呂瑤瑤

【摘 要】 隨著全球經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也導(dǎo)致了一系列全球性的環(huán)境污染和生態(tài)平衡破壞問(wèn)題。因此，解決環(huán)境問(wèn)題是當(dāng)務(wù)之急。全球環(huán)境問(wèn)題的解決不能只考慮自身，要將國(guó)家、地區(qū)，乃至全球作為一個(gè)整體來(lái)解決，《跨界環(huán)境影響公約》是為跨界環(huán)境保護(hù)制定的一項(xiàng)公約。

【關(guān)鍵詞】 環(huán)境保護(hù) 跨界環(huán)境影響評(píng)價(jià)公約 環(huán)境污染

跨界環(huán)境影響評(píng)價(jià)是指對(duì)于可能引起重大跨界環(huán)境損害的活動(dòng)，行為起源國(guó)要在其實(shí)施之前對(duì)其潛在的跨界環(huán)境影響進(jìn)行預(yù)測(cè)、評(píng)價(jià)，并采取適當(dāng)?shù)念A(yù)防措施，以期減少或消除該活動(dòng)可能對(duì)環(huán)境產(chǎn)生的重大不利跨界影響?？缃绛h(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，是國(guó)家通過(guò)立法對(duì)跨界環(huán)境影響評(píng)價(jià)的對(duì)象、范圍、內(nèi)容、程序等進(jìn)行規(guī)定而形成的有關(guān)跨界環(huán)境影響評(píng)價(jià)活動(dòng)的一套規(guī)則。

一、《跨界環(huán)境影響評(píng)價(jià)公約》的產(chǎn)生背景及發(fā)展歷程

環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度現(xiàn)在已經(jīng)不僅僅是一個(gè)國(guó)家的國(guó)內(nèi)制度，環(huán)境法的特殊性要求各國(guó)政府采用特別的法律手段滿足保護(hù)環(huán)境的需要，環(huán)境影響評(píng)價(jià)是一項(xiàng)重要的法律手段。國(guó)際法意義上的跨界環(huán)境影響評(píng)價(jià)應(yīng)當(dāng)是有多個(gè)國(guó)家參與、評(píng)價(jià)過(guò)程充分考慮對(duì)他國(guó)環(huán)境的影響，有相對(duì)成熟的法律制度保障其實(shí)施。目前各國(guó)出于對(duì)本國(guó)主權(quán)的顧慮以及利益保護(hù)，往往規(guī)避跨界環(huán)境影響評(píng)價(jià)的國(guó)際性，無(wú)法實(shí)現(xiàn)跨界環(huán)境的預(yù)防。因此有一套相對(duì)成熟的跨界環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度是保證實(shí)現(xiàn)跨界環(huán)境影響評(píng)價(jià)的關(guān)鍵。

20世紀(jì)60年代環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度最初出現(xiàn)時(shí)，僅僅在北美和歐洲的部分國(guó)家實(shí)施。由于環(huán)境問(wèn)題本身可能產(chǎn)生跨界的影響，隨著社會(huì)發(fā)展、公眾環(huán)境意識(shí)的提高以及各國(guó)對(duì)環(huán)境問(wèn)題重視程度的提高，如何界定國(guó)家間就環(huán)境問(wèn)題的權(quán)利義務(wù)關(guān)系成為了學(xué)界普遍關(guān)注的問(wèn)題，歐洲一些國(guó)家也開(kāi)始考慮建立一個(gè)跨界的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度。

