【摘要】在我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展、城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快的環(huán)境下，農(nóng)村與城市用地矛盾愈發(fā)激烈，這推動(dòng)了農(nóng)村集體土地建設(shè)用地的改革創(chuàng)新，入市改革制度成為改革新方向。本文圍繞土地使用制度的完善、農(nóng)民利益的保護(hù)、統(tǒng)一城鄉(xiāng)建設(shè)用地機(jī)制的建設(shè)等要點(diǎn)，就農(nóng)村集體土地建設(shè)用地制度的改革創(chuàng)新進(jìn)行探討，找出集體土地建設(shè)用地入市的問題，并提出相應(yīng)解決措施。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村集體土地建設(shè)用地；改革創(chuàng)新；措施

我國(guó)城鄉(xiāng)化水平在改革開放以后有很大的提高。農(nóng)村投入于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善生態(tài)環(huán)境也是農(nóng)村發(fā)展的重要方向。因此，農(nóng)村集體土地使用權(quán)的需求量在不斷提升，使用價(jià)值也越來越大。但是，在我國(guó)城市化飛速發(fā)展的環(huán)境下，城鄉(xiāng)矛盾日益突出。但是，國(guó)家土地相關(guān)法律存在滯后性，農(nóng)村經(jīng)營(yíng)建設(shè)用地的項(xiàng)目推動(dòng)一直無(wú)法順利進(jìn)行。實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化和推動(dòng)小康社會(huì)的建設(shè)需要解決城市與農(nóng)村的土地使用矛盾。

1、農(nóng)村集體土地建設(shè)用地制度發(fā)展過程

1.1禁止流轉(zhuǎn)

改革開放之后，隨著實(shí)施經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，不一樣的城鄉(xiāng)土地資源配置有不一樣的效率，又因?yàn)檎叻ㄒ?guī)的限制性，這些原因?qū)е聡?guó)有建設(shè)用地出現(xiàn)流動(dòng)增多的現(xiàn)象，農(nóng)村集體建設(shè)用地是禁止轉(zhuǎn)移的。我國(guó)在1982年發(fā)布的相關(guān)條例指出任何單位不得征用或者出讓集體土地，禁止農(nóng)村集體以任何形式參加企業(yè)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，禁止土地非法轉(zhuǎn)讓，違者嚴(yán)懲[1]。在這農(nóng)村集體建設(shè)用地制度的環(huán)境下，農(nóng)村集體建設(shè)用地基本上是完全禁止流轉(zhuǎn)的。

1.2反復(fù)變動(dòng)

20世紀(jì)90年代初，在市場(chǎng)化經(jīng)濟(jì)逐步推廣的環(huán)境下，農(nóng)村集體土地建設(shè)用地漸漸進(jìn)入市場(chǎng)，慢慢的一個(gè)流通市場(chǎng)形成了。根據(jù)1988年的《憲法》，國(guó)家規(guī)定允許轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)。同時(shí)《土地管理法》規(guī)定：“國(guó)有土地和土地使用權(quán)集體所有制可以依法轉(zhuǎn)讓”，農(nóng)村土地集體建設(shè)用地的轉(zhuǎn)讓被認(rèn)可。但是，由于城市化的進(jìn)程越來越快，流轉(zhuǎn)農(nóng)村集體建設(shè)土地規(guī)模逐步擴(kuò)大，造成了社會(huì)的混亂，對(duì)我國(guó)規(guī)劃土地利用和有效實(shí)施土地政策造成了嚴(yán)重的阻礙[2]。因此，《土地管理法》在1998年頒發(fā)相關(guān)條例大力對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)進(jìn)行限制，明確規(guī)定，要改變?yōu)閲?guó)有土地必須通過政府征收程序?；诔青l(xiāng)建設(shè)用地與農(nóng)民財(cái)產(chǎn)產(chǎn)生不合，在2004年，國(guó)家規(guī)定農(nóng)村集體土地建設(shè)用地在法律允許的條件下可以流轉(zhuǎn)。總而言之，在這個(gè)建設(shè)用地制度反復(fù)變化的階段，國(guó)家根據(jù)現(xiàn)實(shí)在不斷對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地制度進(jìn)行改變，經(jīng)歷了一個(gè)由無(wú)序到有序的過程，使得相關(guān)政策制度逐步完善。

1.3逐步開放

2008國(guó)家進(jìn)行統(tǒng)一市場(chǎng)的建設(shè)，《土地管理法》頒布有關(guān)農(nóng)村集體土地建設(shè)用地的政策，明確指出對(duì)其進(jìn)行放寬政策，并且規(guī)定城鄉(xiāng)土地使用權(quán)平等化。在2013年，國(guó)家頒發(fā)法律法規(guī)對(duì)農(nóng)村集體土地建設(shè)用地管理制度進(jìn)一步深化。在2015年2月份，共有33個(gè)建設(shè)用地管理試點(diǎn)分別分布在我國(guó)不同地區(qū)，同年11月份，國(guó)家明確了土地集體管理建設(shè)的方向和進(jìn)行改革[3]。這個(gè)階段對(duì)農(nóng)村集體土地建設(shè)用地執(zhí)行開發(fā)建設(shè)，來應(yīng)對(duì)21世紀(jì)飛速發(fā)展的社會(huì)。

