李青樵

【摘 要】 湖北作為中國東西雙向開放的戰(zhàn)略交接點，深度融入“一帶一路”建設(shè)，對于湖北進一步提升開放水平、實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級具有重要意義。對此，湖北省各級政府出臺了一系列政策措施助力深度融入“一帶一路”建設(shè)，對相關(guān)政策進行分類研究并評估其政策效果，對于精確識別湖北開放發(fā)展定位、挖掘與沿線國家和地區(qū)合作的比較優(yōu)勢、潛力與機遇，有重大推動作用。本文根據(jù)“一帶一路”五大重點建設(shè)內(nèi)容構(gòu)建政策分類框架，從時間和內(nèi)容維度量化分析政策文本，并對湖北在基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)貿(mào)易、科教資源、人文旅游方面的開放度進行評價，發(fā)現(xiàn)促進基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通政策的執(zhí)行力較強，而經(jīng)貿(mào)合作支持政策與對外開放進度匹配欠佳。因此，湖北盡快構(gòu)建多式聯(lián)運體系，在外貿(mào)合作前做好風險評估和防范。

【關(guān)鍵詞】 湖北；“一帶一路” 對外開放 政策研究

一、“一帶一路”與湖北定位

（一）“一帶一路”的構(gòu)成要素

“一帶一路”倡議根據(jù)絲綢之路走向，空間上從歐亞大陸中心地帶到南部邊緣地帶，聯(lián)結(jié)了大陸從東到西的主要的戰(zhàn)略樞紐地區(qū)，致力于亞歐非大陸及附近海洋的互聯(lián)互通，港口、交通等基建連接世界跨度最大的經(jīng)濟走廊，旨在共同打造開放、包容、均衡、普惠的區(qū)域經(jīng)濟合作架構(gòu)，重點加強政策溝通、設(shè)施聯(lián)通、貿(mào)易暢通、資金融通、民心相通五個方面的合作，促進經(jīng)濟要素有序自由流動、資源高效配置和市場深度融合，打造利益、責任、命運“三個共同體”。

（二）湖北在一帶一路中的角色定位

在經(jīng)濟全球化的形勢下，“一帶一路”是中國持續(xù)推進全方位對外開放、積極迎接全球化挑戰(zhàn)的重要戰(zhàn)略舉措，融入對接“一帶一路”是湖北構(gòu)建內(nèi)陸開放新高地、形成全方位開放新格局的著力點。湖北應抓住長江經(jīng)濟帶發(fā)展的戰(zhàn)略機遇，以開放為先導，以產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級為主線，利用自身優(yōu)勢，相對于沿海地區(qū)要主動承接沿海地區(qū)和國際的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和加工貿(mào)易轉(zhuǎn)移，以實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，把湖北打造成長江經(jīng)濟帶和“一帶一路”聯(lián)動中的重要樞紐、對接絲綢之路經(jīng)濟帶的橋頭堡。

二、政策分類

（一）政策分類框架

本文以“一帶一路”五大重點內(nèi)容——政策溝通、設(shè)施聯(lián)通、貿(mào)易暢通、資金融通、民心相通的“五通”建設(shè)為基礎(chǔ)，結(jié)合湖北的支持政策類別，設(shè)置了“政策響應類”、“設(shè)施建設(shè)類”、“貿(mào)易便利類”、“金融合作類”、“人文交流類”五個分類指標，形成本文政策內(nèi)容分類框架。詳見圖2。

第一，政策響應類是在中央政策指導下湖北省結(jié)合自身優(yōu)勢制定的規(guī)劃性政策，以實現(xiàn)國家到地方的政策溝通；第二，設(shè)施建設(shè)類是為搶抓基礎(chǔ)設(shè)施的關(guān)鍵通道、關(guān)鍵節(jié)點和重點工程建設(shè)機遇而出臺的系列政策，主要是對項目工程的政策支持；第三，貿(mào)易便利類主要包括支持優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)對外開放、解決投資貿(mào)易便利化問題、構(gòu)建良好營商環(huán)境等方面的政策；第四，金融合作類是旨在促進以銀行貸款、金融授信等方式開展多邊金融合作的政策；第五，人文交流類是湖北利用科教人文比較優(yōu)勢，加強科教合作、文化交流、旅游開發(fā)等方面的支持政策。通過分類分析文件主題，比較政府對不同建設(shè)內(nèi)容的重視度和融合度。