上個(gè)世紀(jì)70年代，開(kāi)始出現(xiàn)關(guān)注各國(guó)應(yīng)如何避免不利于鄰近國(guó)家的環(huán)境損害等議題的國(guó)際性文件。1972年，為了明確各國(guó)控制環(huán)境問(wèn)題產(chǎn)生跨界影響的責(zé)任，聯(lián)合國(guó)在瑞典斯德哥爾摩召開(kāi)的“人類環(huán)境會(huì)議”中發(fā)表了《人類宣言》，該宣言的第21項(xiàng)原則即尊重他國(guó)環(huán)境原則中主張：各國(guó)應(yīng)確保并控制其管轄境內(nèi)之活動(dòng)并未對(duì)其他國(guó)家或境外之地域造成損害。在該原則的影響下，1975年歐洲安全與合作會(huì)議簽訂了《赫爾辛基協(xié)定》，指出聯(lián)合國(guó)歐洲經(jīng)濟(jì)委員會(huì)應(yīng)跟進(jìn)并明確環(huán)境影響評(píng)價(jià)之概念。1975年，在歐洲安全與合作組織會(huì)議最后一項(xiàng)決議中提出，要求歐洲經(jīng)濟(jì)委員會(huì)開(kāi)展有關(guān)于環(huán)境影響評(píng)價(jià)的活動(dòng)。

1991年，《跨界環(huán)境影響評(píng)價(jià)公約》（埃斯波公約）由歐洲經(jīng)濟(jì)委員會(huì)的41個(gè)成員國(guó)在芬蘭簽訂，該公約于1997年正式生效，是第一個(gè)以環(huán)境影響評(píng)價(jià)為主要內(nèi)容的國(guó)際文件。然而，盡管埃斯波公約是聯(lián)合國(guó)歐洲經(jīng)濟(jì)委員會(huì)的產(chǎn)物，但是經(jīng)2001年修訂以后，開(kāi)始允許其他非歐洲經(jīng)濟(jì)委員會(huì)成員國(guó)的聯(lián)合國(guó)成員國(guó)加入，當(dāng)前埃斯波公約共有44個(gè)締約國(guó)加歐盟。修訂后，締約國(guó)進(jìn)而協(xié)商建立了監(jiān)察委員會(huì)和跨界環(huán)境影響評(píng)價(jià)資料庫(kù)，同時(shí)大力協(xié)助發(fā)展中國(guó)家和處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中的國(guó)家加入埃斯波公約。

《公約》迄今為止經(jīng)過(guò)兩次修正。

第一修正案于2001年在索菲亞達(dá)成，修正案決定開(kāi)放公約，允許非聯(lián)合國(guó)歐洲經(jīng)濟(jì)委員會(huì)成員的聯(lián)合國(guó)成員國(guó)加入。2014年8月26日，第一修正案通過(guò)實(shí)施。

第二修正案于2004年在克羅地亞達(dá)成，修正案決定對(duì)公約內(nèi)容做出一些細(xì)微變化。尚未實(shí)施。

二、《跨界環(huán)境影響評(píng)價(jià)公約》的內(nèi)容與適用范疇

《公約》內(nèi)容包括正文和附錄兩個(gè)部分。

簡(jiǎn)要內(nèi)容：

1.各締約國(guó)實(shí)施跨界環(huán)境影響評(píng)價(jià)的義務(wù)

各締約國(guó)應(yīng)當(dāng)根據(jù)埃斯波公約，對(duì)擬議的，有可能產(chǎn)生重大跨界影響的項(xiàng)目進(jìn)行項(xiàng)目前的環(huán)境影響評(píng)價(jià)。

2.來(lái)源國(guó)的通知義務(wù)

跨界環(huán)境影響來(lái)源國(guó)有義務(wù)將擬議中的可能造成重大不利影響的項(xiàng)目通知受影響國(guó)家，受影響國(guó)應(yīng)在通知所限定的時(shí)間范圍內(nèi)答復(fù)來(lái)源國(guó)，決定自己是否參與來(lái)源國(guó)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)程序。

通知的內(nèi)容應(yīng)包括：項(xiàng)目的資訊（包括可能產(chǎn)生跨界影響的可得訊息）；可能影響項(xiàng)目的有關(guān)決定；受影響國(guó)家的回復(fù)期限等。