2、農(nóng)村集體土地建設(shè)用地入市出現(xiàn)的問題

2.1缺乏集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)移規(guī)劃

由于管理水平低，集中在區(qū)、縣的33個(gè)集體用地管理試點(diǎn)不利于土地的可持續(xù)發(fā)展、高效率使用和規(guī)劃合理化。在實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，在對(duì)土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的過程中，由于有較多的不同集體經(jīng)濟(jì)組織，嚴(yán)重的盲目性在區(qū)域發(fā)展和流通中愈發(fā)體現(xiàn)。

2.2集體建設(shè)用地規(guī)模發(fā)展不可控

由于政府頒布的相關(guān)政策沒有明確標(biāo)準(zhǔn)，伴隨著城市規(guī)模擴(kuò)大，快速向城市的邊界延伸，沒有一個(gè)統(tǒng)一土地分類的標(biāo)準(zhǔn)無(wú)法滿足農(nóng)民實(shí)行集體土地產(chǎn)權(quán)的要求。并且，即使國(guó)家嚴(yán)格控制土地的使用，但還是有單位為了利益對(duì)耕地非法使用，大量增加的集體土地建設(shè)用地市場(chǎng)成交嚴(yán)重阻礙了國(guó)家政策的實(shí)施[4]。

2.3土地增值收入分配不合理

首先，國(guó)家缺少對(duì)農(nóng)村集體土地建設(shè)用地的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，市場(chǎng)上出現(xiàn)混亂，土地轉(zhuǎn)移價(jià)格過大的問題；其次，土地從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市，收入利益是農(nóng)民最為關(guān)注的。但是由于不平衡的增值收入分配以及管理機(jī)制的不合理管理，弱勢(shì)農(nóng)民群體的自身利益沒有得到有效保護(hù)。

2.4不符農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化發(fā)展

在城市化飛速發(fā)展的環(huán)境下，農(nóng)民分化現(xiàn)象愈發(fā)嚴(yán)重。政府應(yīng)該在土地的轉(zhuǎn)讓與收購(gòu)上投入大量注意力，為農(nóng)民市民化可持續(xù)發(fā)展提供保障，著力于解決農(nóng)民市民化能力和城鎮(zhèn)化水平存在較大差異的問題，保證農(nóng)民在城市能夠正常生活，防止引發(fā)農(nóng)民進(jìn)程后因?yàn)槲幕町惖葐栴}出現(xiàn)失業(yè)現(xiàn)象。

3、推進(jìn)農(nóng)村集體土地建設(shè)用地制度的改革措施

3.1保護(hù)農(nóng)民利益

現(xiàn)如今，國(guó)家尚未明確定義農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)，對(duì)于集體成員的定義也沒有做到規(guī)范化，集體所有制也不夠規(guī)范。農(nóng)民的土地使用權(quán)利沒有得到保證。所以，國(guó)家應(yīng)該對(duì)農(nóng)村集體土地建設(shè)用地使用權(quán)、集體利益以及個(gè)人利益有一個(gè)明確的量化。這樣不僅僅使農(nóng)民積極參與管理監(jiān)督，提高農(nóng)民集體意識(shí)，還使農(nóng)民在集體土地建設(shè)用地市場(chǎng)流通中占有一席之地，從而確保農(nóng)民的利益。

3.2高水平的土地規(guī)劃和利用

科學(xué)、權(quán)威、協(xié)調(diào)的高水平土地規(guī)劃能夠保證土地資源的利用率，國(guó)家應(yīng)該大力制止出現(xiàn)規(guī)劃制度任意突破現(xiàn)象，確保計(jì)劃高效運(yùn)行。當(dāng)然，國(guó)家也要防止農(nóng)村集體土地建設(shè)用地的泛用，加大整理土地的力度，變土地復(fù)墾為耕用地，擴(kuò)大農(nóng)村用地規(guī)模。

3.3城鄉(xiāng)統(tǒng)一市場(chǎng)機(jī)制的建立

首先，國(guó)家要建設(shè)合理的農(nóng)村集體土地建設(shè)用地的價(jià)格評(píng)估體系。將城市土地價(jià)格與土地的開發(fā)權(quán)利相互結(jié)合，對(duì)集體建設(shè)用地合理定價(jià)。其次，國(guó)家應(yīng)該進(jìn)行農(nóng)村土地入市的方式創(chuàng)新。最后，國(guó)家應(yīng)積極建立一個(gè)公平公正的開放式交易平臺(tái)，農(nóng)村集體土地建設(shè)用地在公開的平臺(tái)上進(jìn)行流通交易，以保證交易雙方的合法利益[5]。

結(jié)語(yǔ)：

總而言之，農(nóng)村集體土地建設(shè)用地的改革對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃和社會(huì)主義發(fā)展影響深遠(yuǎn)，并且，農(nóng)村建設(shè)用地的改革并非易事，國(guó)家需要付諸大量努力，以確保改革的順利進(jìn)行以及深化。

參考文獻(xiàn)：

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[2]顧華詳.論農(nóng)村集體土地建設(shè)用地制度的改革創(chuàng)新[J].新疆農(nóng)墾經(jīng)濟(jì)，2016（07）：1-9.

[3]王克穩(wěn).我國(guó)集體土地征收制度的構(gòu)建[J].法學(xué)研究，2016，38（01）：56-72.

[4]馮青琛，陶啟智.淺析農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市對(duì)城鎮(zhèn)化的影響[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2014（08）：36-40.

[5]陳小君.構(gòu)筑土地制度改革中集體建設(shè)用地的新規(guī)則體系[J].法學(xué)家，2014（02）：30-36.

作者簡(jiǎn)介：

肖偉，萬(wàn)安縣國(guó)土資源局，江西吉安。