顧書桂

從實踐看，住房保障是近代社會工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的結果，是當代社會公共財政的基本職能；從理論看，住房保障是與市場經濟相呼應的一個經濟名詞，沒有市場經濟就沒有住房保障。中華人民共和國建立以后，政府雖然也以低租金向城鎮(zhèn)居民提供住房，但這與其說是住房保障，不如說是住房供給。中國大陸1992年提出建立社會主義市場經濟體制，1998年開始全面推進城鎮(zhèn)住房商品化改革，這意味著中國理論界對住房保障的嚴肅探討不可能早于1992年，中國住房保障的實踐則要推遲到1998年以后。住房商品化和住房保障同步推進應該是中國城鎮(zhèn)住房保障研究的基本國情。本文擬對1992年特別是1998年后中國城鎮(zhèn)住房保障研究進行回顧與分析，探究其背后的原因，同時對中國城鎮(zhèn)住房保障研究的發(fā)展趨勢做出預測。

一、研究樣本的選擇

核心期刊論文是中國城鎮(zhèn)住房保障研究成果的集中體現(xiàn)，獲得首屆“中國出版政府獎”的中國知網《中國學術期刊網絡出版總庫》具有相當?shù)臋嗤?；檢索《中國學術期刊網絡出版總庫》收錄的住房保障核心期刊論文，基本上足以代表中國城鎮(zhèn)住房保障研究成果的主流。截至2016年12月26日，以篇名“住房保障”檢索中國知網《中國學術期刊網絡出版總庫》的“核心期刊”，結果如表1。

表1 住房保障核心期刊論文搜索結果

從研究內容看，中國城鎮(zhèn)住房保障研究有三條主線，一是介紹國外住房保障情況，二是探討國內城鎮(zhèn)居民住房保障，三是研究農民工城鎮(zhèn)住房保障。從研究數(shù)量看，無論是提出建立社會主義市場經濟體制的1992年以后，還是全面推進城鎮(zhèn)住房體制改革的1998年以后，甚至是房價飛漲、政府首次進行房地產市場宏觀調控的2003年以后，[1]中國城鎮(zhèn)住房保障研究都沒有得到學術界的太多關注。中國城鎮(zhèn)住房保障研究高潮開始于2007年，2010-2012年達到頂點。然而令人奇怪的是，在城鎮(zhèn)住房問題愈演愈烈、政府的城鎮(zhèn)住房保障職能并沒有得到有效履行之際，2015-2016年中國城鎮(zhèn)住房保障研究核心期刊論文數(shù)量出現(xiàn)了斷崖式的下跌。

二、1992-2006年的中國城鎮(zhèn)住房保障研究

這是中國城鎮(zhèn)住房保障研究的初期。關于中國大陸地區(qū)以外住房保障模式和經驗的介紹，既有個別的，如1996年張廣芳對我國香港地區(qū)，[2]2002年胡昊對荷蘭，[3]2003年李維哲、呂萍對澳大利亞住房保障的介紹；[4]也有一般的、總結性的城鎮(zhèn)住房保障介紹，如2000年的鄧宏乾，[5]2003年的曹國安、曹明，[6]2005年的杜文；[7]甚至還有局部的，如2004年任駿、施方對住房抵押保險、[8]2006年田一淋、施建剛對香港評價私人參建商PASS系統(tǒng)的介紹等。[9]總體而言，中國學界對大陸地區(qū)以外城鎮(zhèn)住房保障的介紹是客觀的，對國外城鎮(zhèn)住房保障的總結是到位的。例如，1997年遠見認為，參照國外經驗，住房政策無非是中央讓點稅，地方讓點費，銀行讓點息，企業(yè)讓點利，然而阻礙中國住房市場發(fā)展的主要矛盾是增量住宅售價過高，而稅費過重又是主要原因。[10]這意味著，在中國經濟市場化、住宅商品化的初期，政府的主要任務和主要矛盾都是住房商品化，需要通過住宅商品化這一市場渠道解決大多數(shù)城鎮(zhèn)普通居民的居住需求，少數(shù)低收入城鎮(zhèn)居民的住房保障需求在政府的工作日程上并不處于突出的地位。

