ)平衡政策上則推動(dòng)在2012年前后積極實(shí)施耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)市場(chǎng)化交易。中央十八屆三中全會(huì)舉行以后，河南省城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設(shè)用地市場(chǎng)邁出更大步伐：2015年中央從全國(guó)選取33個(gè)試點(diǎn)縣推動(dòng)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地和征地制度等“三塊地”改革，河南省長(zhǎng)垣縣為試點(diǎn)縣已實(shí)施3年，這是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的最直接探索;進(jìn)而2016年城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策在住宅房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)用地領(lǐng)域的探索“宅基地券”政策在河南鄭州實(shí)施（與重慶、成都等地的“地票”有相似的地方，鄭州版“地票”）;2017年《利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)方案》決定河南省鄭州市為全國(guó)13個(gè)城市中的首批試點(diǎn)城市。這些都在為中央政府實(shí)現(xiàn)“到2020年，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)基本建立，兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的資源收益分配機(jī)制基本形成”所進(jìn)行的重要地方實(shí)踐。

2、河南省城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設(shè)用地市場(chǎng)建立中存在的核心問(wèn)題

2.1集體土地入市范圍有限

2015年確定的全國(guó)集體土地入市的33個(gè)試點(diǎn)縣（區(qū)）中入市的集體土地限定為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，隨著城鎮(zhèn)化工業(yè)化模式的推進(jìn)，集體企業(yè)和集體經(jīng)濟(jì)已在上世紀(jì)90年代全面萎縮，而民營(yíng)經(jīng)濟(jì)不斷擴(kuò)大。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地中的一大部分為歷史遺留下來(lái)的建設(shè)用地，《土地管理法》中對(duì)這部分用地也有明確規(guī)定：使用這部分土地可以不用經(jīng)過(guò)政府征收。因此集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的入市范圍的確立仍然是在《土地管理法》確定的基本框架內(nèi)，只是在用地方上擴(kuò)大到集體企業(yè)以外的其他主體，雖然有積極因素，但這種積極因素因?yàn)檫@部分土地占比非常低而顯得不夠大：在農(nóng)村所有的建設(shè)用地中，宅基地一項(xiàng)占比就達(dá)到了70%，而集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地比例僅10%左右。在河南省長(zhǎng)垣縣的試點(diǎn)中也突出的表現(xiàn)出了這一點(diǎn)，全縣經(jīng)過(guò)挖掘、確權(quán)后的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地所占全縣建設(shè)用地的比例極其有限，僅為3500畝且分布分散，對(duì)土地市場(chǎng)的影響僅有象征意義。

2.2集體土地入市依據(jù)不足

中央對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市設(shè)置的前置條件為“符合規(guī)劃和用途管制”，前者一般指的是城鄉(xiāng)規(guī)劃，其主要以空間管制為主，指標(biāo)管控為輔。后者一般指的是土地用途管制，其主要以指標(biāo)管控為主，空間管制為輔。不論是全國(guó)33個(gè)試點(diǎn)縣（區(qū)）還是試點(diǎn)縣（區(qū)）以外的地區(qū)，城市規(guī)劃區(qū)以外的城鄉(xiāng)規(guī)劃（控規(guī)等）都非常薄弱甚至沒(méi)有覆蓋，這導(dǎo)致了“符合規(guī)劃和用途規(guī)劃”的前者依據(jù)不足。而對(duì)于土地用途管制規(guī)劃，因其主要是指標(biāo)管控，因此集體土地入市涉及到有多少建設(shè)用地指標(biāo)分配給集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地情況，沒(méi)有對(duì)應(yīng)的建設(shè)用地指標(biāo)，集體土地入市的符合“用途管制”條件就不能被滿(mǎn)足。而且，即使有入市地區(qū)同時(shí)有城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地用途管制全覆蓋，常常存在空間管制上土地用途管制和城鄉(xiāng)規(guī)劃矛盾不一致，且這種不一致比例通常非常大，同樣導(dǎo)致入市依據(jù)缺失。以河南省長(zhǎng)垣縣為例，在經(jīng)過(guò)充分摸查調(diào)研基礎(chǔ)上確定的入市土地地塊后，面臨著上述問(wèn)題，長(zhǎng)垣縣部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)城鄉(xiāng)規(guī)劃尚未編制，而編制的鄉(xiāng)鎮(zhèn)尚存著多規(guī)不一致的情況。

