楊寶國

（西京學院 通識教育中心，陜西 西安 710123）

2017年，國務院扶貧辦主任劉永福在兩會期間表示，扶貧工作是近幾年兩會上的熱點問題。今年也不例外，國家計劃在2020年之前必須實現(xiàn)以下三個扶貧目標：一是解決農(nóng)村貧困人口的脫貧問題；二是所有的貧困縣要全部摘帽；三是解決區(qū)域性貧困問題。具體的脫貧標準為“兩不愁、三保障”，即不愁吃、不愁穿，保障義務教育、保障基本醫(yī)療和保障住房安全。堅持實施最嚴格的考核評估體系，落實精準扶貧政策，要做到國家有關(guān)部門考核、中西部22省組織省際之間交叉考核和引進第三方（科研機構(gòu)）進行評估。盡管國家對扶貧工作嚴抓嚴管，但是一些地方還是出現(xiàn)了“數(shù)字脫貧”怪象，據(jù)統(tǒng)計，2016年國家紀檢監(jiān)察部門因扶貧數(shù)據(jù)造假問題處理了19000多人，檢察院系統(tǒng)處理了1800多人?？傮w來講，2016年“脫貧攻堅”工作成效顯著，共實現(xiàn)了1240萬人的成功脫貧，2017年國家在政府工作報告中再次提出減貧1000萬人以上的目標，且在國家財力、人力和頂層設計等方面提出了切實可行的扶貧政策惠及廣大百姓，著實讓人振奮而又倍感壓力，尤其是廣大的西部地區(qū)已經(jīng)到了扶貧摘帽的攻堅克難時期，作為地處西部革命老區(qū)的陜南，避災扶貧移民工作尤其值得關(guān)注和思考。筆者通過對陜南近年來的避災扶貧移民工作進行梳理，力圖找出陜南避災扶貧移民的困境與路徑。

2011年5月陜西省人民政府正式啟動了陜南避災扶貧移民搬遷工程，涉及人口達240萬人，計劃總投資1000多億元，它被稱為新中國成立以來最大規(guī)模移民扶貧工程，該工程與以往生態(tài)移民、工程移民和扶貧移民等相對單一的移民方式不同，它是具有兼生態(tài)、避災、扶貧和發(fā)展等多維度目標的避災扶貧移民工程，該工程的實施具有重要的歷史背景和現(xiàn)實價值。

一、陜南避災扶貧移民工程的背景

陜南是指陜西南部地區(qū)，它地處秦嶺以南，包括商洛、安康和漢中三個地級市，轄區(qū)有28個縣（區(qū)），均處于秦巴山集中連片特困地區(qū)的核心腹地，陜西省政府在陜南實施的大規(guī)模避災扶貧移民工程主要基于其特殊的自然、經(jīng)濟和政策背景。

（一）自然背景

陜南地質(zhì)災害高發(fā)，威脅人民生命和財產(chǎn)安全。據(jù)不完全統(tǒng)計，2001—2010年，陜南共發(fā)生各類地質(zhì)災害達2000多起，導致594人死亡，555人失蹤，直接經(jīng)濟損失達461.9億元（見表1）。2010年，陜南地區(qū)連續(xù)多次爆發(fā)洪澇災害，房屋倒塌8720戶，嚴重損毀房屋27160間；農(nóng)作物和基礎設施破壞嚴重，101000公頃農(nóng)作物受災，其中18000公頃絕收，共有166萬人受災，因災死亡41人，失蹤107人。如果繼續(xù)沿用原來的災后就地重建賑災措施，那么將來悲劇還會重演。國家和陜西省政府對陜南近年來多次爆發(fā)的大面積自然災害問題高度重視，實施了建國后歷史上最大規(guī)模的陜南避災扶貧移民工程。