在這一時期，由于住房保障的概念剛剛進入中國，部分學者出現(xiàn)將住房保障與住房供給相混淆的情況。如1994年，楊魯主張從收入較高的青年入手，住房信用與住房儲蓄并舉，單位、國家和個人分攤，推動住房商品化，整體上解決國家住房短缺問題，這里涉及的就是住房供給而不是住房保障。[11]但2006年陳淮依然堅持將部分住房制度納入中國住房保障，則可能反映了城鎮(zhèn)住房商品化的舉步維艱，中國城鎮(zhèn)住房商品化依然停留在只能滿足少數(shù)高收入城鎮(zhèn)居民居住需求的水平。[12]畢竟，住房商品化與住房保障的同步推進使得中國城鎮(zhèn)住房保障研究出現(xiàn)兩個特點，一是缺乏實踐基礎，容易以歐美國家住房市場為標準前提，空談住房保障問題；二是犧牲住房保障的獨立地位，簡單地主張住房保障為中國城鎮(zhèn)的住房商品化服務，或者為住房商品化讓路。前者如2004年的劉穎、[13]鄔麗萍，[14]2005年的沈烜、黃陽[15]和鐘瑤奇，[16]2006年的曹星[17]和安華[18]等，后者如2001年的許蕾、[19]2003年的錢瑛瑛[20]等。2002年的秦虹[21]與2003年的胡志剛[22]雖然在建設經適房的主張上相左，但他們的住房保障建議都是服務于住房商品化這一最終目標的。

初期的城鎮(zhèn)住房保障研究，中國學界大致有以下幾種觀點和態(tài)度。第一，認識到中國城鎮(zhèn)住房保障制度很重要。例如，2001年，馮宗容認為住房保障是中國住房商品化的必然結果，[23]汪潔認為住房保障與中國城鎮(zhèn)住房體制改革有內在聯(lián)系；[24]2003年，周茂棣認為健全的住房保障是中國實現(xiàn)小康社會所必須的；[25]2006年，王軍則從經濟增長與社會穩(wěn)定的高度肯定住房保障的價值。[26]第二，認為住房保障是政府的法定責任。例如，2006年，王暉提出明確中央、省及市縣各級政府在中國住房保障制度中的責任。[27]第三，初步認識到土地價格是中國有效建立城鎮(zhèn)住房保障制度的重要因素。例如，2006年，劉家誠、林濤、李篤提出，中國城鎮(zhèn)參照農村宅基地權利免費使用有利于完善中國城鎮(zhèn)住房保障體系，就是基于中國城鎮(zhèn)住房價格上漲且政府宏觀調控不力的現(xiàn)實。[28]引人注目的是，2005年，褚超孚認為，城鎮(zhèn)住房保障是一個政府可以調控的量，政府在城鎮(zhèn)住房保障活動中可以是主動的，[29]這一觀點對至今的政府住房保障實踐乃至中國城鎮(zhèn)住房保障研究都產生了極為深遠的影響。

三、2007-2014年的中國城鎮(zhèn)住房保障研究

這是中國城鎮(zhèn)住房保障研究的高峰期。這一時期，中國學術界百家爭鳴，百花齊放，成果豐碩。從住房保障的實踐看，無論是中國城鎮(zhèn)房價上漲還是住房困難的存在，都成為一種常態(tài)。從研究內容看，在繼續(xù)介紹國外住房保障經驗與模式的同時，農民工城鎮(zhèn)住房保障開始進入研究視野。

這一時期，中國學術界對國外城鎮(zhèn)住房保障經驗和模式的介紹比初期更為具體和全面。典型的有，2007年賴華東、蔡靖方對美國住房過濾模型的介紹，[30]席衛(wèi)群對國外住房保障財稅政策的介紹，[31]朱晨、岳嵐對規(guī)劃調控型英國住房保障的介紹，[32]2011年林建設、郭宏宇對美國住房保障和財政風險兩難困境的介紹，[33]2013年劉斌、姜博對國外住房保障文獻的介紹，[34]2014年丁曉欣、宿夢遠對國外住房保障立法的介紹，[35]楊巧、李意對國外非盈利組織參與住房保障的介紹[36]等。然而，相對于中國洋為中用的需要而言，學術界對國外住房保障經驗與模式的介紹似乎有點泛濫，可能的解釋是國外住房保障的經驗與模式在中國出現(xiàn)了嚴重的水土不服，這可以從國內的城鎮(zhèn)居民住房保障研究看出來。