2.3集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市與征地制度改革的關(guān)系尚未厘清

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市和征地制度改革實(shí)際上是一面鏡子的兩面：表現(xiàn)在土地利用制度改革中的一個(gè)問(wèn)題的兩個(gè)方面，即征地?cái)?shù)量多，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市數(shù)量必然少，而征地?cái)?shù)量少，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地?cái)?shù)量必然多。因此集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的改革除了自身的因素影響其試點(diǎn)效果外，征地制度改革也將直接決定其試點(diǎn)政策效果。而征地制度改革中的難點(diǎn)為公共利益的確定，國(guó)際通行的征地公理為：征收中的公共利益界定是土地征收制度中核心的一環(huán)。只有基于公共利益政府才能行使征收權(quán)，這是各國(guó)的通行法例，不少發(fā)達(dá)國(guó)家在是否要實(shí)施征收時(shí)多采用否定式的法例，即除非是出于公共利益，否則不能實(shí)施征收，但并不是只要有公共利益就可以實(shí)施征收行為。美國(guó)憲法、法國(guó)人權(quán)宣言、德國(guó)基本法等均做出了類(lèi)似的規(guī)定。其中美國(guó)憲法修正案凸出了公共利益和公正補(bǔ)償、法國(guó)人權(quán)宣言突出了預(yù)先公平的賠償和合法認(rèn)定的公共必需的需要等。因此公共利益的內(nèi)涵標(biāo)準(zhǔn)與范圍、確定公共利益的機(jī)構(gòu)與程序?qū)⑹菦Q定征收與否的關(guān)鍵點(diǎn)。而河南省長(zhǎng)垣縣的試點(diǎn)中同樣存在公共利益爭(zhēng)議大，雖然其制定了《長(zhǎng)垣縣征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議裁決操作辦法（試行）》、《長(zhǎng)垣縣土地增值收益的核算辦法》、《土地增值收益在農(nóng)民集體內(nèi)部合理分配和使用的指導(dǎo)意見(jiàn)》，但制度化合理化的公共利益確定方法程序有待探索。只有征地制度改革到位，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地改革方能到位，這是改革的難點(diǎn)所在，核心在于公共利益的確定機(jī)構(gòu)、確定辦法和合理合法程序。

2.4河南“地票”和集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房政策的探索與其他制度的銜接不足

相對(duì)于四川成都和重慶等地的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤升級(jí)版的“地票”制度，河南省在鄭州市（市內(nèi)八區(qū)）實(shí)施了商品住宅用地出讓“持券準(zhǔn)入” 政策，購(gòu)買(mǎi)主體為房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)，這種宅基地券為A券。還有宅基地B券，性質(zhì)為非住宅用地，其購(gòu)買(mǎi)主體為省內(nèi)縣級(jí)人民政府和政府批準(zhǔn)的園區(qū)。而在2017年，國(guó)土資源部和住建部又確定鄭州市為全國(guó)13個(gè)利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房的政策城市。而在全國(guó)“三塊地”改革中，試點(diǎn)地區(qū)都是縣（區(qū)）而非中心城區(qū)，其集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地基本被限制在非住宅用地性質(zhì)上。從上述可以看到，在城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場(chǎng)建立的工具：城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策使用上，試點(diǎn)中將住宅用地和工商用地截然分開(kāi)，住宅用地用于區(qū)域中心城市，工商業(yè)用地用于中小城市，這種政策分割是否會(huì)產(chǎn)生土地資源在不同用途間配置效率的降低值得思考，同時(shí)也使得宅基地券政策與集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度改革、征地制度改革的不同政策改革間銜接度不夠，不利于系統(tǒng)全面觀察各項(xiàng)政策的效果。而利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房的試點(diǎn)政策既為了解決中心城市居住問(wèn)題，同時(shí)也是破解“小產(chǎn)權(quán)房”的合理探索，其更應(yīng)該與上述其他政策銜接以全面系統(tǒng)政策績(jī)效。

3、河南省城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設(shè)用地市場(chǎng)建立障礙的體制機(jī)制原因解構(gòu)