表1 陜南2001-2010年受災情況統(tǒng)計表

（二）經(jīng)濟背景

陜南屬于全國特困地區(qū)，經(jīng)濟欠發(fā)達，是國家脫貧攻堅的重點扶持對象。在2012年3月國務院扶貧開發(fā)領導小組辦公室官方公布的592個全國扶貧開發(fā)工作重點縣名單里，陜西有50個國家級貧困縣位列其中，其中陜南貧困縣占24個，商洛市所轄的1區(qū)6縣全部屬于貧困縣，貧困比例達100%，安康市所轄的1區(qū)9縣除平利縣外，均屬貧困縣，漢中市各縣區(qū)的貧困比例排在了全省的第四位（見表2）。黨的十八大明確提出，到2020年全面建成小康社會。習近平在調(diào)研各地精準扶貧工作中也多次提到：“小康不小康，關(guān)鍵看老鄉(xiāng)”。作為我國集中連片特困地區(qū)之一，陜南2020年之前要實現(xiàn)240萬人口的全面脫貧，時間緊、任務重，必須要有壯士斷腕的決心，才能打好這場脫貧攻堅戰(zhàn)。

表2 陜南所轄縣（區(qū)）與國家級貧困縣分布

（三）政策背景

實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、區(qū)域均衡發(fā)展是陜南避災扶貧移民的客觀要求。陜南24個國家級貧困縣中有16個屬于革命老區(qū)縣，加之陜南又是國家“南水北調(diào)”工程的主要水源地，戰(zhàn)略位置優(yōu)勢比較明顯。但陜南因長期受到歷史、社會、經(jīng)濟和環(huán)境等多重因素制約，無論是城鎮(zhèn)化水平還是新農(nóng)村建設與全國平均水平相比都比較滯后，產(chǎn)業(yè)基礎非常薄弱，地方基礎設施建設落后，尤其是公共服務條件嚴重欠缺，這些情況引起了國家和陜西省政府對陜南避災扶貧移民工程工作的高度重視。

二、陜南避災扶貧移民工程面臨的困境

“擺脫貧困是千百年來整個人類社會共同的美好愿望，也是中國共產(chǎn)黨人長期以來矢志不移的奮斗目標?！盵1]中國在改革開放后開始致力于扶貧和脫貧工作，成績斐然，貧困人口從改革開放初期的2.5億人降到2016年的5500多萬，貧困發(fā)生率明顯降低。但在成績面前，我們依然不能過于樂觀，尤其是位于西部的陜南地區(qū)目前貧困問題依然嚴峻，據(jù)國家統(tǒng)計局陜西調(diào)查總隊對陜西農(nóng)村貧困監(jiān)測調(diào)查結(jié)果顯示，2015年陜西貧困人口為288萬人，其中陜南貧困人口約138萬，整個陜西貧困發(fā)生率為10.7%，貧困發(fā)生率高于全國3.5個百分點。

陜南地區(qū)作為我國集中連片特困地區(qū)之一，2016年至2020年要實現(xiàn)138萬人口的全面脫貧任務，平均到每年要實現(xiàn)約35萬人的全面脫貧，任務相當艱巨。作為陜南扶貧治本之策的避災扶貧移民工作目前仍處于摸石頭過河的探索期，因此在全新的“精準扶貧”理念下研究陜南地區(qū)避災扶貧移民的困境與路徑具有很強的現(xiàn)實意義和實踐價值。

避災扶貧移民作為陜南扶貧工作的治本之策，具有長期性和復雜性，面臨著諸多結(jié)構(gòu)性制約困境，主要表現(xiàn)為：土地資源與環(huán)境承載壓力較大、移民資金缺口大、產(chǎn)業(yè)支撐與社會保障滯后等多重因素制約移民扶貧工程有效實施。