2012年，湖北省人民政府印發(fā)《湖北長江經(jīng)濟帶“十二五”規(guī)劃》，《規(guī)劃》對《湖北長江經(jīng)濟帶開放開發(fā)總體規(guī)劃（2009-2020年）》目標予以具體化的行動引領(lǐng)，其中重點強調(diào)進一步加大沿江基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，充分發(fā)揮綜合交通樞紐優(yōu)勢。可見“一帶一路”倡議提出之前，湖北就針對基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展出臺了支持性政策文件，為湖北基礎(chǔ)設(shè)施深度融入“一帶一路”建設(shè)打下了政策基礎(chǔ)。自“一帶一路”倡議提出以來，一系列強調(diào)要開放發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施的政策相繼出臺，例如，2016年11月2日《武漢城市圈構(gòu)建開放型經(jīng)濟新體制綜合試點試驗實施方案》中提出要構(gòu)建多式聯(lián)運體系，全面放開聯(lián)通國際的陸空、水空、鐵空聯(lián)運。2014年9月國務院發(fā)布《國務院關(guān)于依托黃金水道推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展的指導意見》，提出長江經(jīng)濟帶發(fā)展戰(zhàn)略，使湖北“九省通衢”的地理位置優(yōu)勢更加明顯。

（二）政策分類與統(tǒng)計

按照上述分類方法，本文梳理了2014年至2018年3月湖北省及省以下政府和行政部門出臺的相關(guān)政策共212份，發(fā)文單位包括省政府、省政府組成部門、省政府組成部門機關(guān)處室、市政府等。根據(jù)時間維度和內(nèi)容維度對政策文本進行分析，政策按時間和類型統(tǒng)計的基本情況如下：從時間上看，出臺政策數(shù)量最多的年份是2016年，共有97份，作為“十三五”規(guī)劃的第一年，大量規(guī)劃類政策涌現(xiàn)，引起2016年文本數(shù)量的驟增；其次是2017年，出臺政策數(shù)量為69份，較2016年有所減少，但較前兩年政策數(shù)量依然總體處于上升趨勢。

從內(nèi)容上看，政策響應類政策數(shù)量最多，一是表明省政府在政策融通方面最為重視，二是表明政策融通這一類型與其他四種類型不處于同一緯度，某種程度上反映出“五通”內(nèi)容的層次性，即政策融通可以包含其他層面；金融合作類政策數(shù)量最少，一方面可能源于政策重視程度不夠，一方面表明湖北省金融發(fā)展有待加強。除“政策響應類”以外，“設(shè)施建設(shè)類”與“貿(mào)易便利類”政策最多，可見省政府對湖北的區(qū)位優(yōu)勢及產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢重視程度最高，一方面，基于基礎(chǔ)設(shè)施及優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)較好、發(fā)展動力大、開放勢頭強，另一方面，源于產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施在開放戰(zhàn)略演進中的重要定位。具體情況詳見表2。

三、政策效果及評述

湖北在基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)貿(mào)易、科教資源、人文旅游等方面發(fā)布了一系列政策，選取數(shù)據(jù)指標分析對外開放度發(fā)展現(xiàn)狀，結(jié)合已發(fā)布政策了解執(zhí)行情況及與沿線國家合作現(xiàn)狀，評估政策效果。

（一）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

湖北作為中部地區(qū)核心節(jié)點，在經(jīng)濟發(fā)展中一直處于承東啟西、接南納北、通江達海的重要樞紐地位，既是長江經(jīng)濟帶中部主導省份，更是“一帶一路”建設(shè)中的內(nèi)陸經(jīng)濟高地，具有承接發(fā)達地區(qū)技術(shù)、產(chǎn)業(yè)、資本轉(zhuǎn)移的后發(fā)優(yōu)勢。

目前，湖北融入“一帶一路”的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也取得了一定成效。公路方面，截至2017年6月底湖北已建和在建高速公路總里程達7193公里，24個省際通道通達周邊五省一市，截至2017年底，已建和在建高速公路總里程達7166公里，位居全國第四，在中部地區(qū)僅次于河南位居第二，基本形成“七縱五橫三環(huán)”高速公路骨架網(wǎng)；隨著保（康）神（農(nóng)架）、宣（恩）鶴（峰）等重點高速公路項目的推進，湖北也將正式進入“縣縣通高速”時代。