3.1集體土地產(chǎn)權(quán)制度不明晰，產(chǎn)權(quán)體系良好運(yùn)行機(jī)制尚待發(fā)掘

我國(guó)農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有，這里的集體所有，從理論上講是“按份共有”還是“共同共有”，還是基于特殊國(guó)情的“集體共有所有”，尚無(wú)明確結(jié)論。從實(shí)踐中講農(nóng)村宅基地正在探索所有權(quán)-資格權(quán)-使用權(quán)等三權(quán)分置，而承包地則在探索所有權(quán)-承包權(quán)-經(jīng)營(yíng)權(quán)等三權(quán)分置，有地方則探索實(shí)施土地股份制改革。理論上的不確定和實(shí)踐中的多樣性說(shuō)明了土地土地產(chǎn)權(quán)的復(fù)雜性。其在土地所有者、農(nóng)民農(nóng)戶(hù)和土地使用者之間產(chǎn)生了雙方或多方復(fù)雜關(guān)系。因此在城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)一市場(chǎng)建立的過(guò)程中，存在著入市收益如何在集體土地所有者、農(nóng)民和其他主體（如政府和用地企業(yè)）之間分配的問(wèn)題，尤其是在集體土地所有者和農(nóng)民之間如何分配、如何使用。也同樣存在著入市主體、入市程序哪個(gè)主體來(lái)定，如何防止所有權(quán)剝奪農(nóng)民權(quán)利但同時(shí)又保障集體所有權(quán)的方法機(jī)制等有待實(shí)踐，總結(jié)來(lái)說(shuō)，良好運(yùn)行的土地產(chǎn)權(quán)機(jī)制尚待實(shí)踐和理論發(fā)掘。

3.2土地用途管制下不同政策探索間的內(nèi)生矛盾一直存在

在既有的土地用途管制框架下，不論是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、征地制度改革、還是征地制度改革與集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，抑或其他相關(guān)土地政策，都將面臨著重大矛盾問(wèn)題，這個(gè)矛盾問(wèn)題首先來(lái)源于征地制度和集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，但最直接的將是征地制度改革：雖然我國(guó)和世界各國(guó)征地成立的前提基本都是基于公共利益需要，但我國(guó)《土地管理法》明確規(guī)定建設(shè)用地規(guī)模受到土地用途管制約束即建設(shè)用地指標(biāo)約束，如果是基于公共利益需要而需要征地但沒(méi)有相應(yīng)的用地指標(biāo)，這就使得公共利益存在被架空的可能，在某種程度上可以說(shuō)用途管制決定了征地而非公共利益決定了征地制度。在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革中雖然并非基于公共利益，但同樣受到建設(shè)用地指標(biāo)約束問(wèn)題。更重要的原因則是其與征地制度改革是一面鏡子的兩面，如果征地制度改革不到位，則集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革也難以到位。

3.3地方政府對(duì)建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的激勵(lì)與約束機(jī)制不健全

地方政府財(cái)力如何在集體土地入市改革中得以保障和相關(guān)的激勵(lì)約束機(jī)制尚有待探索。分稅制改革后，相對(duì)于改革前，地方財(cái)政本身確實(shí)存在較大的財(cái)政缺口且持續(xù)如此，但中央通過(guò)龐大的轉(zhuǎn)移支付系統(tǒng)將中央財(cái)政等轉(zhuǎn)移至地方政府而基本平衡了因分稅制所帶來(lái)的財(cái)政缺口。近20年的中國(guó)城鎮(zhèn)化快速發(fā)展和城市房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展高度耦合，土地出讓金及相關(guān)土地金融、稅費(fèi)等極大程度上支撐了中國(guó)快速進(jìn)行的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化所需要的大量資本，雖然這種城鎮(zhèn)化的各項(xiàng)成本較高，但其績(jī)效也較為明顯。地方政府如果在集體土地入市中的財(cái)力不能得以保障的話(huà)，其推動(dòng)改革的積極性勢(shì)必下降，其可以在建設(shè)用地指標(biāo)減少配置于集體土地入市而更多的配置到土地征收上，從短期還是長(zhǎng)期來(lái)看，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的激勵(lì)與約束機(jī)制都將直接影響其政策的最終績(jī)效。

3.4政策內(nèi)、政策間的協(xié)同性耦合性尚有較大的提升空間

推動(dòng)土地制度改革的核心難點(diǎn)雖然是土地利益的分配機(jī)制問(wèn)題，但不同土地政策間的協(xié)同同樣至關(guān)重要。改革之間的耦合性、關(guān)聯(lián)性和系統(tǒng)性直接影響到對(duì)不同政策績(jī)效的觀察，以及不同政策間銜接是否存在制度間隙和矛盾。將土地制度改革的推進(jìn)視為一項(xiàng)系統(tǒng)工程的話(huà)，目前的各項(xiàng)試點(diǎn)和土地新政策推進(jìn)過(guò)程中的政策分割性、碎片化程度較高，政策之間尚缺乏全面的聯(lián)動(dòng)和集成機(jī)制，在整體的總體效應(yīng)和總體效果上有優(yōu)化空間。同時(shí)，對(duì)于各項(xiàng)土地政策內(nèi)部來(lái)說(shuō)，自上而下的強(qiáng)制推行和自下而上的誘致推動(dòng)協(xié)同進(jìn)行方面也存在一定不足。從治理的角度來(lái)講，各主體間的互動(dòng)參與、各政策間的系統(tǒng)耦合，對(duì)于建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)至關(guān)重要。