在城鎮(zhèn)化的過程中，中國城鎮(zhèn)住房價格上漲當然包括由于土地投資增加、經濟集聚效應增強帶來的土地級差地租上漲引發(fā)的城鎮(zhèn)住房價格局部上漲，但是也包括城鎮(zhèn)土地國有制帶來的城鎮(zhèn)土地絕對地租壟斷上漲帶來的城鎮(zhèn)住房價格整體上漲。研究數(shù)據表明，絕對地租上漲帶來的城鎮(zhèn)住房價格整體上漲幅度甚至超過了級差地租上漲帶來的城鎮(zhèn)住房價格局部上漲幅度。[37]這意味著，中國城鎮(zhèn)化走的是節(jié)約利用土地的新加坡道路，中國城鎮(zhèn)住房保障也應該走全民覆蓋的新加坡道路，如果政府試圖增加土地財政收入而不是住房保障支出，勢必陷入城鎮(zhèn)住房價格越高、城鎮(zhèn)住房困難越大的惡性循環(huán)，而這恰恰是當今中國城鎮(zhèn)住房商品化的實質。面對日趨嚴峻的城鎮(zhèn)住房問題，中國城鎮(zhèn)居民住房保障研究出現(xiàn)了明顯的分歧。

中國城鎮(zhèn)住房問題的嚴重性在中國學術界幾乎沒有異議。如2007年的李薇輝，[38]劉會洪、[39]梁紹連、[40]賈康，[41]2008年的呂露光、[42]李輝婕，[43]2009年的汪潔、[44]胡少維、[45]葛伶俊，[46]2010年的龍均云、[47]趙偉、[48]丁燕、[49]鄒曉燕[50]等。但在如何解決中國城鎮(zhèn)住房問題上，中國學術界存在嚴重的分歧。部分學者圍繞住房保障是政府責任還是單位責任產生對立，如2008年的劉慧勇、[51]2009年的武中哲、劉絳華[52]都主張強化單位的住房保障責任，但更多的人主張強化政府的住房保障責任，如2008年的賈康、劉軍民，[53]2009年的沈君彬、[54]蔣華東，[55]2010年的陳琳、[56]唐鈞[57]等。部分學者圍繞住房保障的形式產生分歧，如2007年秦虹主張廉租房，[58]陳頤主張平價房，[59]馮宗容主張包括經適房、廉租房、貨幣化補貼的選擇性保障，[60]2009年陳燦煌主張貨幣補貼，[61]張翼主張人頭補貼，[62]吳立群、宗躍光則主張共有產權型住房保障。[63]還有部分學者圍繞住房保障的先后次序發(fā)出不同主張，如2009年的郭玉坤、楊坤[64]和2010年的郭士征、張騰[65]都主張住房保障有優(yōu)先次序，而2010年的莊春躍、吳賢龍、張文瑞則建議城鎮(zhèn)住房保障普惠制。[66]

隨著城鎮(zhèn)房價上漲的常態(tài)化，圍繞城鎮(zhèn)住房保障研究，中國學術界逐步由分歧走向分化。一部分學者總體支持現(xiàn)有的城鎮(zhèn)居民住房保障制度但認為局部需要完善。如2010年，任國波、汪霄主張將小產權房納入廉租房體系，[67]譚禹、辛章平認為應重視合作社的住房保障作用；[68]2012年，李志明、徐悅主張加快城中村及城鄉(xiāng)結合部外來人口居住區(qū)改造，完善配套設施，用公租房滿足“夾心層”的居住需求；[69]2013年，趙乃麗主張改革住房公積金制度發(fā)揮其住房保障功能；[70]2014年，楊巧、李意主張重視非營利組織的住房保障作用。[36]那些專注于研究完善城鎮(zhèn)住房保障技術手段的學者也屬于這一類。例如，2014年研究住房保障收入線標準的李俊杰、[71]吳翔華、[72]郭鳳玉，[73]研究住房保障覆蓋范圍的鄭思齊[74]和研究住房保障覆蓋對象的陳標[75]等等。另一部分學者則認識到中外住房保障的經濟基礎存在差異，對現(xiàn)有的城鎮(zhèn)住房保障制度基本持否定態(tài)度，甚至試圖研究走出一條不同于歐美模式的住房保障新型道路。如2011年，郭熙保主張放棄住房保障申請的收入標準，出售改為出租，不集中建設保障性住房；[76]2012年，陳健、高波認為，中國東部省份基本沒有跨越住房保障的最低門檻；[77]2013年，王洪春、王媛認為中國住房保障研究存在很多誤區(qū)；[78]2014年，曾國安、滿一興認為必須全面深化城鎮(zhèn)住房保障制度和住房制度改革，[79]楊宏山則指出，中國住房保障的經適房政策是變通性執(zhí)行，廉租房政策是象征性執(zhí)行，公租房政策是試驗性執(zhí)行，只有公積金政策上升為行政性執(zhí)行，[80]韋顏秋甚至提出，中國應能選擇介于自由市場與政府干預的中間道路住房保障模式。[81]以上這些觀點，實際上已經否定了中國現(xiàn)行城鎮(zhèn)住房保障制度的有效性。