（一）土地資源與環(huán)境承載壓力較大

按照陜西省政府關(guān)于陜南避災扶貧移民工程安排，計劃解決240萬人的搬遷任務，需要建筑用地面積高達1億多平方米。早在2011年陜西省實施的第一批避災扶貧移民工程中，省國土廳下?lián)芰?000畝移民搬遷安置建房用地指標，但這與第一批需搬遷的6萬戶所需建設用地需求幾乎相差1倍。各安置點除建筑用地短缺外，農(nóng)業(yè)用地需求量也較大，據(jù)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，前期大量的移民搬遷戶主要就近安置在附近地勢平坦地區(qū)，占用了一部分當?shù)鼐用竦纳a(chǎn)用地，加之搬遷戶原來的土地因搬遷進行退耕還林處理或者因為距離移民安置點較遠而耕作不便，新移民搬遷點的原有農(nóng)民的生產(chǎn)用地除去政府將部分用地征用為建筑用地外，所剩下的生產(chǎn)用地明顯減少，因此很多遷入地原住戶不愿意將他們的土地調(diào)劑給新來的移民搬遷戶，導致大部分以務農(nóng)為主的新搬遷戶因失去賴以生存的生產(chǎn)用地而使其基本生活得不到保障。很多搬遷戶遷入新的移民點后就立即陷入了“種糧無地、就業(yè)無崗”的尷尬處境，據(jù)不完全統(tǒng)計，約60%的移民戶對失去土地后的生活忐忑不安。許多搬遷戶在原居住地還有幾畝薄田，自產(chǎn)自用，生活基本能夠保障無憂；但搬遷后農(nóng)業(yè)用地遠遠滿足不了新搬遷戶需求，建筑用地和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地矛盾突出。因此，解決搬遷戶的生產(chǎn)用地成為了政府有序推進扶貧移民搬遷工作的難點。

目前，陜南避災扶貧移民工作主要采取“就近集中安置”的方式，但由于整體建筑用地和生產(chǎn)用地稀缺，隨著搬遷工作不斷推進，集中安置所需的征地和生產(chǎn)用地調(diào)劑難度越來越大，導致很多地方出現(xiàn)了開山填河，短期內(nèi)無疑減輕了工作阻力和難度，但移民搬遷工程對當?shù)刈匀画h(huán)境也造成了極大破壞。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，部分陜南移民安置點的生活垃圾和污水只經(jīng)過簡單處理后直接排入江河，這與陜南作為國家“南水北調(diào)”工程的重要水源基地的要求背道而馳。

（二）財政資金缺口大、市縣資金配套落實難

資金困境是有序推進陜南移民扶貧搬遷工作的重要障礙，由于陜南自身貧窮落后，因此搬遷工作所需的巨大資金需求矛盾突出。比如商洛市規(guī)劃2011—2020年期間計劃總投資335億元，完成72.6萬人的安置任務。按政策預算，省級財政需承擔117億元，剩余218億元需要市、縣區(qū)按照最新比例8∶2進行配套，縣區(qū)財政需落實配套資金43.6億元。這對于本來就屬于秦巴山集中連片特困地區(qū)的核心區(qū)域和國家級貧困縣的商洛各縣區(qū)來說，自身財政收入原本就比較單一，其主要依靠省級財政直接撥款和轉(zhuǎn)移支付，因此對落實巨額的扶貧搬遷配套資金顯得捉襟見肘。很多地方政府為了不影響扶貧移民工程進度，政府不惜被迫舉債，出現(xiàn)了很多違規(guī)調(diào)整其它項目資金使用用途，拆東墻補西墻的現(xiàn)象。

（三）產(chǎn)業(yè)支撐與社會保障滯后

“搬得出、穩(wěn)得住、能致富”是移民扶貧搬遷工作的目標要求，但陜南原本產(chǎn)業(yè)基礎薄弱，交通條件較差，未能形成有效的產(chǎn)業(yè)模式，加之受限于陜南作為“一江清水送北京”的重要水源地，國家禁止陜南開發(fā)大型工業(yè)和產(chǎn)業(yè)項目等原因，陜南經(jīng)濟發(fā)展明顯滯后。高度緊張的人地關(guān)系使大部分農(nóng)村剩余勞動力快速流入城市從事非農(nóng)業(yè)。