3.來(lái)源國(guó)的跨界環(huán)境影響評(píng)價(jià)資料提供義務(wù)

項(xiàng)目來(lái)源國(guó)應(yīng)當(dāng)向受影響國(guó)提供有關(guān)跨界環(huán)境影響評(píng)價(jià)程序的資料，來(lái)源國(guó)也可以請(qǐng)求受影響國(guó)提供其可能受到的環(huán)境影響的資料。同時(shí)，項(xiàng)目所涉及的締約方應(yīng)當(dāng)通知受影響地區(qū)的公眾。一旦受影響國(guó)表示欲參加環(huán)境影響評(píng)價(jià)，來(lái)源國(guó)還應(yīng)提供以下信息：環(huán)境影響評(píng)價(jià)程序的相關(guān)信息，包括意見(jiàn)傳達(dá)的期限；擬議活動(dòng)的相關(guān)資料和其可能產(chǎn)生的負(fù)面影響。

4.來(lái)源國(guó)制定跨界環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書(shū)的義務(wù)

報(bào)告中應(yīng)當(dāng)包含對(duì)擬議項(xiàng)目的內(nèi)容、目的、替代方法、對(duì)環(huán)境可能產(chǎn)生的影響、潛在影響、嚴(yán)重程度、緩解措施等內(nèi)容。

5.來(lái)源國(guó)和受影響國(guó)的協(xié)商義務(wù)

跨界環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書(shū)完成后，項(xiàng)目來(lái)源國(guó)應(yīng)當(dāng)與受影響國(guó)進(jìn)行協(xié)商，研究減輕不利環(huán)境影響或消除不利影響的措施。項(xiàng)目來(lái)源國(guó)將根據(jù)跨界環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告的結(jié)果作出最后決定，并將決定的內(nèi)容和決定所做出的依據(jù)或緣由通知受影響的國(guó)家。

三、《跨界環(huán)境影響評(píng)價(jià)公約》的實(shí)施現(xiàn)狀

埃斯波公約締約國(guó)第三次會(huì)議審查了締約國(guó)之間跨界環(huán)境影響評(píng)價(jià)的實(shí)施。根據(jù)會(huì)議中所提供的資料分析顯示，埃斯波公約和各項(xiàng)雙邊、多邊協(xié)議的持續(xù)發(fā)展使越來(lái)越多的締約國(guó)開(kāi)展對(duì)跨界環(huán)境影響評(píng)價(jià)的應(yīng)用。根據(jù)埃斯波公約的規(guī)定，歐洲經(jīng)濟(jì)委員會(huì)成員國(guó)必須在跨界環(huán)境影響評(píng)價(jià)區(qū)域合作的層面上開(kāi)展環(huán)評(píng)，在環(huán)評(píng)過(guò)程中除了履行埃斯波公約的規(guī)定，還需要特別關(guān)注公約指導(dǎo)下簽訂的雙邊或多邊條約中的有關(guān)規(guī)定，以及與該埃斯波公約有關(guān)的跨界環(huán)評(píng)指南。

埃斯波公約簽訂后，給歐洲地區(qū)帶來(lái)對(duì)顯著的影響就是出現(xiàn)許多借鑒本公約而簽訂的區(qū)域性合作條約，在國(guó)家層面，各締約國(guó)創(chuàng)建新的法律或修改現(xiàn)有法律以確立環(huán)境影響評(píng)價(jià)的程序，特別是在跨界情形下的環(huán)境影響評(píng)價(jià)程序。有許多國(guó)家決定修改現(xiàn)有的環(huán)境影響評(píng)價(jià)法律以便于吸納公約的相關(guān)條款，還有一些國(guó)家通過(guò)制定詳盡的與跨界環(huán)境影響評(píng)價(jià)有關(guān)的特別立法來(lái)實(shí)現(xiàn)跨界環(huán)境影響評(píng)價(jià)程序。

四、《跨界環(huán)境影響評(píng)價(jià)公約》面臨的挑戰(zhàn)