鐵路方面，湖北境內(nèi)形成了以京廣、京九、京珠為南北軸，以滬蓉高速為東西軸的交通網(wǎng)絡(luò)，而一系列支持擴大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對外開放度的政策相繼出臺。從2015年2月27日至2018年2月14日湖北省政府頒布促進中歐班列發(fā)展的政策共14個，截至2018年1月24日，中歐（武漢）班列累計開通16條線路，運營線路包括武漢至德國漢堡、武漢至波蘭、武漢至捷克、武漢至法國里昂等。2017年7月31日，湖北省政府辦公廳頒布的《湖北省人民政府辦公廳關(guān)于進一步促進農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)發(fā)展的實施意見》中強調(diào)“以‘中歐班列（武漢）+鐵水聯(lián)運模式，促進‘一帶一路統(tǒng)籌發(fā)展”；2018年武漢港航發(fā)展集團預計實現(xiàn)陽邏港至漢歐班列鐵水聯(lián)運示范項目建設(shè)一期常態(tài)化運營，并啟動二期、三期建設(shè)。可見，湖北出臺的促進基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通政策的執(zhí)行力較強，政策效果較為明顯。

水運方面，湖北占據(jù)長江干流通航里程的37%，漢江、清江等河流也流經(jīng)省境，接南納北，通江達海，長江流域聯(lián)通沿海港口和海上絲綢之路，有利于進一步增強湖北商貿(mào)物流樞紐功能，是實現(xiàn)與沿線國家商貿(mào)要素互聯(lián)互通的基礎(chǔ)。

此外，湖北武漢天河機場國際航線是國際貿(mào)易大通道之一，開通國內(nèi)外航點119個，國內(nèi)外航線170條，國際及地區(qū)客運通航點通達亞歐美澳4大洲，2016年武漢機場國際貨郵吞吐量2.3萬噸，國際及地區(qū)旅客吞吐量達230萬人次，連續(xù)4年領(lǐng)跑中部。

湖北基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)助力深度融入“一帶一路”倡議取得了較快進展，為湖北承擔“一帶一路”總后方基地、打造內(nèi)陸開放新高地打下良好基礎(chǔ)。但武漢占據(jù)中歐班列和天河機場兩大國際貿(mào)易大通道，其他市區(qū)相對落后的局面難以改觀，針對各市區(qū)比較優(yōu)勢的基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展還有待提高。

（二）產(chǎn)業(yè)與貿(mào)易

全球化趨勢下，承接“一帶一路”沿線發(fā)達經(jīng)濟體的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移是促進湖北產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)化升級、湖北經(jīng)濟深度融入“一帶一路”建設(shè)的重要手段。經(jīng)濟發(fā)展是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的直接動力，湖北產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中第二產(chǎn)業(yè)所占比重最大，2016年為44.5%，但自2013年提出倡議以來呈下降趨勢。隨著湖北深度融入“一帶一路”進程推進，產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)穩(wěn)步增長，其中第三產(chǎn)業(yè)增速最快，2016年產(chǎn)業(yè)增加值比2013年增長了43.0%，數(shù)額達到14263.45億元，有趕超第二產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)、助力湖北實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)化升級的趨勢（具體情況詳見圖2）。

湖北省是傳統(tǒng)工業(yè)大省，與西方國家市場互補優(yōu)勢明顯，產(chǎn)業(yè)體系門類逐步齊全、布局逐步合理。如圖3所示，2016年湖北工業(yè)企業(yè)個數(shù)有16296個，比2012年增加了3855個，總體呈穩(wěn)步上升態(tài)勢，到2016年數(shù)量有所下降，但工業(yè)總產(chǎn)值達到48766.71億元，仍在上升且增長態(tài)勢穩(wěn)定，可見單位企業(yè)平均生產(chǎn)能力逐漸增強。其中，在湖北規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)中，與2012-2013年度相比，外商投資企業(yè)數(shù)量有略微上升的趨勢。如圖4所示，從中部地區(qū)來看，湖北省規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)利潤總額達到2442.4億元，占中部六省利潤總額17.5%的，居中部第二，具備一定的貿(mào)易比較優(yōu)勢。

以湖北優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)建筑業(yè)為例，自2010年湖北建筑企業(yè)單位個數(shù)逐漸上升，尤其在“一帶一路”倡議提出的2013年全年建筑企業(yè)單位上升幅度最大，之后一直處于穩(wěn)步上升的趨勢，且從中部地區(qū)來看湖北省建筑業(yè)總產(chǎn)值居中部第一，比較優(yōu)勢明顯，可見湖北省政府針對優(yōu)勢企業(yè)重視程度較高，也產(chǎn)生了良好政策效果，第二產(chǎn)業(yè)在湖北的“一帶一路”深度融入進程中將繼續(xù)處于中堅地位。（具體情況詳見圖6）到2017年，湖北牽頭建立8個境外產(chǎn)業(yè)園，規(guī)模以上國際產(chǎn)能合作項目（總承包）90個，總金額接近300億美元。金融、物流、信息等第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速。