陜南避災扶貧移民工程的社會保障突出矛盾表現(xiàn)在醫(yī)療、教育和就業(yè)方面。據(jù)統(tǒng)計，陜南每萬人擁有衛(wèi)生技術(shù)人員是34人，占全省平均水平的82%，因病致貧和返貧的案例數(shù)不勝數(shù)。2016年12月，筆者在陜南安康小河鎮(zhèn)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，移民新區(qū)住戶的冬季取暖存在嚴重問題，所有移民小區(qū)都沒有集中供暖條件，加之政府為了環(huán)保要求住戶不能在家燒煤、柴等取暖材料，只能使用木炭、電暖氣或空調(diào)等設備取暖，但大部分村民考慮到費用問題，用電取暖的設備基本處于閑置狀態(tài)，這體現(xiàn)了部分陜南移民搬遷戶的窘迫生計。移民后搬遷戶的教育成本也明顯增加，加之面臨新環(huán)境，謀生能力明顯減弱，再就業(yè)培訓方式單一，技能培訓效果不理想等多重因素制約，導致絕大多數(shù)搬遷戶生計令人堪憂，其根源在于搬遷地缺乏產(chǎn)業(yè)支撐和社會保障。

三、陜南避災扶貧移民工程的發(fā)展路徑

基于陜南避災扶貧移民工程面臨的困境，在國家大力推進“精準扶貧”的背景下，陜南要確保在2020年實現(xiàn)避災扶貧移民工程的目標，筆者認為應從以下幾個方面認真落實“精準扶貧”工作，打好未來四年的脫貧攻堅戰(zhàn)。

（一）創(chuàng)新安置模式，嘗試跨區(qū)域移民搬遷

陜南山區(qū)生態(tài)環(huán)境比較脆弱、地質(zhì)災害頻發(fā)，受自然條件限制，目前陜南多數(shù)避災扶貧移民集中安置點基本都是依山采邊、沿河而建，這些安置點開辟的山體未經(jīng)防護處理，沿河兩岸的安置點缺乏歷史水位參考依據(jù)，一旦遇到洪澇災害，很有可能成為新的受災區(qū)，加之適宜集中安置的好田平地前期已被選用，因此陜南避災扶貧移民選址矛盾比較突出，急需解決。制度設計者如果簡單地將陜南地質(zhì)條件脆弱地的村民從山上搬到山下，不但不會減輕陜南的土地資源承載力，甚至會因為人口大量聚集引發(fā)新的環(huán)境問題和移民生計可持續(xù)發(fā)展問題[2]263。

建議制度設計者改變“內(nèi)部消化型”的移民扶貧方法，打破行政區(qū)域界線，努力推動跨區(qū)域甚至跨省域的“外部支持型”的移民扶貧安置，在更廣闊的范圍內(nèi)布局移民集中安置點，使陜南資源環(huán)境承載力保持較為合理的水平，比如可以借助發(fā)展陜西西咸新區(qū)的有利條件，吸納一定規(guī)模的陜南移民對象或者有計劃地將部分陜南移民對象安置到關(guān)中——天水經(jīng)濟區(qū)，也可以通過開展對口支援或承接的方式，吸納一定數(shù)量的陜南移民[2]263。

（二）積極推動多元化金融扶貧模式，解決陜南扶貧移民資金困境

資金短缺是陜南開展避災扶貧移民工作的重大障礙，作為扶貧移民政策制定和實施的主導者的政府，應著力從以下幾個方面解決資金缺口問題：一是要爭取國家更多的扶貧移民資金及公共基礎設施建設投資的傾斜；二是制定相關(guān)政策，大力招商引資，吸引有實力的企業(yè)投入資金，積極引導社會團體和慈善機構(gòu)捐贈，引導搬遷戶充分發(fā)揮個人主觀能動性，擯棄“等、靠、要”不良思想，采取投工投勞、親友鄰里互助和金融信貸等方式多渠道籌措資金；三是把金融扶貧作為移民扶貧資金籌措的主渠道，創(chuàng)新金融扶貧方式。

金融扶貧是指除了國家財政轉(zhuǎn)移支付外，還應更多地通過政策性金融的積極引導，鼓勵社會資本投資移民扶貧工程。中共中央國務院于2015年11月29日聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于打贏脫貧攻堅的決定》的文件，為我國今后一個時期的扶貧工作提出了新的工作思路，其主旨是鼓勵各級各類金融機構(gòu)積極參與扶貧開發(fā)工作。目前陜南安康市石泉縣創(chuàng)新的“統(tǒng)貸統(tǒng)還”金融扶貧方式，筆者認為值得推廣和借鑒。