《公約》當(dāng)前被認(rèn)為是創(chuàng)新的國(guó)際法律文件，在可持續(xù)發(fā)展、預(yù)防、減少和控制環(huán)境影響方面達(dá)到國(guó)際領(lǐng)先水平。公約可以使國(guó)盡可能的避開(kāi)潛在的跨界環(huán)境問(wèn)題，使越多的成員參與實(shí)施，保障經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

然而公約的實(shí)施中仍面臨著兩個(gè)主要問(wèn)題，一個(gè)是公約自身效力的問(wèn)題，公約的國(guó)際化性質(zhì)導(dǎo)致俄公約的公眾參與性不高，一項(xiàng)制度與政策的實(shí)施，是需要廣大的民眾來(lái)認(rèn)可和維護(hù)的。但是對(duì)于大多數(shù)國(guó)家來(lái)說(shuō)，相關(guān)的環(huán)境法規(guī)仍然有所欠缺，缺乏可操作性，公眾的環(huán)保意識(shí)不是很高，加之實(shí)施跨界環(huán)境影響評(píng)價(jià)，必然會(huì)在一定程度上降低企業(yè)的投資機(jī)會(huì)，增加企業(yè)的投資成本，這些都直接導(dǎo)致了公眾對(duì)跨界環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的排斥與不認(rèn)可。

另外一個(gè)是公約適用過(guò)程中的覆蓋范圍的問(wèn)題?？缃绛h(huán)境影響評(píng)價(jià)如何在多個(gè)國(guó)家中開(kāi)展以及開(kāi)展的方式是一大難題，當(dāng)前的跨界多集中于兩國(guó)或三國(guó)之間，倘若一項(xiàng)可能產(chǎn)生重大不利環(huán)境影響的活動(dòng)發(fā)生在五個(gè)甚至更多國(guó)家之間，僅僅通過(guò)兩兩跨界環(huán)評(píng)并不能解決根本的環(huán)境問(wèn)題，如何在一項(xiàng)跨界環(huán)境影響評(píng)價(jià)中吸納多個(gè)國(guó)家成為一個(gè)新的挑戰(zhàn)。

五、《跨界環(huán)境影響評(píng)價(jià)公約》未來(lái)的發(fā)展方向

1、對(duì)于跨界環(huán)境影響評(píng)價(jià)公約的發(fā)展前景，最主要的是公約的全球性普及問(wèn)題。

跨界環(huán)境影響評(píng)價(jià)之所以沒(méi)有普及，很大一部分原因在于很多國(guó)家出于對(duì)主權(quán)上的顧慮和經(jīng)濟(jì)發(fā)展上的考慮，而規(guī)避對(duì)跨界環(huán)境問(wèn)題采取事先的環(huán)境影響評(píng)價(jià)程序。面對(duì)這種情形，需要建立一個(gè)全球性跨界環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的框架公約，規(guī)范一般的跨界環(huán)境影響評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和跨界環(huán)境影響評(píng)價(jià)內(nèi)容，為各區(qū)域的跨界環(huán)境影響評(píng)價(jià)條約提供指導(dǎo)。

2、區(qū)域性跨界環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的完善

區(qū)域性跨界環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度與全球性跨界環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度最大的區(qū)別在于它的地區(qū)性特征。環(huán)境問(wèn)題既有全球共性，也有地區(qū)的個(gè)性，每個(gè)地區(qū)都有其獨(dú)特的自然環(huán)境和社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件，在這兩者的作用下，再加上各國(guó)地理位置特點(diǎn)，全球生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)被分為無(wú)數(shù)個(gè)區(qū)域，跨界環(huán)境影響評(píng)價(jià)也在不同的區(qū)域開(kāi)展。采取區(qū)域性的合作方式簽訂跨界環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的條約和協(xié)定可以更有效的執(zhí)行跨界環(huán)境影響評(píng)價(jià)全球性框架公約。

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