城鎮(zhèn)農民工的住房保障研究，既是中國農村現(xiàn)代化的需要，也是經濟工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的需要。農民工身處中國社會最底層的經濟地位決定了其住房保障研究也具有徹底性。例如，2008年，馬萬里、陳瑋認為，農民工住房保障包括單位的員工宿舍、政府統(tǒng)籌的經濟型住房以及市場租賃房；[82]2010年，張協(xié)奎、張婧、劉若曦、謝明主張建立金字塔式的農民工住房體系，堅持用工單位為改善農民工居住條件的責任主體；[83]2014年，曾國安、雷澤珩重新確認，進城農業(yè)人口的住房保障必須依靠政府。[84]這種觀點的輪回從另一個側面說明，中國當前的城鄉(xiāng)經濟至少在住宅市場上是割裂的，農民市民化不可能將市場當作主渠道，政府必須以行政手段解決農民市民化的居住問題。同理，在勞動力再生產的過程中，城鎮(zhèn)普通居民的居住問題也不可能主要通過市場渠道解決，因為由于供給側改革滯后，中國城鎮(zhèn)住宅需求市場化了，但中國城鎮(zhèn)住宅供給依然是壟斷的，城鎮(zhèn)住宅價格割斷了城鎮(zhèn)普通居民住宅供求的有機聯(lián)系。

四、2015年至今的中國城鎮(zhèn)住房保障研究

由于政府在城鎮(zhèn)住房保障問題上具有壟斷性解釋權和實踐權，盡管以住房困難“夾心層”為代表的城鎮(zhèn)住房問題還大量存在，但2015年至今的中國城鎮(zhèn)住房保障研究，無論是介紹國外住房保障經驗和模式，還是研究國內城鎮(zhèn)居民的住房保障，從核心期刊發(fā)文情況來看都趨于沒落。如介紹國外住房保障經驗和模式，僅2016年陳余芳、黃燕芬強調的住房保障政策去商品化構成亮點。[85]在政府住房保障功能本身不彰的情況下，中國城鎮(zhèn)住房保障研究不得不突出住房保障的其他功能。例如，住房保障本來屬于再分配的范疇，2015年陳立中、鄧保同卻賦予其經濟增長功能，[86]譚麗賦予其創(chuàng)新功能，[87]2016年吳賓、張春軍、李娟賦予其人口調節(jié)功能。[88]更多的學者則繼續(xù)埋首于中國城鎮(zhèn)住房保障現(xiàn)有制度的修修補補。如2015年，董登新、樂海燕認為應完善我國住房公積金的住房保障作用；[89]劉廣平、陳立文、尹志軍從支付能力而不是收入角度界定住房保障對象；[90]2016年顏芳芳、王箐研究住房保障對象失信問題；[91]方敏、仇保興提倡自組織型的住房合作社建房模式。[92]甚至還有學者繼續(xù)在歐美范式下大談住房保障效率問題，如2015年孫斌藝認為貨幣補貼優(yōu)于實物補貼，[93]鄧宏乾、賈傅麟、方雅菲認為住房保障有促進消費效應但實物補貼的勞動抑制效應比貨幣補貼嚴重，[94]2016年邱桂杰、衣洪巖主張租賃住房存量不足時應采用實物配租等。[95]