貿(mào)易方面，2016年2月2日湖北省第十二屆人民代表大會通過了《關(guān)于湖北2015年經(jīng)濟社會發(fā)展計劃執(zhí)行情況及2016年經(jīng)濟社會發(fā)展計劃草案的審查報告》指出加快“兩帶兩圈一群”建設(shè)，政策重疊效應為湖北省雙邊貿(mào)易進出口提供強大動力。截至2016年底，長江經(jīng)濟帶貨物進出口總額達15676億美元，且在2013年至2015年進出口總額占全國比重增幅明顯。但2015年后進出口總額有所下降，占全國的比重增長減慢，可見政府在湖北深度融入“一帶一路”倡議階段針對貿(mào)易暢通給予的政策支持并未與對外開放進度及時匹配，政策準確執(zhí)行度不夠，導致先前取得的政策效果減弱。為支持湖北對外開放程度進一步擴大，政策層面應及時評估上階段政策效果并及時進行的政策響應與完善。（詳見圖7）

近幾年，湖北與“一帶一路”沿線的印度、越南、泰國、馬來西亞、哈薩克斯坦等國的經(jīng)貿(mào)合作成為湖北經(jīng)濟發(fā)展的動力，湖北對外投資規(guī)模也不斷擴大，2016年湖北省企業(yè)在“一帶一路”沿線國家和地區(qū)完成產(chǎn)能合作工程營業(yè)額33.8億美元，牽頭建立了7個境外產(chǎn)業(yè)園在多個區(qū)域?qū)崿F(xiàn)布局和落地，分別有中國-比利時科技園、哈薩克斯坦湖北科力生工業(yè)園等。但從對外承包工程的完成金額與合同金額比例來看，承包工程完成度逐漸降低（如表3），國際合作規(guī)模與效果并不匹配。從經(jīng)貿(mào)合作對象看，“一帶一路”沿線國家多為欠發(fā)達國家，在與沿線國家進行貿(mào)易往來的過程中“走出去”企業(yè)的經(jīng)營收入與國內(nèi)企業(yè)的對外投資收益的資金周轉(zhuǎn)回國效率難以保證，因此會出現(xiàn)項目實施無力承擔的情況。

（三）科教資源

湖北在教育、科學和研究方面實力雄厚。現(xiàn)有普通高等院校129所，在校大學生萬人，科研開發(fā)機構(gòu)1500多個，科研人員人，兩院院士63人，國家級實驗室1個，國家重點實驗室16個，國家工程研究中心11個，國家級高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化基地19個，教育深度融入“一帶一路”建設(shè)的基礎(chǔ)良好。湖北通過省技術(shù)創(chuàng)新專項對外科技合作類計劃（以下簡稱“計劃”）支持“一帶一路”沿線國家，其中，科技合作項目12項，總投資1588萬元，開設(shè)科技援外培訓班培訓了17個發(fā)展中國家74名科技工程人員，“一帶一路”沿線國家和地區(qū)在湖北的留學生共有10158名，來自63個國家和地區(qū)。回顧省政府發(fā)布的支持湖北教育融入“一帶一路”的政策，關(guān)于計劃具體內(nèi)容的強指向性政策欠缺，計劃執(zhí)行的政策支持難以保證。同時，對于已頒布政策的落實未能全面響應，以高校國際合作為例，2016年12月16日《湖北省人民政府關(guān)于印發(fā)湖北省教育事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃的通知》中強調(diào)要“增加省政府‘一帶一路留學生獎學金總量，……推動高校到‘一帶一路沿線國家開展合作辦學?！备鶕?jù)湖北省教育廳發(fā)布的各年度外國留學生獎學金入選名單公示，2016年外國留學生獲獎人數(shù)達到252人，較2015年數(shù)據(jù)翻倍增長（如表4），獲獎名單中屬于“一帶一路”沿線國家的留學生有158人，占62.7%，政策落實效果較為明顯。而根據(jù)2017年教育部中外合作辦學監(jiān)管工作信息平臺公布的數(shù)據(jù)，湖北通過復核和審批的中外合作辦學項目共計33個，其中，與“一帶一路”沿線國家合作辦學項目總計1個，所占比例較小?？梢姾痹诔浞掷萌瞬糯笫〉膬?yōu)勢、有效利用人才資源，從而深度融入“一帶一路”建設(shè)上仍有較大發(fā)展空間。