所謂“統(tǒng)貸統(tǒng)還”是由政府組建一個平臺公司作為貸款主體，通過該貸款主體將從銀行或其它金融機構(gòu)借貸的資金轉(zhuǎn)貸給具體的使用者，最后由貸款主體統(tǒng)一向銀行或者金融機構(gòu)還款，在實際工作中，石泉縣專門成立了扶貧開發(fā)投融資有限公司，專門負責向外界融資和貸款，資金主要扶持小微企業(yè)、農(nóng)民合作社和農(nóng)業(yè)園區(qū)[3]。

“統(tǒng)貸統(tǒng)還”方式客觀上降低了交易成本，拓寬了貧困地區(qū)的融資渠道，在一定程度上解決了農(nóng)村貸款難的問題。作為一種新的融資方式，融資主體的政府機構(gòu)必須嚴格轉(zhuǎn)貸的標準和程序，做好放款后的風險評估，讓資金用在那些真正貧困且愿意做事的家庭。

綜上所述，陜南扶貧移民的政策制定者應該緊扣國家政策，以金融扶貧模式撬動整個陜南避災扶貧移民工程，跨越資金短缺的藩籬。

（三）因地制宜、發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)

陜南扶貧移民應結(jié)合當?shù)貙嶋H，積極制定地方特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，出臺專項政策，統(tǒng)籌安排涉農(nóng)資金，重點支持貧困村、貧困戶，因地制宜發(fā)展種養(yǎng)業(yè)和傳統(tǒng)手工業(yè)等。繼續(xù)實施貧困村“一村一品”產(chǎn)業(yè)推進行動，扶持建設一批貧困人口參與度高的特色農(nóng)業(yè)基地[4]。筆者在2016年春節(jié)赴安康市和商洛市調(diào)研發(fā)現(xiàn)，很多地方已經(jīng)凸顯了產(chǎn)業(yè)發(fā)展特色，利用地方自然優(yōu)勢，發(fā)展了一批特色鮮明、具有一定品牌影響力的產(chǎn)業(yè)扶貧模式，比如安康市某鄉(xiāng)鎮(zhèn)以種煙草為特色，據(jù)不完全統(tǒng)計，每戶煙農(nóng)每年收入在10萬左右，與之前相比收入明顯增加。商洛市某鎮(zhèn)大力發(fā)展鮮菇種植業(yè)，已初步形成了當?shù)靥厣r(nóng)民收入大大增加。

因此，陜南各地方政府應積極發(fā)揮其對貧困人口的組織和示范引領作用，強化其與貧困戶的利益聯(lián)結(jié)機制，切實落實國家“精準扶貧”戰(zhàn)略，積極探索農(nóng)民增收渠道，結(jié)合當?shù)刭Y源優(yōu)勢，加快產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，大力發(fā)展服務業(yè)，重視農(nóng)產(chǎn)品的品牌推介營銷力度，依托陜南地區(qū)特有的自然人文資源，深入實施鄉(xiāng)村旅游和特色農(nóng)業(yè)扶貧工程，使陜南所有貧困地區(qū)在2020年如期脫貧，為陜西人民打一場漂亮的脫貧攻堅戰(zhàn)役。

參考文獻：

[1]仇荀.馬克思主義貧困理論及當代中國貧困治理實踐研究[D].長春：吉林大學，2016：1.

[2]何得桂.山區(qū)避災移民搬遷政策執(zhí)行研究——陜南的表述[M].北京：人民出版社，2016：263.

[3]趙海.金融支持合作社發(fā)展模式探析——基于陜西省石泉縣“統(tǒng)貸統(tǒng)還”調(diào)查[J].中國農(nóng)業(yè)合作社，2016（11）：14-15.

[4]中共中央國務院.中共中央國務院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定[N].人民日報，2015-12-08（1）.