在滯后效應的作用下，在中國城鎮(zhèn)住房保障研究總體趨冷之際，城鎮(zhèn)農民工的住房保障研究依然保持相對的熱度。例如2015年韓克慶、林欣蔚認為住房問題影響農民工的城市化；[96]林晨蕾、鄭慶昌認為，公租房是實現(xiàn)新生代農民工住房服務均等化的最優(yōu)路徑；[97]方蔚瓊比較了農民工住房保障各種模式，認為農民工進入城鎮(zhèn)住房保障體系是未來的方向；[98]趙曄琴研究了農民工獲得住房保障的障礙；[99]吳翔華、虞敏敏、左龍分析了外來務工者的住房保障意愿；[100]2016年葉佩娣甚至研究了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌下的農村住房保障。[101]這些研究加深了對城鎮(zhèn)農民工住房問題的認識，有助于該問題的統(tǒng)籌解決。

五、中國城鎮(zhèn)住房保障研究的啟示與發(fā)展趨勢

中國城鎮(zhèn)住房保障研究由盛到衰的過程，具有明顯的政策導向而不是問題導向痕跡。問題導向，根本目標是解決問題；政策導向則注重解釋、說明政策，即使解決問題至少也以維護政策的基本內容為前提。政策導向在中國城鎮(zhèn)住房保障研究中表現(xiàn)得極為明顯。不管出于什么動機，依靠城鎮(zhèn)土地國有的壟斷地位，政府推高房價都是一個不爭的事實。高房價意味著高的住房保障覆蓋率、高的政府住房保障支出，這既是房地產經濟學的基本原理，也為新加坡全民覆蓋的住房保障實踐證實。由于政府不為高房價推升的巨額住房保障支出買單，反而坐享高房價帶來的巨額土地出讓收入，這就導致城鎮(zhèn)住房保障制度沒有發(fā)揮應有作用。當前，不僅存在購買不起商品房的住房困難“上夾心層”，同樣存在購買不起經適房但又沒有資格進入廉租房體系的住房困難“下夾心層”，并且房價越高，這兩類住房困難夾心層的規(guī)模越大。2008年，李輝婕測算，中國住房保障水平平均在0.16%以下，而且保障效果不理想；[43]2009年，國家發(fā)改委課題組認為，廉租房應覆蓋全國家庭總數(shù)的5%，且每年增加40萬戶；[102]2010年，湯臘梅認為，中國近期有20%、遠期有40%需要政府提供住房保障；[103]2011年，陳濤、何宜慶認為，住房保障規(guī)模增加10%可抑制商品房價格4.67%的上漲幅度；[104]2012年，朱德開、徐成文研究認為，合肥市新就業(yè)職工50%多住房困難，30%多缺乏租房支付能力，70%多缺乏購房支付能力。[105]實證研究的結果表明，中國城鎮(zhèn)住房困難日益加劇。在這種情況下，政策導向的中國城鎮(zhèn)住房保障研究，顯然只能“磚家”輩出，走下坡路就難以避免了。

可以預見，只要地方政府對土地財政收入的需求具有剛性，城鎮(zhèn)房價的上漲就具有剛性，從而城鎮(zhèn)住房問題的惡化就可以預見，政策導向的中國城鎮(zhèn)住房保障研究除了強調住房保障的政府責任、增加住房保障投入、通過非營利組織或自組織降低房價等措施外，難有任何進展。當務之急，中國城鎮(zhèn)住房保障研究必須以問題為導向，立足于有效解決城鎮(zhèn)住房困難，應該以國家憲法、黨的宗旨為基本依據，堅持“房子是用來住的，不是用來炒的”的定位，實事求是地分析實際問題，避免21世紀前10年將房價上漲歸咎于溫州炒房團、山西煤老板甚至丈母娘的荒誕情形。[106]脫離居住需求的高房價會擾亂中國經濟資源的優(yōu)化配置特別是土地這一基本生產要素的有效利用，盡管2007年以來中國國民經濟增長趨勢的長期向下與很多不利因素有關，但房價不斷上漲肯定難辭其咎。中國城鎮(zhèn)住房保障研究重回科學軌道，有助于中國市場經濟秩序的凈化，有助于中國改革事業(yè)的順利推進，有助于提高城鎮(zhèn)居民的獲得感和幸福指數(shù)。

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