（四）人文旅游

湖北位居華中腹地，是楚文化的重要發(fā)祥地，具備雄厚的歷史文化資源和豐富的人文旅游資源，湖北開展和參與的國際活動層出不窮，近年來與“一帶一路”沿線國家也進行著文化交流與互動，例如，2017年12月29日湖北省文化局牽頭舉辦了“一帶一路”倡議的重要組成部分“萬里茶道”巡回展。旅游業(yè)在湖北人文建設(shè)中也扮演重要角色。2011年至今，湖北省旅游總收入呈正比例增長，而入境旅游人數(shù)也呈穩(wěn)健增長的趨勢，尤其在2013年“一帶一路”提出以后增速迅猛，2015年3月19日，湖北省人民政印發(fā)《促進旅游業(yè)改革發(fā)展的實施意見》，意見強調(diào)“擴大旅游業(yè)對外開放，拓展與主要國際旅游客源地城市的直航線路，抓緊實施72小時過境停留免簽政策，提高出入境服務水平。積極融入國家“一帶一路”戰(zhàn)略，建立常態(tài)化的旅游國際合作機制。”截至2016年底，全省接待入境旅游者（包括外國人和港澳臺同胞）337.56萬人，天數(shù)達8026469天，旅游服務收入4879.24億元。

四、結(jié)論與建議

通過對湖北省政府支持深度融入“一帶一路”政策的分類及統(tǒng)計，從時間維度分析結(jié)果來看，現(xiàn)階段湖北處于“深度融入”倡議階段，需要在繼續(xù)對提高開放質(zhì)量的重視的同時開始重視開放效率；在“十三五”規(guī)劃的時代背景的影響下，作為規(guī)劃第一年的2016年政策文本數(shù)量驟增，但到了2017年數(shù)量有所減少，說明面對大量規(guī)劃性政策的發(fā)布，湖北各級政府落實性政策跟進不足。從內(nèi)容維度上看，設(shè)施建設(shè)上加快提升對外開放平臺功能，并適應時代發(fā)展發(fā)揮電子口岸功能，在落實階段多提出明確工作的具體指導；需要提升政府對金融合作的重視程度，著力推動金融支撐功能的創(chuàng)新和金融后臺服務中心建設(shè)；在響應中央政策進行省內(nèi)規(guī)劃后應盡快發(fā)規(guī)劃政策的落實性文件，給予具體工作指導。

從政策效果來看，（1）湖北基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)助力深度融入“一帶一路”倡議取得了較快進展，但武漢突出而其他地區(qū)相對落后的局面不利于全省全面開放；（2）湖北產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，具備一定的貿(mào)易比較優(yōu)勢，但難以維持進出口量持續(xù)增長的趨勢，承包工程完成度逐漸降低，經(jīng)貿(mào)合作上會出現(xiàn)項目實施無力承擔的情況；（3）教育融入“一帶一路”的政策文本不夠具體，高校國際合作現(xiàn)狀良好，但與沿線國家的合作比例不高；（4）旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展正在穩(wěn)步推進，與沿線國家的文化交流仍處于起步階段，文化深度交流不夠。

根據(jù)分析提出以下建議，（1）根據(jù)武漢基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展成熟的經(jīng)驗，盡快落實構(gòu)建多式聯(lián)運體系，逐漸實現(xiàn)各區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施平衡、全面發(fā)展，促進省內(nèi)交通欠發(fā)達地區(qū)參與出口特色產(chǎn)品，從而推進全省與沿線國家經(jīng)貿(mào)合作進程（2）利用工業(yè)大省的優(yōu)勢，繼續(xù)進行國際產(chǎn)能合作的同時及時評估合作項目效果，注重合作質(zhì)量，與沿線國家的貿(mào)易合作應提前加強風險預測與防范；（3）支持教育深度融入“一帶一路”的政策文本加強指向性，明確提出政策目標，同時積極培養(yǎng)國際型人才、提高高校師資待遇、優(yōu)化師資隊伍結(jié)構(gòu)，主動參與與沿線國家合作辦學；（4）在培養(yǎng)旅游產(chǎn)業(yè)的地區(qū)關(guān)注交通設(shè)施互聯(lián)通，加強出入境旅游便利化，同時在文化交流方面提前進行合作國家的文化習俗研究，促進文化交流深度進行。

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