4、破解河南省城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設(shè)用地市場(chǎng)建立障礙的政策建議

4.1摸清集體土地入市土地情況并探索確立入市主體及利益分配機(jī)制

對(duì)于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革，全面調(diào)查存量土地中可上市交易的土地，進(jìn)行產(chǎn)權(quán)登記，產(chǎn)權(quán)登記不僅包括土地所有權(quán)登記，更重要的是土地使用權(quán)登記，土地收益是直接基于土地使用而產(chǎn)生。因農(nóng)村土地的所有者在現(xiàn)實(shí)中有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員全體農(nóng)民、股份制農(nóng)民集體等不同的實(shí)踐形式，在土地確權(quán)的基礎(chǔ)上，確立集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的主體，入市規(guī)則、利益分配機(jī)制則在入市主體的引導(dǎo)下經(jīng)過(guò)農(nóng)民集體協(xié)商產(chǎn)生，防止入市過(guò)程中產(chǎn)生突出的“委托-代理”問(wèn)題。

4.2建立健全集體經(jīng)營(yíng)性入市的規(guī)劃和用途管制前提

針對(duì)入市前置條件缺失的情況，首先要完善市域、縣域鄉(xiāng)鎮(zhèn)村的村鎮(zhèn)規(guī)劃，其中主要的為控制性規(guī)劃，對(duì)已經(jīng)已經(jīng)建立了村鎮(zhèn)規(guī)劃體系的鄉(xiāng)村鎮(zhèn)，則將工作重心放在評(píng)估村鎮(zhèn)規(guī)劃與土地用途管制和國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的銜接程度，尤其是要注重空間上村鎮(zhèn)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃的銜接，促進(jìn)多規(guī)合一，在制定村鎮(zhèn)規(guī)劃時(shí)，應(yīng)充分運(yùn)用協(xié)同治理理念，擴(kuò)大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民的規(guī)劃參與度，奠定集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的基礎(chǔ)，使之更符合市場(chǎng)要求而非政府資源配置。

4.3完善征地制度為集體土地入市奠定基礎(chǔ)

由于征地?cái)?shù)量和集體土地入市數(shù)量是此消彼長(zhǎng)的關(guān)系，因此建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的重中之重不僅在于集體土地入市本身，也在征地制度，積極探索國(guó)外征地制度，合理界定公共利益確定的主體、公共利益確定的程序和征地補(bǔ)償、相關(guān)救濟(jì)機(jī)制為關(guān)鍵。實(shí)踐中在借鑒英、美、德、日等國(guó)的征地制度的同時(shí)，應(yīng)充分發(fā)揮農(nóng)民、農(nóng)村集體在征地制度改革重點(diǎn)主動(dòng)性積極性，引導(dǎo)農(nóng)民和農(nóng)民集體參與上述相關(guān)制度的探索制定。代表公共利益的土地用途管制、城鄉(xiāng)規(guī)劃及公共利益本身確定之間的關(guān)系也更進(jìn)一步從理論上探索，在實(shí)踐中摸索。

4.4政府作為政策推動(dòng)者和利益主體的角色不能忽視

在經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的初級(jí)城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)一市場(chǎng)建立階段，集體土地入市政策對(duì)地方政府土地收益影響尚不大，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，建立合理的國(guó)家-集體-農(nóng)民之間的土地增值收益分配機(jī)制迫在眉睫，此時(shí)相關(guān)機(jī)制的探索制度成本小，探索空間大。政府以稅收、調(diào)節(jié)金或其他形式參與收益分配，分配的比例、分配比例的決定機(jī)制等亟待探索確立。同時(shí)，作為政策推動(dòng)者，政府應(yīng)該完善相關(guān)的土地交易管理機(jī)構(gòu)、評(píng)估機(jī)構(gòu)、交易平臺(tái)，充分利用社會(huì)資源跟蹤研究政策推動(dòng)情況，及時(shí)把握最新政策進(jìn)展中的問(wèn)題與績(jī)效。同時(shí)，為了提升政策之間的協(xié)同性，中央政府和地方政府在推進(jìn)相關(guān)改革時(shí)，應(yīng)充分考慮各項(xiàng)土地政策之間的銜接性，降低新政策之間非協(xié)調(diào)產(chǎn)生的政策試點(diǎn)盲區(qū)成本。

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